劉萬嘯

(山東政法學(xué)院 經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

我國外商投資企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度的完善*

劉萬嘯

(山東政法學(xué)院 經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

由于我國前期對環(huán)境保護(hù)的法律和環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度不完善，在我國的一些外商投資企業(yè)降低了環(huán)境生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，對我國的環(huán)境造成了很大的破壞。對在我國的外商投資企業(yè)，應(yīng)該建立嚴(yán)格的企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度，要在其各個環(huán)節(jié)相互制約、相互配合，形成一套完整有機(jī)的環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度。

外商投資企業(yè);環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度;公眾監(jiān)督

一、問題的提出

普遍認(rèn)為, 企業(yè)社會責(zé)任是指企業(yè)在其商業(yè)運(yùn)作中對其利害關(guān)系人應(yīng)負(fù)的責(zé)任。企業(yè)社會責(zé)任的概念是基于商業(yè)運(yùn)作必須符合可持續(xù)發(fā)展的理念, 企業(yè)除了考慮自身的財(cái)務(wù)和經(jīng)營狀況外, 也要加入其對社會和自然環(huán)境所造成的影響的考量。企業(yè)社會責(zé)任應(yīng)當(dāng)包括：對雇員的責(zé)任，對消費(fèi)者的責(zé)任，對債權(quán)人的責(zé)任，對環(huán)境、資源的保護(hù)與合理利用的責(zé)任，對所在社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的責(zé)任，對社會福利和社會公益事業(yè)的責(zé)任。企業(yè)的環(huán)境責(zé)任是指“企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中貫徹清潔生產(chǎn)的要求，合理利用資源，采取措施防治污染，在促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)利益提高的同時(shí)所承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。”[1]所以, 企業(yè)環(huán)境責(zé)任是企業(yè)社會責(zé)任的重要組成部分, 是企業(yè)社會責(zé)任的延伸和發(fā)展。

企業(yè)的生產(chǎn)是一個連續(xù)的過程，從建設(shè)項(xiàng)目興建到投產(chǎn)再到生產(chǎn)、銷售的完成等整個過程中，關(guān)注最多的是如何使得企業(yè)的利潤最大化，往往對環(huán)境和資源的保護(hù)問題不加考慮或者考慮甚少。對企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任而言，是一個完整的鏈條，其中任何部分的斷裂都會影響整個環(huán)境保護(hù)鏈條的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至前功盡棄。應(yīng)該建立完整、系統(tǒng)的企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度，以確保企業(yè)在運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)履行法律規(guī)定的環(huán)境責(zé)任。發(fā)展中國家為了發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)，競相通過各種手段鼓勵外國企業(yè)到本國來投資,這給外國投資者轉(zhuǎn)嫁污染和破壞環(huán)境創(chuàng)造了契機(jī),所以，經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)可能帶來沉重的代價(jià),首當(dāng)其沖的可能就是環(huán)境的破壞與惡化。另一方面，發(fā)達(dá)國家由于國內(nèi)環(huán)境破壞和生態(tài)問題導(dǎo)致了民眾的一些反對運(yùn)動，積極將污染和破壞嚴(yán)重的行業(yè)轉(zhuǎn)移到國外生產(chǎn),尤其是發(fā)展中國家，這不僅攫取了發(fā)展中國家的廉價(jià)資源,而且也嚴(yán)重破壞了發(fā)展中國家的環(huán)境。一些跨國公司為了規(guī)避其本國嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)則而將一些對環(huán)境損害嚴(yán)重的生產(chǎn)活動從其本國出口到欠發(fā)達(dá)國家以及對東道國環(huán)境法律法規(guī)的漠視,這是導(dǎo)致環(huán)境污染和破壞事件頻發(fā)的主要原因。

