翁 標(biāo)，張春霞

（福建農(nóng)林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,福建 福州350002）

福建造福工程政策變遷及發(fā)展趨勢(shì)分析

翁 標(biāo)，張春霞

（福建農(nóng)林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,福建 福州350002）

梳理研究了福建造福工程政策的演變歷程，根據(jù)造福工程政策的特點(diǎn)，該工程大致可以分為四個(gè)階段：醞釀階段、起步階段、穩(wěn)步階段、跨越階段。在分析了各階段政策特征后，指出了造福工程存在問(wèn)題，并對(duì)造福工程政策改進(jìn)方向進(jìn)行了闡述。

造福工程；政策變遷；發(fā)展趨勢(shì)

一、引言

消除扶貧是人類偉大的事業(yè)。建國(guó)以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的扶貧工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，貧困人口大幅下降，貧困群眾生存和溫飽問(wèn)題得到基本解決，提前完成了聯(lián)合國(guó)到2015年使貧困人口減半的千年發(fā)展目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家，但我國(guó)扶貧任務(wù)仍十分艱巨。根據(jù)新階段扶貧開(kāi)發(fā)的形勢(shì)和任務(wù)，適應(yīng)新形勢(shì)下工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的需要，國(guó)家把移民扶貧作為扶貧開(kāi)發(fā)一項(xiàng)重點(diǎn)工作來(lái)抓。各地也都積極地開(kāi)展移民扶貧實(shí)踐，探索創(chuàng)造了多種行之有效、各具特色的做法和經(jīng)驗(yàn)。如西部實(shí)行了“吊莊移民”，中部實(shí)行了搬遷扶貧工程，東部實(shí)行了下山脫貧。一些專家和學(xué)者關(guān)注易地扶貧搬遷研究：劉彥才（2002）認(rèn)為易地搬遷扶貧是解決邊緣地區(qū)貧困人口的治本之策；[1]段青松（2004）指出異地開(kāi)發(fā)扶貧移民是解決人口與土地分布不均衡，幫助生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的有效手段；[2]吳定玉，陳和鈞（2000）研究表明，異地開(kāi)發(fā)能起到其他扶貧方式難以替代的作用，是有些地區(qū)農(nóng)民脫貧致富唯一的出路；[3]汪三貴（2008）總結(jié)了改革開(kāi)放30年來(lái)中國(guó)農(nóng)村的12種主要開(kāi)發(fā)式扶貧政策，移民異地開(kāi)發(fā)扶貧模式是諸多開(kāi)發(fā)式扶貧模式中最早實(shí)施的，從1983年開(kāi)始針對(duì)貧困縣，其內(nèi)容是對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)的貧困人口進(jìn)行自愿移民。[4-5]

造福工程是福建實(shí)施扶貧移民主要形式，即通過(guò)搬遷移民的方式使得農(nóng)戶脫貧致富。福建是南方重點(diǎn)林區(qū)，歷史以來(lái)，在高山、偏遠(yuǎn)地方居住著相當(dāng)多的群眾。這些居民收入來(lái)源主要依靠林地和小部分耕地，由于國(guó)家實(shí)施森林保護(hù)，加上這些地方林地質(zhì)量差、農(nóng)地面積少，土地產(chǎn)出差，收入水平較低，他們的生產(chǎn)生活條件總體較差。政府從1994年開(kāi)始，實(shí)施以扶貧移民為主要內(nèi)容的“造福工程”搬遷工作，對(duì)這些地方20戶以下的自然村群眾實(shí)施整體搬遷安置。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，從1994年到2011年共搬遷了林區(qū)居民70多萬(wàn)人，整體搬遷了5297個(gè)邊遠(yuǎn)山村。每年搬遷的對(duì)象都在不斷擴(kuò)大，財(cái)政投入力度不斷加大，省級(jí)財(cái)政對(duì)搬遷戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從1994年人均200元提高到2011年人均2500元，僅2011年省級(jí)財(cái)政預(yù)算安排就達(dá)到2.67億元。高山、偏遠(yuǎn)地方的群眾搬下來(lái)后，實(shí)際生活困難得到了改善，就業(yè)機(jī)會(huì)增加、收入水平提高，而且減少對(duì)原居住地的林木砍伐、垃圾排放和環(huán)境破壞，促進(jìn)了生態(tài)平衡和環(huán)境保護(hù)。而且，政府通過(guò)整村搬遷、集中安置的政策引導(dǎo)，促進(jìn)了山區(qū)農(nóng)村人口加速集聚。在這一背景下，梳理福建造福工程政策演變歷程，并展開(kāi)分析研究，這對(duì)于政府進(jìn)一步實(shí)施好造福工程具有重要意義。這對(duì)推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化也是有力探索。

