陳 嫻 喻道虎

1.云南省昆明市食品藥品檢驗所，云南 昆明 650032;2.云南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局食品處，云南 昆明 650041

民以食為天，食品安全是人民生活之根本。俗話說開門七件事，米、面、油、鹽、醬、醋、茶，件件與食品有關(guān)。但是近年來，蘇丹紅鴨蛋、瘦肉精、三聚氰胺奶粉、京津冀地溝油機械化規(guī)模生產(chǎn)、染色饅頭、摻假羊肉、毒大米等重大食品安全事故頻頻發(fā)生，嚴重危害到了人民的健康安全。人們不禁要問:食品質(zhì)量安全屏障為何屢被突破?如何從根本上保障食品質(zhì)量安全?筆者作為基層食品安全監(jiān)管部門的工作人員，現(xiàn)從第一線的食品安全監(jiān)管部門的立場及角度出發(fā)，對我國的食品安全問題進行以下探析。

1 企業(yè)是本，監(jiān)管是末，本末不應(yīng)倒置

在接二連三的食品安全事故發(fā)生后，經(jīng)媒體曝光發(fā)酵，消費者人心惶惶，全國人民談“食品”色變。對部分企業(yè)的良心、道德、社會責任失去信心。重典治亂，加大懲處力度，切實改變違法成本低的問題，讓不法分子付出高昂代價，真正起到震懾作用成了全國人民的呼聲，把希望完全寄于政府的食品安全監(jiān)管部門，同時也把所有的責任與責難強加于政府的食品安全監(jiān)管部門，錯誤的將食品安全監(jiān)管部門當成了食品安全責任主體，認為只要食品安全監(jiān)管部門嚴格執(zhí)法、全面履職，就可以杜絕食品安全事故，對此，筆者不以為然。

筆者認為，好的產(chǎn)品，是生產(chǎn)出來的，不是監(jiān)管出來。企業(yè)是本，監(jiān)管是末，本末不應(yīng)倒置。目前，從全國情況看，食品行業(yè)及食品安全監(jiān)管呈現(xiàn)以下突出問題:一是我國食品加工企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、分布散、種類雜、實力弱、發(fā)展不平衡等特點，從業(yè)主體素質(zhì)低、質(zhì)量安全意識差;二是現(xiàn)代食品生產(chǎn)供應(yīng)源頭廣、鏈條長、環(huán)節(jié)多、食品種類繁多、工藝復(fù)雜、涉及標準范圍廣、可添加物質(zhì)多，特別是隨著科技的發(fā)展，一些新資源、新工藝不斷涌現(xiàn)，影響食品安全的不確定因素明顯增多;三是食品工業(yè)的快速發(fā)展與相對滯后的食品檢驗方法、標準之間的矛盾日益突出，食品安全可控難度大，發(fā)生食品安全問題的概率較高，監(jiān)督約束懲戒機制不健全等問題突出。針對上述突出問題，筆者認為，在食品安全監(jiān)管中宜“疏”不宜“堵”，只有加強法律、法規(guī)宣傳教育，加強對企業(yè)經(jīng)營者的道德、誠信的重建，才能使食品企業(yè)走上守法之路、誠信之路，只有“疏”通了企業(yè)守法之路、誠信之路，讓企業(yè)真正主動承擔食品安全的主體責任，講良心、講道德、講責任，嚴格自律、主動守法生產(chǎn)，才可能真正實現(xiàn)食品的“安全”。而寄希望于“重典治亂”，靠立法部門制定各種嚴苛的法律法規(guī)、靠監(jiān)管部門利用法律武器開展嚴厲的執(zhí)法打擊，以此來“堵”住“食品安全事故不再發(fā)生”的理念完全背離了“好的產(chǎn)品是生產(chǎn)出來的，不是監(jiān)管出來”這個最基本的道理。企業(yè)是本，監(jiān)管是末，豈能舍本逐末?