作為最大的發(fā)展中國家，我國實(shí)行改革開放政策之后，實(shí)行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的開放政策，為了吸引外國資金和引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，對外商投資企業(yè)(以下簡稱“外資企業(yè)”)給予大量的優(yōu)惠政策，大量外資涌入我國，對提升我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平起到了巨大的作用。但是，另一方面，發(fā)達(dá)國家外資的大量涌入，也使得發(fā)達(dá)國家受到限制的高污染行業(yè)轉(zhuǎn)移到我國，我國逐漸成為了“世界工廠”，尤其是一些跨國企業(yè)，由于我國前期對環(huán)境保護(hù)的法律和環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度不完善，降低了在其本國的環(huán)境生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，對我國的環(huán)境造成了很大的破壞。對于造成環(huán)境污染的責(zé)任，有的百般推脫和抵賴。比如，2011年震驚全國的康菲石油中國有限公司在渤海灣蓬萊19-3油田的漏油事故，給中國造成了巨大損失。再比如，德國諾爾起重設(shè)備有限公司在華子公司未建污染治理設(shè)施擅自投入生產(chǎn)而造成嚴(yán)重污染,上海米其林回力股份有限公司嚴(yán)重違反環(huán)評制度排放廢氣物和噪聲嚴(yán)重超標(biāo)等事件,這些都是外資公司沒有遵守我國的法律制度、違規(guī)運(yùn)營所致的損害事件。這也反映出我國在對外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督方面存在嚴(yán)重的不足。所以，建立外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度，是保證國家可持續(xù)發(fā)展的需要。

建立完善的外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度，也是當(dāng)前全球應(yīng)對氣候變化形勢的迫切需要。氣候變暖對于全球生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響。[2]面對氣候變化問題有兩個途徑，一是采取措施減少溫室氣體排放，以控制和減輕氣候變化帶來的嚴(yán)重影響；二是采取相應(yīng)措施以適應(yīng)和應(yīng)對當(dāng)前已經(jīng)造成的惡劣氣候變化。[3]應(yīng)對全球氣候變暖已成為各國面臨的共同問題，各國紛紛采取國內(nèi)措施來解決減排溫室氣體的問題。[4]作為最大的發(fā)展中國家，我國既迫切需要引進(jìn)先進(jìn)的低碳創(chuàng)新技術(shù)、能源資金，同時(shí)也需要履行相應(yīng)的溫室氣體的國際減排義務(wù)。加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度，也是我國解決能源、資源和環(huán)境問題的內(nèi)在要求。從國內(nèi)環(huán)境保護(hù)要求、應(yīng)對氣候變化以發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)方面來看，我國也需要采取相應(yīng)的應(yīng)對措施來，加強(qiáng)對外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督，減少外資企業(yè)對我國環(huán)境造成的破壞。

建立完善的外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度，不僅具有必要性，而且具有可行性。作為主權(quán)國家，我國政府有權(quán)制定外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度，即使在經(jīng)濟(jì)全球化背景下同樣如此，一國有采取單邊環(huán)境措施的自主權(quán)。[5]對在我國的外資企業(yè)，我們應(yīng)該建立嚴(yán)格的企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境責(zé)任制度，更重要的是要建立完善的監(jiān)督制度，以使這些外資企業(yè)能夠很好地履行環(huán)境責(zé)任，使我國進(jìn)入良好的可持續(xù)發(fā)展的軌道。