二、造福工程政策階段演變及主要內(nèi)容

造福工程政策是福建省扶貧開(kāi)發(fā)政策體系的重要組成部分。1994年以來(lái)，在國(guó)家和地方扶貧政策方針指引下，政府高度重視造福工程扶貧移民搬遷，每年都制定了政策文件指導(dǎo)全省開(kāi)展造福工程搬遷，它對(duì)貧困地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展、加快發(fā)展發(fā)揮了很大作用，也形成了福建異地扶貧移民的政策體系。根據(jù)政策出臺(tái)的背景、目標(biāo)及政策實(shí)施的重點(diǎn)，福建造福工程政策大致可以分為四個(gè)階段：起源與醞釀階段、起步與發(fā)展階段、穩(wěn)步推進(jìn)階段、跨越發(fā)展階段。

（一）起源與醞釀階段（1986年—1993年）

福建“八山一水一分田”，山區(qū)大部分農(nóng)村由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、自然、地理等方面的制約，發(fā)展相對(duì)滯后。特別是高山、邊緣地區(qū)貧困狀況非常嚴(yán)重，低收入人口中相當(dāng)一部分人經(jīng)濟(jì)收入不能維持其生存的基本需求，導(dǎo)致山海之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的差距繼續(xù)拉大，山區(qū)農(nóng)村發(fā)展不平衡問(wèn)題凸顯。為消除貧困地區(qū)發(fā)展落后問(wèn)題，福建認(rèn)真貫徹中央的戰(zhàn)略部署，把扶貧開(kāi)發(fā)作為一項(xiàng)關(guān)系全局的戰(zhàn)略任務(wù)擺上重要議事日程。1986年，政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老少邊島貧困地區(qū)脫貧致富的決定》，把扶貧工作納入了福建省七五計(jì)劃，在全省范圍內(nèi)有組織、有計(jì)劃地開(kāi)展了大規(guī)模扶貧工作。按照自然資源條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，政府把全省九個(gè)地（市）所轄的83個(gè)縣分成三種不同類型的地區(qū)，提出不同的脫貧要求和小康建設(shè)要求。1986-1993年期間，政府先后出臺(tái)了7個(gè)文件，制定了67條扶持貧困地區(qū)的優(yōu)惠政策措施。這些政策除了使省重點(diǎn)扶持的貧困縣、鄉(xiāng)每年得到1億元左右的財(cái)政補(bǔ)助外，還賦予貧困地區(qū)更多的發(fā)展商品生產(chǎn)自主權(quán)，引導(dǎo)與發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展聯(lián)系，以增強(qiáng)脫貧致富的力量。

各地圍繞著逐步提高貧困地區(qū)和貧困戶自我積累與發(fā)展能力目標(biāo)，積極探索各種脫貧致富的做法，寧德對(duì)一些居住在無(wú)水、無(wú)電、無(wú)路、無(wú)學(xué)校、無(wú)醫(yī)療所、無(wú)廣播、無(wú)商店等“七無(wú)”特困村的農(nóng)戶，以及一些貧困村、受災(zāi)村、滑坡險(xiǎn)情村和草房村（戶）進(jìn)行搬遷，將他們搬遷到公路沿線和城鎮(zhèn)附近進(jìn)行安置。搬遷戶的生產(chǎn)生活環(huán)境得到改善，實(shí)現(xiàn)了在短時(shí)期內(nèi)脫貧致富。寧德這一做法成為了當(dāng)時(shí)農(nóng)村改革試驗(yàn)以及扶貧探索的典型，也催生福建在山區(qū)實(shí)施扶貧移民造福工程搬遷的政策。各地推進(jìn)的開(kāi)發(fā)式扶貧雖然處于探索階段，但有著重要的意義，改變了傳統(tǒng)救濟(jì)方式下農(nóng)戶對(duì)政府的依賴，有效增強(qiáng)了農(nóng)戶自我發(fā)展、自我積累的能力，是一種典型的“外部造血式”扶貧開(kāi)發(fā)行為。特別是寧德地區(qū)的扶貧，作為異地搬遷的的探索，為后來(lái)的造福工程制度的形成奠定了重要的基礎(chǔ)。