2 多龍治水，體制不暢，改革成為當務(wù)之急

《食品安全法》[1]從2009年6月1日起正式實施，重新梳理了我國的食品安全監(jiān)管體制，確定由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責。國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照《食品安全法》和國務(wù)院規(guī)定的職責，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理的食品安全分段監(jiān)管體制，也就是所謂的“多龍治水”。同時，在中央層面，國務(wù)院設(shè)立了食品安全委員會，在地方層面，各級人民政府承擔了組織協(xié)調(diào)工作;在行政監(jiān)管系統(tǒng)之外，還要求食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)當加強行業(yè)自律，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，要求新聞媒體開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的公益宣傳，對違反《食品安全法》的行為進行輿論監(jiān)督，并鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的普及工作，賦予任何組織或者個人舉報權(quán)。這種監(jiān)管體制的設(shè)計，一方面，呼應(yīng)了社會公眾對政府部門的訴求，體現(xiàn)了國家對食品安全的高度重視，另一方面，也在一定程度上保持了原有的監(jiān)管狀態(tài)，不至產(chǎn)生較大的權(quán)力調(diào)整或動蕩，應(yīng)當說是深思熟慮之后的選擇。但經(jīng)過三年多的施行，就可操作性來說，它卻還存在著很多問題:一是《食品安全法》規(guī)定食品的安全監(jiān)管牽涉到多個部門，采取分段式管理模式，但實際監(jiān)管中，一旦出現(xiàn)問題，很難追究到哪一個環(huán)節(jié)，僅從生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)而言，就包括農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、食品、藥品等多個部門，而這種多頭管理的現(xiàn)象直接導(dǎo)致其管理上的困難。二是雖有多個職能部門參與，但各部門的力量未能整合，以至眾多環(huán)節(jié)未能形成一條有效的監(jiān)管鏈條。部門之間在執(zhí)法當中不協(xié)調(diào)，不合作，環(huán)節(jié)一多，就容易出現(xiàn)問題。雖然在《食品安全法》中已經(jīng)把協(xié)作規(guī)定成一種法定義務(wù)，但在執(zhí)行中仍然存在問題，特別是關(guān)于食品生產(chǎn)小作坊的監(jiān)管更是各部門職責范圍界定不清，各部門的監(jiān)管范圍沒有明確，許多交叉的環(huán)節(jié)和部位仍存在監(jiān)管“真空”。三是食品安全事件大多發(fā)生在地方、發(fā)生在基層，食品安全工作好不好關(guān)鍵在于地方政府重不重視，是否有效協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門，使食品監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)全過程的有效銜接。但實際操作中，因農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督、工商、食藥監(jiān)等食品安全監(jiān)管主體屬平行的機關(guān)，在我國的行政體制下“食安辦”等政府綜合協(xié)調(diào)部門是很難起到綜合監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)的作用，且質(zhì)量監(jiān)督、工商管理等部門屬于省以下垂直管理的體系，與地方政府的配合也較易出現(xiàn)矛盾。

體制不暢、法律法規(guī)界定不清等問題是食品安全監(jiān)管的最大問題所在，黨中央、國務(wù)院對此高度重視，決心解決食品監(jiān)管體制問題，黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》[2](以下簡稱《方案》)?！斗桨浮访鞔_提出:“為加強食品藥品監(jiān)督管理，提高食品藥品安全質(zhì)量水平，將國務(wù)院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，主要職責是對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。”《方案》確定的改革的總體要求就是“整合、統(tǒng)一、加強”，思路就是切實解決多龍治水，監(jiān)管體制不暢等監(jiān)管中的實際問題，改革成為了當務(wù)之急，2013年也因此成為食品監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵之年。

3 監(jiān)管建議

改革食品監(jiān)管體制，是黨中央、國務(wù)院保障食品安全的重大舉措。待各地區(qū)、各部門按照國務(wù)院的統(tǒng)一安排完成改革任務(wù)，即完成“食藥監(jiān)部門”的重新組建工作后，又該如何進行食品安全的有效監(jiān)管呢?筆者提出以下建議:

3.1 修訂、完善食品安全法律體系是加強食品安全監(jiān)管的前提 我國《食品安全法》及其實施細則是對食品安全實施分段管理模式，經(jīng)過新的機構(gòu)改革后，各監(jiān)管部門的職能均進行了調(diào)整。因此，在機構(gòu)改革的同時應(yīng)當盡快對現(xiàn)行的《食品安全法》及其實施細則修訂、完善，并根據(jù)監(jiān)管實際完善配套的法律法規(guī)，建立健全食品安全監(jiān)管法律體系，保證監(jiān)管部門的監(jiān)管行為有法可依。在修訂《食品安全法》時，筆者認為以下兩個方面的問題應(yīng)著重考慮:一是現(xiàn)行《食品安全法》允許食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，并規(guī)定“小作坊和食品攤販”的具體“管理辦法”由各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會依照原“食品安全法”制定。但是，自2009年6月1日原“食品安全法”施行至今，全國絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市均未能出臺“小作坊和食品攤販”的具體管理辦法，從而使得“小作坊和食品攤販”一直成為監(jiān)管盲點，而“小作坊和食品攤販”本身就是食品安全最大的監(jiān)管難點及隱患。所以，筆者認為在新修訂“食品安全法”及其實施細則時應(yīng)對“小作坊和食品攤販”作出具體的“管理”規(guī)定，而不是將此立法難點往下推卸。二是社會公眾普遍認為的食品安全違法行為處罰較輕，筆者認為很重要的原因是監(jiān)管部門在執(zhí)法實踐中存在取證難、定性難、定罪難等問題，建議立法機關(guān)在修訂《食品安全法》及其實施細則時應(yīng)統(tǒng)籌考慮《食品安全法》與《刑法》關(guān)于食品安全犯罪問題的規(guī)定，應(yīng)進一步細化明確食品安全違法犯罪的種類、罪名、罰則，使食品安全法律制度更加貼近實際、更具操作性，使得食品安全違法犯罪問題易于界定、涉刑移送易于操作、“兩法”之間真正實現(xiàn)有效銜接。

3.2 標準是企業(yè)生產(chǎn)的依據(jù)，建立健全食品安全標準體系刻不容緩 我國食品安全標準總體數(shù)量繁多，但標準間既有交叉重復(fù)又有脫節(jié)，銜接協(xié)調(diào)程度不高，且個別重要標準或者重要指標缺失，標準的科學(xué)性和合理性也有待提高。亟需制定、修訂食品添加劑產(chǎn)品標準、有害物質(zhì)限量標準等安全基礎(chǔ)標準，建立健全配套的食品限量指標檢測方法標準，加快解決食品安全重要標準不足和標準不配套等問題為監(jiān)管者提供確實、可行的標準和依據(jù);通過食品安全完善標準體系，明確刑法中“偽劣商品”、“有毒、有害非食品原料”等概念的具體范圍，以避免因理解差異造成司法不統(tǒng)一，保障司法機關(guān)能夠及時追究食品安全領(lǐng)域違法者的刑事責任。

3.3 群策群力，構(gòu)建社會共治格局是食品安全的有力保障

消費安全的食品，是每個人的期待;維護食品安全，沒有人能置身事外。在工作實踐中，我們越來越認識到，保障食品安全，是需要政府監(jiān)管責任和企業(yè)主體責任共同落實，行業(yè)自律和社會他律共同生效，市場機制和利益導(dǎo)向共同激活，法律、文化、科技、管理等要素共同作用的復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會管理工程。只有喚醒和激發(fā)每一個利益相關(guān)方的積極性和全社會的正能量，共同為食品安全這座大廈增磚添瓦，形成社會各方良性互動、理性制衡、有序參與、有力監(jiān)督的社會共治格局，才能不斷破解食品安全的深層次制約因素，才能不斷鞏固食品安全的微觀主體基礎(chǔ)和社會環(huán)境基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上完善激勵引導(dǎo)政策，使食品安全社會共治格局機制化、長期化。

總之，食品安全需要全社會的共同努力，社會共治是食品安全的有力保障，只有集思廣益、群策群力，社會共治，才能真正的破解食品安全的深層次制約因素，真正保障食品安全。

[1]中華人民共和國食品安全法[Z].2009.

[2]國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案[Z].2013.