在社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了“以犧牲環(huán)境換取發(fā)展”的道路。這種傳統(tǒng)的發(fā)展觀忽視了經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，無視資源的有效性和自然環(huán)境的承載能力，違背了經(jīng)濟(jì)的不斷增加和物質(zhì)財(cái)富的日益增長要以與生態(tài)環(huán)境形成良性循環(huán)為基礎(chǔ)這個鐵的法則，因此破壞了社會系統(tǒng)的整體性和連續(xù)性。這種片面的經(jīng)濟(jì)增長帶來了一時(shí)的物質(zhì)繁榮，但隨著發(fā)展速度的加快和發(fā)展的不斷深入，環(huán)境的污染和破壞也日益嚴(yán)重，人們在享受日益豐富的物質(zhì)產(chǎn)品的同時(shí)不得不品嘗環(huán)境污染和破壞帶來的苦果。[6]今天的中國應(yīng)該吸取其深刻沉痛的教訓(xùn)，不應(yīng)該重蹈西方國家“以犧牲環(huán)境換取發(fā)展”的覆轍。企業(yè)的營利性質(zhì)決定了它會追求利潤的最大化，把追求利潤的最大化作為其最大的或者唯一的目標(biāo)，從而忽略了其對公司及股東以外的人包括社會所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，對環(huán)境造成很大的破壞。所以，僅僅依靠企業(yè)本身的自覺來使企業(yè)在整個生產(chǎn)過程中恰當(dāng)?shù)爻袚?dān)企業(yè)環(huán)境責(zé)任是不現(xiàn)實(shí)的，必須需要外部的監(jiān)督制度，通過建立完善的外部監(jiān)督制度以使企業(yè)在整個運(yùn)行過程中妥當(dāng)?shù)爻袚?dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)社會真正的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度的不足

隨著我國對環(huán)保事業(yè)的逐漸重視，相繼頒布了關(guān)于環(huán)境保護(hù)的一些法律法規(guī)，從法律框架上基本建立了外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度，對我國的環(huán)境保護(hù)起到了一定作用。一些跨國企業(yè)進(jìn)入中國后責(zé)任感的弱化,雖然一定程度上這些跨國的大公司也有他們不可推卸的責(zé)任,但是究其根本原因，是我們企業(yè)環(huán)境方面的制度不完善，以及環(huán)境執(zhí)法不利，政府監(jiān)督不力。近些年,我國在規(guī)制企業(yè)環(huán)境責(zé)任方面雖然取得了一定的成績,但仍存在一些不足。在環(huán)境法制建設(shè)迅猛發(fā)展的同時(shí),環(huán)境法在環(huán)境保護(hù)中的實(shí)際效能尚未達(dá)到人們的預(yù)期要求,一些地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)惡化已經(jīng)到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度,保護(hù)和改善環(huán)境的立法目的沒有完全實(shí)現(xiàn),出現(xiàn)了環(huán)境立法不斷增多但環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻這一局面。

(一)某些環(huán)境立法中在追究企業(yè)的法律責(zé)任時(shí)只考慮到經(jīng)濟(jì)懲罰，而忽視環(huán)境整治的生態(tài)效益

我國的環(huán)境立法主要原則之一是預(yù)防為主。預(yù)防為主原則的主要支柱是環(huán)境影響評價(jià)制度，即企業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目在開工建設(shè)之前要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。我國專門的《環(huán)境影響評價(jià)法》對此有詳細(xì)規(guī)定。在企業(yè)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任方面，該法第31條對于擅自開工建設(shè)的項(xiàng)目，只規(guī)定了由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。對于上述建設(shè)項(xiàng)目造成的環(huán)境污染或者破壞并沒有做出“恢復(fù)原狀”的規(guī)定。僅僅要求以罰款來彌補(bǔ)環(huán)境損失是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)槠髽I(yè)進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)懲罰僅僅是立法者的手段而非目的。立法者在追究法律責(zé)任中只考慮到經(jīng)濟(jì)懲罰，而忽視環(huán)境整治的生態(tài)效益，無異是給脆弱的環(huán)境雪上加霜，無法實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的預(yù)防為主的基本原則，也是違背可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想的。

(二)從我國立法來看，當(dāng)前我國有關(guān)企業(yè)環(huán)境社會責(zé)任的規(guī)定缺乏可操作性，企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任也缺乏有效的制約措施

比如，我國《環(huán)境保護(hù)法》第25條規(guī)定，新建工業(yè)企業(yè)和現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)的技術(shù)改造，應(yīng)當(dāng)采取資源利用率高、污染物排放量少的設(shè)備和工藝，采用經(jīng)濟(jì)合理的廢棄物綜合利用技術(shù)和污染物處理技術(shù)。但是該法并沒有規(guī)定任何具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也未規(guī)定企業(yè)違反這條規(guī)定的法律責(zé)任，這個從源頭上減少和避免環(huán)境污染的重要規(guī)定就成了象征性的宣示，缺乏執(zhí)行力。