（二）起步與發(fā)展階段（1994年—2001年）

福建扶貧開(kāi)發(fā)的任務(wù)依然十分艱巨，全省還有80萬(wàn)人口沒(méi)有解決溫飽，這些人口大都集中在生產(chǎn)生活條件最差的邊遠(yuǎn)地區(qū)、老區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，扶貧開(kāi)發(fā)難度更大，特別是還有10萬(wàn)人口居住在自然條件十分惡劣的邊遠(yuǎn)山區(qū)。這些地方脫貧成本很大，政府扶貧資源有限，使用常規(guī)的扶貧方式脫貧效果甚微，農(nóng)戶返貧率很高，達(dá)10》15%。1994年，國(guó)務(wù)院制定并實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，文件提出“對(duì)極少數(shù)生存和發(fā)展條件特別困難的村莊和農(nóng)戶實(shí)行開(kāi)發(fā)式移民?！睘樨瀼芈鋵?shí)全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)，政府實(shí)施《福建省實(shí)施〈國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃〉的意見(jiàn)》，提出了到1997年解決80萬(wàn)貧困人口溫飽問(wèn)題，在全省消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)，并出臺(tái)了相關(guān)政策措施，把全省的扶貧開(kāi)發(fā)推向一個(gè)新的階段。并決定推廣寧德的做法，開(kāi)始在全省實(shí)施“造福工程”異地扶貧開(kāi)發(fā)搬遷項(xiàng)目，作為推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)、實(shí)現(xiàn)脫貧致富目標(biāo)、消除絕對(duì)貧困的重要政策。當(dāng)年，省扶貧、計(jì)劃、建設(shè)、交通、土地、林業(yè)、財(cái)政、水電等8家省直單位聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施“造福工程”的通知》，該文件對(duì)實(shí)施“造福工程”的指導(dǎo)思想、任務(wù)要求、優(yōu)惠政策措施及組織領(lǐng)導(dǎo)等方面作出了規(guī)定，提出了堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)的方針，發(fā)揚(yáng)自力更生的精神，堅(jiān)持自愿原則以及先規(guī)劃后建設(shè)等的指導(dǎo)思想，指出計(jì)劃用七年時(shí)間，把居住自自然條件十分惡劣的邊遠(yuǎn)村莊的10萬(wàn)人遷移到生產(chǎn)、生活好的主村或公路沿線。同時(shí)把任務(wù)分解到各地（市）。為指導(dǎo)全省開(kāi)展脫貧致富與奔小康活動(dòng)，1996年，政府出臺(tái)了《關(guān)于加快農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)與小康建設(shè)步伐的若干政策措施》，在稅費(fèi)減免、資金投入、科教扶貧等十方面實(shí)現(xiàn)優(yōu)惠政策，也形成了對(duì)造福工程的有力支持，造福工程成為脫貧致富與奔小康工作的重要舉措，也成為政府制定扶貧開(kāi)發(fā)政策的重點(diǎn)內(nèi)容，從1994年到2001年，連續(xù)8年出臺(tái)政策文件指導(dǎo)全省范圍內(nèi)實(shí)施造福工程，并把它列為政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目。政府在政策制定方面也逐步優(yōu)化和改進(jìn)，在補(bǔ)助資金方面逐年提高，在補(bǔ)助對(duì)象方面逐步明確。在造福工程等相關(guān)政策的協(xié)調(diào)推進(jìn)下，這一時(shí)期的扶貧開(kāi)發(fā)與貧困救助相結(jié)合的“內(nèi)外造血式”扶貧開(kāi)發(fā)新機(jī)制初步形成，使貧困農(nóng)戶積極參與融入到農(nóng)村與城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中來(lái)。政府通過(guò)實(shí)施造福工程搬遷政策，在推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)方面取得了巨大效果，這階段八年期間（從1994年至2001年），全省搬遷造福工程對(duì)象達(dá) 23萬(wàn)人，搬遷人口相當(dāng)于一個(gè)山區(qū)中等縣人口規(guī)模。

