馮明漢

(長江水利委員會(huì)水土保持局，湖北武漢 430010)

近年來，隨著我國水土保持生態(tài)建設(shè)投入力度的加大，國家在長江流域相繼實(shí)施了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目、巖溶地區(qū)石漠化綜合治理項(xiàng)目、丹江口庫區(qū)及上游水土保持工程、坡耕地綜合治理試點(diǎn)工程、革命老區(qū)水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程等一批國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程，加上有關(guān)部門實(shí)施的相關(guān)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，長江流域水土保持生態(tài)建設(shè)取得了顯著的成效。筆者在參與和組織開展長江流域國家水土保持重點(diǎn)工程的督查工作中，發(fā)現(xiàn)國家水土保持工程的實(shí)施普遍采取招標(biāo)制，工程建設(shè)區(qū)群眾參與的程度和積極性明顯不高，工程建后管護(hù)責(zé)任難以落實(shí)，影響了水土保持工程建設(shè)成效的正常發(fā)揮，對(duì)水土保持生態(tài)建設(shè)工程的持續(xù)、健康發(fā)展造成了不利影響。當(dāng)前，急需在水土保持生態(tài)建設(shè)工程的建設(shè)管理與組織實(shí)施方式上探索新的辦法，以提高治理區(qū)受益農(nóng)戶參與、管理的積極性。

1 調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性是保證水土保持生態(tài)建設(shè)工作健康發(fā)展的關(guān)鍵

國家水土保持生態(tài)建設(shè)工程是以生態(tài)效益、社會(huì)效益為主的社會(huì)公益性工程，工程建設(shè)主體、管護(hù)主體、最直接的受益主體應(yīng)該是治理區(qū)的農(nóng)民。因此，離開了水土流失區(qū)廣大干部群眾的支持和參與，水土保持生態(tài)建設(shè)工程就缺乏應(yīng)有的發(fā)展后勁。黨的十八大提出建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國的宏偉目標(biāo)，我國治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)秀美家園任重而道遠(yuǎn)。在國家加快生態(tài)建設(shè)的大背景下，如何尊重農(nóng)民的意愿、保障農(nóng)民的切身利益，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與水土保持生態(tài)建設(shè)的積極性，就成為能否保證水土保持生態(tài)建設(shè)工作健康發(fā)展的關(guān)鍵問題。

為了破解水土保持生態(tài)工程建設(shè)區(qū)群眾參與工程建設(shè)積極性不高的難題，長江流域的一些地方進(jìn)行了有益的探索，取得了不少好的經(jīng)驗(yàn)。如陜西省白河縣在丹江口庫區(qū)水土保持一期工程建設(shè)中就創(chuàng)新了施工組織形式，沒有簡單地采用招投標(biāo)方式來選擇施工企業(yè)，而是根據(jù)水土保持措施的特點(diǎn)采取農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)隊(duì)和專業(yè)工程隊(duì)三種施工形式:對(duì)施工技術(shù)含量不高、投勞不多的水土保持林(草)和土地平整、埂坎恢復(fù)工程，一般交給受益的農(nóng)戶進(jìn)行施工，國家只補(bǔ)助種苗和材料費(fèi);對(duì)坡改梯、經(jīng)濟(jì)果木林、小型灌溉渠道、塘堰整治等有一定技術(shù)含量、施工要求較高的工程，在水利局做好技術(shù)設(shè)計(jì)與指導(dǎo)的前提下，采取農(nóng)民專業(yè)隊(duì)施工;對(duì)攔沙壩、河堤整治等單項(xiàng)工程投資高、技術(shù)含量高的項(xiàng)目，才采取招投標(biāo)方式選擇專業(yè)工程隊(duì)施工。全縣年度重點(diǎn)工程的資金80%是通過農(nóng)民專業(yè)隊(duì)實(shí)施完成的，縣里為保證工程質(zhì)量，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民專業(yè)隊(duì)的管理，要求擔(dān)任專業(yè)隊(duì)隊(duì)長的多為當(dāng)?shù)卮褰M干部和能人，專業(yè)隊(duì)隊(duì)長的確定要經(jīng)過村上推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核并加蓋公章、縣水保部門審查批準(zhǔn)三道程序，還要求其具備一定的組織協(xié)調(diào)能力與墊付部分資金的能力，專業(yè)隊(duì)所用勞力大部分為本地農(nóng)民工，不足部分才允許由外地調(diào)入。