(三)政府的環(huán)境責(zé)任制度不完善，政府在企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)管方面的職責(zé)難以得到真正的實(shí)施

政府的權(quán)力來自于人民，政府需要對人民負(fù)責(zé)，政府有保證公民安全、維護(hù)公民權(quán)利的義務(wù)和責(zé)任。環(huán)境保護(hù)作為與人民生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，毫無疑問地成為了政府的基本職能之一。[7]當(dāng)前,環(huán)境立法的數(shù)量在整個部門立法中是增加最快的,早期環(huán)境立法供給不足的情況已經(jīng)基本解決,環(huán)境立法體系日趨完整,主要環(huán)境問題的解決都已“有法可依”。但是目前中國環(huán)境法治實(shí)踐中存在的突出問題是環(huán)境法有效性不足?！霸诃h(huán)境立法存在的諸多問題中,政府環(huán)境責(zé)任不完善是最根本的問題。政府環(huán)境責(zé)任不完善主要表現(xiàn)為:環(huán)境立法重政府環(huán)境權(quán)力輕政府環(huán)境義務(wù)、重政府環(huán)境管理輕政府環(huán)境服務(wù)、重政府環(huán)境主導(dǎo)輕公眾環(huán)境參與、重對行政相對人的法律責(zé)任追究輕對政府的問責(zé),導(dǎo)致政府在環(huán)境領(lǐng)域的公信力降低和執(zhí)行力減弱,從而嚴(yán)重影響了環(huán)境法的有效性。中國環(huán)境問題的主因是“政府失靈”而非“市場失靈”,政府環(huán)境責(zé)任不完善加劇了環(huán)境領(lǐng)域的“政府失靈”。[8]

在外部監(jiān)管方面，政府沒有積極參與企業(yè)承擔(dān)環(huán)境社會責(zé)任的過程，政府沒能有效地監(jiān)督和激勵企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，重大環(huán)境污染事故大多是媒體最先報(bào)道的，而環(huán)境監(jiān)督部門總是哪個行業(yè)、企業(yè)出了問題再重點(diǎn)整改哪個行業(yè)、企業(yè)。我國企業(yè)大量的違法違規(guī)污染環(huán)境行為和當(dāng)?shù)卣h(huán)保部門監(jiān)管不力是有直接聯(lián)系的。由于政府環(huán)境執(zhí)法不力、企業(yè)環(huán)境違法成本低，以及政府管理上的行政分割、環(huán)保資金投入的不足、環(huán)境監(jiān)管配套措施滯后，導(dǎo)致政府沒有在環(huán)境監(jiān)管上起到應(yīng)有的作用。尤其是對于外資企業(yè)，有的地方領(lǐng)導(dǎo)由于怕得罪外資公司，擔(dān)心影響地方政府的國際形象，不得不對外資企業(yè)網(wǎng)開一面。這些對外資企業(yè)的實(shí)際的“超國民待遇”也是外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)管不力的原因之一。

(四)對企業(yè)環(huán)境責(zé)任的公眾監(jiān)督制度沒有真正建立

公眾往往是自發(fā)地進(jìn)行監(jiān)督，但公眾監(jiān)督的渠道還不完善。社會組織(也稱民間組織或NGO)在企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督方面的作用難以發(fā)揮。令人欣慰的是，2010年12月10日環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)[2010]141號)(以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”)，這將有利于發(fā)揮環(huán)保社會組織在環(huán)境保護(hù)事業(yè)中的作用，有利于公眾參與在企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督中發(fā)揮作用。但是，對于該《指導(dǎo)意見》，筆者不敢有太多奢望，畢竟該《指導(dǎo)意見》只是環(huán)境保護(hù)部的一個部門指導(dǎo)性文件，其效力等級非常低。另外，對培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展不是環(huán)保部自身能解決的，還需要民政部等社會組織管理部門的大力配合，并且還要有賴于相關(guān)社會組織登記管理法規(guī)的修改和完善。而且從該《指導(dǎo)意見》的具體內(nèi)容來看，基本是籠統(tǒng)性的，很多內(nèi)容缺乏可操作性。