（三）穩(wěn)步推進(jìn)階段（2002年—2007年）

進(jìn)入新世紀(jì)，福建造福工程持續(xù)推進(jìn)了9年，完成了階段性目標(biāo)任務(wù)，造福工程政策開(kāi)始迎來(lái)了一個(gè)穩(wěn)步發(fā)展階段。2001年，國(guó)家出臺(tái)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》，將“穩(wěn)步推進(jìn)自愿移民搬遷”作為新階段扶貧開(kāi)發(fā)的重要內(nèi)容和主要途徑之一。為貫徹國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)綱要，2002年，福建出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施〈中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010）〉的意見(jiàn)》，文件提出要繼續(xù)實(shí)施造福工程，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧，努力改善生產(chǎn)生活條件，堅(jiān)持政府引導(dǎo)和全社會(huì)共同參與，堅(jiān)持以人為本的要求，要做到“搬出來(lái)、穩(wěn)下來(lái)、富起來(lái)”。在2002年到2007年間，政府每年都下發(fā)了實(shí)施造福工程搬遷的文件，加大了對(duì)造福工程搬遷對(duì)象的補(bǔ)助力度，省級(jí)財(cái)政人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從1000元提高到2500元；除此之外，還考慮到了個(gè)別特困戶搬遷安置問(wèn)題，并提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、實(shí)施科技扶貧，加強(qiáng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，努力為搬遷戶提供公共服務(wù)等配套措施，通過(guò)多種渠道和資源整合，增強(qiáng)農(nóng)民自我發(fā)展能力等。2002年，省里還確定了208個(gè)自然條件最為惡劣的行政村作為省級(jí)扶貧工作重點(diǎn)村，并相應(yīng)的確定了市、縣級(jí)貧困村作為整村推進(jìn)對(duì)象，安排政府部門和企事業(yè)單位進(jìn)行掛鉤扶持，并在2004年開(kāi)始從省直部門抽調(diào)干部以“駐村第一書記”形式進(jìn)行定點(diǎn)掛鉤幫扶。這一扶貧做法與造福工程的實(shí)施相結(jié)合，使得造福工程實(shí)施對(duì)象多為各級(jí)扶貧重點(diǎn)村的農(nóng)戶?？傮w上看，這一階段造福工程政策雖然沒(méi)有太多的突破，但在其科學(xué)性有了明顯增強(qiáng)，依照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的理念，在政策的細(xì)節(jié)上有了優(yōu)化，更注重農(nóng)戶參與的積極性和主動(dòng)性，更注重農(nóng)戶自我發(fā)展能力的提升。如對(duì)于節(jié)約用地的重視，提出先規(guī)劃后建設(shè)、因地制宜分類搬遷的要求，體現(xiàn)了政策實(shí)施科學(xué)性。在扶貧過(guò)程中要量力而行的原則，要考慮到搬遷對(duì)象經(jīng)濟(jì)承受能力，對(duì)個(gè)別特困戶搬遷安置問(wèn)題作出特別的要求，避免整體搬遷后少數(shù)貧困戶滯留現(xiàn)象的發(fā)生也體現(xiàn)了政策實(shí)施中以人為本的理念。在扶持方式提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、實(shí)施科技扶貧，加強(qiáng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，努力為搬遷戶提供公共服務(wù)等配套措施，通過(guò)多種渠道和資源整合，增強(qiáng)農(nóng)民自我發(fā)展能力，體現(xiàn)了政策實(shí)施的對(duì)可持續(xù)性的注重。