我國《環(huán)境影響評價(jià)法》對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)公眾參與也作了相關(guān)規(guī)定，因環(huán)評公眾參與問題的規(guī)定不是很完善，而且在執(zhí)行操作中有時(shí)公眾無法真正參與，形同虛設(shè)，導(dǎo)致因環(huán)評項(xiàng)目公眾參與而提起的行政復(fù)議案件呈逐年上升趨勢?！董h(huán)境影響評價(jià)法》第二十一條明確規(guī)定，“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會、聽證會，或采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)附具對有關(guān)單位、專家和公眾意見采納或者不采納的說明。”這從法律上明確了什么情況下要引入公眾參與，以及公眾參與的形式。但是，在實(shí)際工作中，環(huán)評公眾參與還有幾個問題尚未得到解決:編制環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目是否需要公眾參與？如何根據(jù)項(xiàng)目采取不同的征求意見方式？環(huán)評公眾參與的范圍如何確定？[9]

三、我國外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督制度的完善

應(yīng)對氣候變化的法律機(jī)制為國際投資提供了新的機(jī)遇，尤其是在高效節(jié)能產(chǎn)業(yè)和可再生能源投資市場等方面，同時(shí)也對外國投資者設(shè)置了障礙，要減少溫室氣體的排放，適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。[10]在應(yīng)對氣候變化的新背景下，對我國加強(qiáng)外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督也提出了新要求。外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督，要在其各個環(huán)節(jié)相互制約配合，形成一套完整有機(jī)的監(jiān)督制度。

(一)完善外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任立法，加大對企業(yè)環(huán)境違法責(zé)任的處罰力度，制定并執(zhí)行督促企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的可操作性措施，規(guī)范企業(yè)與環(huán)境有關(guān)的經(jīng)營行為，激勵企業(yè)主動承擔(dān)環(huán)境責(zé)任

眾所周知，現(xiàn)在企業(yè)之所以大肆破壞環(huán)境，最關(guān)鍵的問題是違法成本過低，其進(jìn)行環(huán)境治理的成本往往大大超出其違法成本，這就導(dǎo)致企業(yè)寧可去選擇違反法律去承擔(dān)法律責(zé)任而不愿去進(jìn)行預(yù)防性的治理。另外，發(fā)生環(huán)境破壞事件之后，很多企業(yè)通過公關(guān)或者其他一些違法的手段，減少政府對其環(huán)境違法責(zé)任的處罰，使其環(huán)境違法成本進(jìn)一步降低。在環(huán)境立法中追究企業(yè)的法律責(zé)任時(shí)，除了要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲罰，還要重視環(huán)境整治的生態(tài)效益，讓破壞了環(huán)境的企業(yè)承擔(dān)起恢復(fù)被破壞的生態(tài)的環(huán)境責(zé)任。政府要及時(shí)制定環(huán)境法律配套措施，出臺與環(huán)境保護(hù)法律配套的條例、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)法律的可操作性，加大對環(huán)境違法行為的處罰力度、增加企業(yè)違法成本。

另外，關(guān)于外資企業(yè)清算時(shí)的環(huán)境責(zé)任問題，立法上應(yīng)明確規(guī)定外資企業(yè)撤資時(shí)的環(huán)境責(zé)任。對于因外資企業(yè)破壞環(huán)境而造成環(huán)境損害的恢復(fù)的責(zé)任，包括可預(yù)期和不可預(yù)期的損害的責(zé)任，以及行政責(zé)任的清算問題，法律上應(yīng)作出明確規(guī)定。

(二)強(qiáng)化政府對環(huán)境的責(zé)任，加強(qiáng)政府對企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的監(jiān)管和對政府責(zé)任的監(jiān)督

在環(huán)境問題日益嚴(yán)重的今天, 世界各國都將保護(hù)環(huán)境、治理污染作為政府的責(zé)任。但是，有些政府官員為了吸引外資發(fā)展經(jīng)濟(jì)追求所謂的政績，對一些嚴(yán)重污染企業(yè)網(wǎng)開一面，甚至大開綠燈，弄虛作假欺上瞞下。有的不僅不監(jiān)督，甚至為虎作倀，與污染企業(yè)狼狽為奸，進(jìn)行權(quán)力尋租，滋生腐敗。政府對企業(yè)環(huán)境責(zé)任的監(jiān)管，既是一種責(zé)任，又是一種行政權(quán)力。行政權(quán)力尋租具有必然性，只要行政權(quán)力缺乏制衡或制約，就必定會有尋租的可能。監(jiān)督不力是滋生權(quán)力尋租的土壤，只有對行政權(quán)力監(jiān)督制度發(fā)揮作用了，才能防患于未然。行政執(zhí)法監(jiān)督是行政監(jiān)督的基本內(nèi)容與主要方面。加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法監(jiān)督, 是依法行政的基本要求。[11]對環(huán)境執(zhí)法不作為行為及權(quán)力尋租等腐敗行為缺乏有效監(jiān)督，是環(huán)境執(zhí)法不力的重要原因。對行政權(quán)力制約和監(jiān)督的有效方法之一就是增加行政權(quán)力行使的透明度，“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，只要提高權(quán)力運(yùn)行過程和結(jié)果的透明度，就能使腐敗暴露在光天化日之下，無處藏身。陽光是消滅腐敗的最佳藥方。權(quán)力運(yùn)行的透明度越高，腐敗現(xiàn)象就越難以滋生和蔓延。“政府失靈”是中國環(huán)境問題的主因,因此要克服對外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督不力的局面,就必須加強(qiáng)完善政府環(huán)境責(zé)任，加強(qiáng)對政府環(huán)境權(quán)力的制約和監(jiān)督，增加政府部門環(huán)境責(zé)任監(jiān)管的透明度，加大對政府官員環(huán)境瀆職的懲罰力度?！皝y世用重典”，對中國當(dāng)前的環(huán)境污染而言，完全可以說是亂世了。如果我們再不重視將造成災(zāi)難性的后果，甚至殃及后世幾代人，成為千古罪人。制定了嚴(yán)格的法律，還須嚴(yán)格依法行政，才能真正做到依法治國。如果僅僅規(guī)定了不疼不癢的責(zé)任，或者說規(guī)定了責(zé)任而在實(shí)際執(zhí)行過程中而不去追究責(zé)任的話，政府對企業(yè)環(huán)境責(zé)任的監(jiān)管將形同虛設(shè)。