（四）跨越發(fā)展階段（2008年—2012年）

2008年，政府出臺(tái)了《福建省加快實(shí)施造福工程的若干意見(jiàn)》，提出要在2008-2012年，用五年的時(shí)間完成全省38萬(wàn)人的搬遷任務(wù)。為了做好全省造福工程建設(shè)，政府還出臺(tái)了《福建省造福工程項(xiàng)目資金管理辦法（試行）》、《福建省造福工程驗(yàn)收辦法（試行）的通知》、《關(guān)于造福工程有關(guān)扶持政策的實(shí)施意見(jiàn)》、《福建省造福工程搬遷規(guī)劃（2008-2012年）》等一系列政策文件，在政策、機(jī)制等方面為造福工程實(shí)施提供了保障。同年，政府在龍巖長(zhǎng)汀召開(kāi)了全省造福工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，總結(jié)了造福工程實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，深入研究了造福工程實(shí)施中存在的問(wèn)題，推動(dòng)大規(guī)模造福工程搬遷。2011年，福建出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)“十二五”時(shí)期“造福工程”的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出把實(shí)施“造福工程”與小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的思路。這一時(shí)期造福工程政策對(duì)搬遷規(guī)模、資金補(bǔ)助都提高到新水平，政府也開(kāi)始重視安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共品供給等問(wèn)題，造福工程也進(jìn)入了跨越發(fā)展階段。

這一時(shí)期，造福工程制度的探索取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，從單一的政策到形成綜合性的政策性體系，與全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局相融合，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，也是推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的有效途徑，與“十一五”規(guī)劃提出了“社會(huì)全面進(jìn)步”和“實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展”的目標(biāo)相契合。搬遷群眾和社會(huì)各界對(duì)造福工程也比較滿意，被譽(yù)為“德政工程”，民眾參與積極性較高。在近期出臺(tái)的政策導(dǎo)向特別強(qiáng)調(diào)以人為本，在舉措上兼顧了搬遷后生產(chǎn)生活以及后續(xù)發(fā)展等問(wèn)題，也考慮到各地區(qū)的差異性因地制宜開(kāi)展搬遷，并立足于民生改善的角度充分考慮到搬遷群眾搬遷后在公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施共享的問(wèn)題。

三、造福工程搬遷存在問(wèn)題分析

（一）政策在階段發(fā)展上存在著差距。

政府推進(jìn)造福工程搬遷至今近20年，時(shí)間長(zhǎng)，涉及搬遷對(duì)象多。在起步發(fā)展階段由于其創(chuàng)新性體現(xiàn)了強(qiáng)有力的作用，也使得部分群體的生產(chǎn)生活條件確實(shí)得到較大改善。在進(jìn)入后期穩(wěn)步發(fā)展階段及跨越發(fā)展階段，隨著農(nóng)戶對(duì)于提升發(fā)展層次的期待更為強(qiáng)烈，特別是對(duì)于縮小貧富差距、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化方面訴求更為突出，同時(shí)，也存在一些農(nóng)戶由于固守觀念，以及對(duì)搬遷后前景的擔(dān)憂；或者自身?xiàng)l件的不足，導(dǎo)致在搬遷參與積極性上的不足，呈觀望態(tài)度。而政府在這一期間對(duì)于造福工程繼續(xù)按照常規(guī)性工作推進(jìn)，缺乏強(qiáng)有力的政策創(chuàng)新措施，缺少系統(tǒng)性對(duì)相關(guān)資源進(jìn)行整合，從而使得造福工程的效果亟待更大的提升。作為造福工程制度本身由于其自身依托的組織架構(gòu)以及機(jī)制方面的局限性，在實(shí)施中市縣配套補(bǔ)助資金難落實(shí)，優(yōu)惠政策難以完全落實(shí)，盲目追求搬遷的規(guī)模和數(shù)量等問(wèn)題，農(nóng)戶因?yàn)榘徇w后借款建房成本過(guò)大導(dǎo)致新的貧困等問(wèn)題，仍然亟待的解決，如何更有效的提升農(nóng)民自我發(fā)展能力，使造福工程實(shí)現(xiàn)向更大范圍的農(nóng)民拓展并發(fā)揮成效方面有待進(jìn)一步突破。