(三)建立完善的公眾監(jiān)督制度，允許社會組織和其他公眾參與企業(yè)環(huán)境責(zé)任的監(jiān)督

公眾有生命健康權(quán)以及要求良好生活環(huán)境的權(quán)利。公眾對于企業(yè)環(huán)境污染的威脅有知情權(quán)。由于涉及到切身利益，公眾對于環(huán)境破壞和污染的監(jiān)督比政府執(zhí)法人員有更高的熱情。這些從各地上垃圾焚燒等工程項(xiàng)目時(shí)當(dāng)?shù)孛癖姷膹?qiáng)烈反對可以反映出來。*新華網(wǎng)2010年10月31日[EB/OL].城市垃圾焚燒廠建設(shè)引擔(dān)憂 產(chǎn)生強(qiáng)致癌物難降解.據(jù)報(bào)道：垃圾已成為中國城市面臨的一大難題，超過三分之一的城市正深陷垃圾圍城的困局。在窘境之下，人們對垃圾如何處置展開了激烈爭論。過去兩年，有30多個城市發(fā)生居民反對修建垃圾焚燒廠的事件，政府、企業(yè)、專家紛紛卷入其中，“主燒”與“反燒”兩派針鋒相對。http://news.sohu.com/20101031/n276831994.shtml，2010年11月4日訪問。 另外，因反對修建大型垃圾填埋場，坎帕尼亞大區(qū)的泰爾齊尼奧和波斯克瑞亞雷兩座小城連日來示威活動不斷，與警方的沖突已導(dǎo)致多人受傷。而政府遲遲拿不出讓居民滿意的解決方案，示威活動愈演愈烈，使當(dāng)?shù)丶案浇鞘械睦幚砉ぷ魇艿絿?yán)重干擾，演變成一場“垃圾危機(jī)”。參見http://news.xinhuanet.com/2010-10/25/c_12695560.htm，新華網(wǎng)：《現(xiàn)場目擊：意大利“垃圾危機(jī)”仍在繼續(xù)》，2010年11月10日訪問。公眾參與環(huán)境監(jiān)督制度的建立和完善,對強(qiáng)化我國政府和企業(yè)環(huán)境管理方面也有著無可替代的重要作用。與發(fā)達(dá)國家較為完善的公眾參與環(huán)境監(jiān)督制度相比,我國在這方面的法律和制度建設(shè)還有相當(dāng)大的差距。在我國，企業(yè)環(huán)境責(zé)任的政府監(jiān)督往往不盡如人意，甚至存在一些官商勾結(jié)的現(xiàn)象，所以必須允許公眾參與監(jiān)督，而且應(yīng)該建立完善的公眾監(jiān)督制度，給他們以充分表達(dá)意見的自由、機(jī)會和渠道。比如一些垃圾焚燒廠的建立，應(yīng)該允許當(dāng)?shù)孛癖姲l(fā)表他們的意見，保障他們話語權(quán)的實(shí)現(xiàn)。環(huán)境公眾參與包括環(huán)境立法參與、行政參與、司法參與。[12]建立完善的公眾環(huán)境參與制度,應(yīng)加強(qiáng)立法程序的民主性和公開性,使立法真正的體現(xiàn)民意,讓企業(yè)和法律一同接受公眾的監(jiān)督,從而進(jìn)一步的推進(jìn)環(huán)境訴訟制度和環(huán)境舉報(bào)制度,完善整個監(jiān)管機(jī)制,使公眾的每一步參與都能得到合法的保護(hù)。[13]

建立完善的公眾監(jiān)督制度，非常重要的一個方面就是充分發(fā)揮社會組織對外資企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督的作用。社會組織的發(fā)育程度，是公民社會發(fā)展程度的重要標(biāo)志之一。在一些重大事件以及在日常的普通事件中，社會組織都發(fā)揮著重要的作用。社會組織也非常關(guān)注環(huán)境保護(hù)，它們的關(guān)注、呼吁、吶喊對我們目前的環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督是不可或缺的。我們某些政府官員對社會組織有著很強(qiáng)的排斥心理，認(rèn)為社會組織會妨礙政府法律法規(guī)和政策的有效實(shí)施。這種心理是很狹隘的。我們絕不能因噎廢食，我們的法律制度在制定、執(zhí)行過程中有缺陷就應(yīng)該改進(jìn)，不能諱疾忌醫(yī)，公眾和社會組織參與社會的決策和監(jiān)督就是治療我們社會疾病的最好藥物和調(diào)理師之一。中央政府一再強(qiáng)調(diào)社會管理創(chuàng)新，我們應(yīng)順應(yīng)這一要求，轉(zhuǎn)變原來對社會組織從管制為主變?yōu)榕嘤凸膭顬橹?，廣泛吸收社會組織參與公共政策的制定，鼓勵他們承擔(dān)更多的公共服務(wù)，努力營造官民共治的社會治理格局。因此，應(yīng)該放松對社會組織的嚴(yán)格管制和束縛，充分發(fā)揮社會組織在外資環(huán)境責(zé)任監(jiān)督方面的職能。在這方面，僅僅出臺環(huán)保部的《指導(dǎo)意見》是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們應(yīng)該制定效力等級高的強(qiáng)有力的法律制度規(guī)范保障社會組織參與外資企業(yè)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督職能，讓它們充分發(fā)揮促進(jìn)社會進(jìn)步的作用，有利于社會的發(fā)展，以彌補(bǔ)法律、政府在環(huán)境保護(hù)監(jiān)管方面的不利和不足。這其中包括社會組織登記、管理等高等級的法律法規(guī)的修改和完善問題，另外還需要制定具有可操作性的實(shí)施辦法，才能真正發(fā)揮社會組織在企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督中的作用。