（二）造福工程對(duì)象識(shí)別存在偏差。

造福工程是一項(xiàng)開(kāi)發(fā)式扶貧政策，它實(shí)施的對(duì)象應(yīng)該是貧困戶。但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多搬遷戶都是原居住村中比較好的戶，收入相對(duì)較高，有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對(duì)于這些有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的搬遷戶來(lái)說(shuō)，即使政府不給予補(bǔ)貼他們也還是會(huì)搬遷的。而那些真正的貧困戶由于自己沒(méi)有配套資金而無(wú)法實(shí)現(xiàn)搬遷。目前政府對(duì)造福工程搬遷戶采取按人頭平均的無(wú)差別補(bǔ)助政策，部分困難戶特別是少數(shù)民族特困戶、五保戶、殘疾人、病災(zāi)戶等受自身經(jīng)濟(jì)能力限制無(wú)力搬遷。

（三）農(nóng)戶需求與政策供給存在著矛盾

造福工程作為政府主導(dǎo)的為民辦實(shí)事項(xiàng)目。而且，搬遷安置對(duì)象是生活在自然條件十分惡劣的偏僻山區(qū)的貧困人口，這些群眾自我搬遷能力和自我發(fā)展能力很差，需要較大的扶持力度，因?yàn)檎难a(bǔ)貼資金有限，大部分搬遷費(fèi)用還得自己出，這將影響了他們生產(chǎn)生活投入；由于許多安置地離原居住地較遠(yuǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相當(dāng)不方便，造成原居住地耕地被拋荒；政府對(duì)安置地基礎(chǔ)設(shè)施和公共品投入較少，安置地環(huán)境衛(wèi)生又產(chǎn)生新的問(wèn)題。這就使我們不得不反思：造福工程是否達(dá)到了政策預(yù)期效果目標(biāo)，造福工程搬遷是否考慮著不同農(nóng)戶的意愿，政策供給是否滿足搬遷戶的需求，從農(nóng)戶角度看的造福工程政策需要怎樣地改進(jìn)。但是各級(jí)政府的財(cái)力都比較困難，對(duì)“造福工程”的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)很有限;而且，各級(jí)政府完成階段性任務(wù)的時(shí)間緊，一些地區(qū)在造福工程實(shí)施上過(guò)于關(guān)注硬件的改善而忽視軟件的提升，對(duì)農(nóng)戶自我發(fā)展能力的提升不利，也影響了造福工程的扶貧效果。

四、福建造福工程政策改進(jìn)方向

（一）把可持續(xù)綜合發(fā)展目標(biāo)作為今后制定政策的目標(biāo)

當(dāng)前，扶貧開(kāi)發(fā)已經(jīng)從解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。政府需要?jiǎng)?chuàng)新政策的指導(dǎo)思想，更加注重轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、更加注重增強(qiáng)貧困群體的自我發(fā)展能力，更加注重解決基本公共服務(wù)薄弱環(huán)節(jié)，在制定造福工程政策目標(biāo)中，確立經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化可持續(xù)綜合發(fā)展目標(biāo)，把生態(tài)文明建設(shè)貫穿在整個(gè)造福工程實(shí)施過(guò)程，積極探索注重參與、內(nèi)外兼顧的扶貧開(kāi)發(fā)制度。這樣，有助于挖掘并發(fā)揮貧困者自身能力，超越傳統(tǒng)救濟(jì)方式，通過(guò)集合各種資源參與到開(kāi)發(fā)式扶貧中來(lái)，鼓勵(lì)貧困農(nóng)戶參與決策，調(diào)動(dòng)貧困者的脫貧的積極性。

（二）處理好政府主導(dǎo)和群眾主體關(guān)系

上述提及的問(wèn)題，從宏觀上分析，這是伴隨我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)新時(shí)期，社會(huì)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期呈現(xiàn)多元矛盾交織互動(dòng)的必然結(jié)果；從微觀上分析，這是由于長(zhǎng)期受自上而下的行政運(yùn)行方式的影響，農(nóng)戶的自下而上的意愿和行動(dòng)往往呈現(xiàn)出被動(dòng)性而導(dǎo)致政策變革的滯后所造成的。從造福工程的政策變遷歷程看來(lái)，農(nóng)戶的意愿問(wèn)題是扶貧問(wèn)題的核心，也是過(guò)去更是未來(lái)政策制定的關(guān)注點(diǎn)。當(dāng)前需要分析造福工程在實(shí)施中自上而下和自下而上力量的關(guān)系，并在今后的政策推進(jìn)中更多考量自下而上的力量，即更多的考慮群眾生活習(xí)慣，廣泛征求搬遷群眾的意愿，使得政策的實(shí)施更有效更科學(xué)更顯現(xiàn)出應(yīng)有的效果。