[1] 黃錫生等.論企業(yè)環(huán)境責(zé)任的立法完善[J].重慶建筑大學(xué)學(xué)報(bào),2005,(3).

[2] 卞相珊.從國際氣候談判看中國低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型》[J].政法論叢,2011，(6).

[3] Fiona Marshall with contributions from Aaron Cosbey and Deborah Murphy: Climate Change and International Investment Agreements: Obstacles or opportunities? March 2010, Published by the International Institute for Sustainable Development.P2.

[4] 王志華.國際法框架下"碳標(biāo)識"認(rèn)證合法性思考[J].政法論叢,2011，(6).

[5] 王春婕.WTO體制下的單邊環(huán)境措施初探[J].政法論叢,2010，(1).

[6] 黃錫生等.論企業(yè)環(huán)境責(zé)任的立法完善[J].重慶建筑大學(xué)學(xué)報(bào),2005,(3).

[7] 王樹義、郭少青.資源枯竭型城市環(huán)境治理之政府責(zé)任研究[J]，政法論叢,2011，(5).

[8] 張建偉.完善政府環(huán)境責(zé)任的若干思考[J].河北法學(xué),2008(3).

[9] 史春.環(huán)評公眾參與哪些問題需要解決？[N]，中國環(huán)境報(bào)，2011-01-10(2)．

[10] Kate Miles：International Investment Law And Climate Change: Issues In The Transition To A Low Carbon World. July 2, 2008 Published by the Society of International Economic Law, P1.

[11] 殷嘯虎.關(guān)于設(shè)立行政督察室以加強(qiáng)執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的思考與構(gòu)想[J].政法論叢,2011，(2).

[12] 張鋒.環(huán)境公益訴訟原告資格分析[J].政法論叢,2010，(3).

[13] 王漢玉.發(fā)達(dá)國家企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度的啟示[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2010,(2).

ImprovementofMonitoringSystemofEnvironmentalResponsibilityofForeign-InvestedEnterprises

Liu Wanxiao

(Economic and Trade Law School, Shandong University of Political Science and Law, Jinan 250014, Shandong, China)

Because of previous inadequate legislation and lack of monitoring mechanism of environmental responsibilities, a number of multinational enterprises in China reduced their environmental production standards. Therefore, great damage has been caused to the environment in China. For foreign-invested enterprises in China, we should establish a strict system of environmental responsibility, restricting and cooperating mutually in all aspects, to form a complete set of monitoring system.

foreign-invested enterprises; monitoring system of environmental responsibility; public monitoring

D996.1

A

1672-335X(2013)01-0094-05

責(zé)任編輯：周延云

2012-03-02

中國博士后科學(xué)基金第四十九批面上資助項(xiàng)目《國際投資協(xié)定與氣候變化——低碳時(shí)代的國際投資新規(guī)則》(20110490504)；山東省2012年度高校人文社科研究計(jì)劃項(xiàng)目《國際投資中的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)制研究》(J12WB08)；山東省“十二五”重點(diǎn)學(xué)科經(jīng)濟(jì)法學(xué)建設(shè)項(xiàng)目(356)資助成果；山東政法學(xué)院科研發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目《低碳時(shí)代全球治理體系下的國際投資規(guī)則演變及對策研究》的階段性研究成果

劉萬嘯(1971- )，男，山東聊城人，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所博士后，山東政法學(xué)院副教授，主要從事國際經(jīng)濟(jì)法、國際環(huán)境法研究。