（三）高度重視搬遷戶的后續(xù)發(fā)展

這是今后造福工程政策供給的重點(diǎn)。讓農(nóng)戶”搬得出、穩(wěn)得住、能致富、共和諧”，是實(shí)施”造福工程”的重要要求，也是檢驗(yàn)”造福工程”最終成效的關(guān)鍵。堅(jiān)持改善生產(chǎn)生活條件與發(fā)展經(jīng)濟(jì)并重，把造福工程和加快新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程結(jié)合起來(lái)，通過(guò)造福工程實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源要素的相對(duì)集中，著力提升搬遷戶的自我發(fā)展能力，不斷增強(qiáng)農(nóng)戶致力發(fā)展的”造血”功能。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共品服務(wù)均等化，在政策加大對(duì)安置地公共品投入力度，在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等方面為搬遷戶提供便捷有效的社會(huì)服務(wù)，讓貧困群眾共享改革發(fā)展成果。

（四）提高政府扶貧資源投入效率

造福工程即是實(shí)施農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的工程，也是新形勢(shì)下農(nóng)村人口集聚的平臺(tái)，其政策不單單是扶貧部門政策，要適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要，按照工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求，轉(zhuǎn)變由單一部門政策、幾個(gè)部門政策為多部門綜合扶持政策，集成各種支持新農(nóng)村建設(shè)的政策，將各部門在農(nóng)村實(shí)施的生態(tài)產(chǎn)業(yè)、道路、水利、農(nóng)村環(huán)境整治、農(nóng)村信息化、教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、老區(qū)、少數(shù)民族等政策向造福工程安置點(diǎn)安排積聚，形成政策合力，提高扶貧資金投入的使用效益。要用市場(chǎng)手段推進(jìn)造福工程建設(shè)，在政策上鼓勵(lì)培養(yǎng)市場(chǎng)主體管理增值扶貧資源，采用冠名權(quán)辦法引導(dǎo)社會(huì)資金投入到造福工程集中安置區(qū)建設(shè)。對(duì)搬遷戶的篩選確定上要建立科學(xué)合理的識(shí)別程序，瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，使扶貧資源用在貧困戶上，真正讓貧困戶收益，防止出現(xiàn)“幫富不搬窮”、“優(yōu)親厚友”等搭便車現(xiàn)象。

[1] 楊占國(guó),于躍洋.當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村扶貧30年(1979～2009)述評(píng)[J].北京社會(huì)科學(xué)，2009,(5)：80-87．

[2] 匡遠(yuǎn)配．中國(guó)扶貧政策和機(jī)制的創(chuàng)新研究綜述[J]．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2005,（8）：24-28．

[3] 白南生，盧 邁.中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)移民:方法和經(jīng)驗(yàn)[J]．管理世界，2000,(3):161-169．

[4] 趙俊臣.中國(guó)扶貧攻堅(jiān)理論與實(shí)踐[M].昆明：云南科技出版社，1996.

[5] 林麗瓊,謝志忠.農(nóng)村中小企業(yè)信貸可得性影響因素的實(shí)證分析[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2009,(6):36-41

The Policy Change and Development Trend of the Benef i t of Engineering in Fujian Province

WENG Biao, ZHANG Chun-xia
(Economics and Management College, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou 350002, Fujian, China)

Grooming and studying the policy change of the benef i t of engineering in Fujian , in accordance with the policy feature, the benef i t of engineering can be divided into four stages, including original stage, beginning stage, steady stage, and crossing stage. After analyzing the features of each stage, pointing out the problems, it expounds the development trend of the benef i t of engineering.

the benef i t of engineering; policy change; developing trend

F323.21

A

1673-9272(2013)03-0081-04

2013-02-23

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目：“林農(nóng)專業(yè)合作組織運(yùn)行機(jī)理研究：福建案例研究”（編號(hào)：71173039）。

翁 標(biāo)（1976-），男，福建福清人，福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生，研究方向：山區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)政策。

張春霞（1947-），女，福建仙游人，福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：林業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策、新農(nóng)村建設(shè)等。

[本文編校：羅 列]