丹江口庫區(qū)實(shí)施的水土保持重點(diǎn)治理一期工程，在大多數(shù)縣仍然采取以招投標(biāo)為主選擇施工企業(yè)的組織方式下，白河縣以農(nóng)民專業(yè)隊(duì)為主的施工組織形式顯示出了強(qiáng)大的優(yōu)越性:①在連續(xù)多年的工程檢查中，白河縣的水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)一直位居丹江口庫區(qū)縣的前列，2010年現(xiàn)場(chǎng)檢查的龍王溝小流域坡改梯工程，不僅梯坎穩(wěn)固、水系配套、田面平整，而且農(nóng)民為了耕作需要還主動(dòng)完善了坡面道路。②采取農(nóng)民專業(yè)隊(duì)施工，減少了企業(yè)管理與相關(guān)人員的交通費(fèi)、住宿費(fèi)及稅金，間接地降低了工程造價(jià)。③本地勞務(wù)人員通過參與工程建設(shè)既能照顧家里又能掙錢補(bǔ)貼家用。據(jù)調(diào)查，一名技術(shù)較好的修筑石坎梯田的農(nóng)民工在專業(yè)隊(duì)干活每年可以獲得6 000～8 000元的收益。④由于建設(shè)項(xiàng)目直接關(guān)系到農(nóng)民自身的生產(chǎn)生活，因此在打破地界協(xié)調(diào)有關(guān)矛盾、監(jiān)督工程質(zhì)量以及建后管護(hù)上，都容易得到農(nóng)民的理解、支持與主動(dòng)參與。

2 充分利用相關(guān)辦法鼓勵(lì)受益區(qū)群眾參與水土保持生態(tài)建設(shè)

各地的水土保持實(shí)踐證明，在水土保持生態(tài)建設(shè)中，過多地采用招投標(biāo)方式的確不利于調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c工程建設(shè)的積極性。針對(duì)水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)主要涉及農(nóng)民的生產(chǎn)生活用地且措施類型多、面廣量大、施工工藝較簡單、與農(nóng)民直接利益密切等特點(diǎn)，為鼓勵(lì)工程建設(shè)區(qū)群眾積極參與項(xiàng)目建設(shè)，國家發(fā)改委和水利部出臺(tái)了一系列管理辦法和規(guī)定，如:《水土保持工程建設(shè)管理辦法》(發(fā)改投資〔2011〕1703號(hào))第二十一條規(guī)定“水土保持工程中由受益群眾投工投勞實(shí)施屬于以工代賑性質(zhì)的部分，經(jīng)批準(zhǔn)可不進(jìn)行施工招標(biāo);擬公開招標(biāo)的費(fèi)用與項(xiàng)目的價(jià)值相比不值得的，經(jīng)批準(zhǔn)可進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)”;第二十二條規(guī)定“工程建設(shè)應(yīng)充分尊重群眾意愿，推行受益農(nóng)戶全過程參與的工作機(jī)制，實(shí)行群眾投勞承諾制、群眾質(zhì)量監(jiān)督員制和工程建設(shè)公示制”。但是，建設(shè)中地方各級(jí)水土保持主管部門大多按照《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》要求，將施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬元人民幣以上的工程均納入招投標(biāo)管理，部分省、縣甚至要求30萬元或50萬元以上的工程也選擇招投標(biāo)方式，這就減少了當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c水土保持生態(tài)工程建設(shè)的機(jī)會(huì)。另一方面，國家關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的有關(guān)政策出臺(tái)后，要求群眾參與水土保持工程建設(shè)實(shí)行投勞承諾制和一事一議的方式，而農(nóng)民普遍外出務(wù)工、勞動(dòng)力較少，組織發(fā)動(dòng)群眾參與工程建設(shè)工作量大，加上部分基層干部和部門組織發(fā)動(dòng)工作不到位，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c工程建設(shè)的程度不高。

3 村民自主建設(shè)管理是水土保持工程建設(shè)的重大機(jī)制創(chuàng)新

2011 年，在庫區(qū)和移民安置區(qū)坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)項(xiàng)目中，為積極引導(dǎo)群眾參與工程建設(shè)，切實(shí)維護(hù)移民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，國家發(fā)改委商水利部出臺(tái)了《庫區(qū)和移民安置區(qū)坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)項(xiàng)目村民自主建設(shè)管理指導(dǎo)意見(暫行)》(發(fā)改投資〔2011〕1703號(hào))。該辦法出臺(tái)后，各地在2012年度庫區(qū)和移民安置區(qū)坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中進(jìn)行了村民自主建設(shè)管理的探索，由于缺少工作經(jīng)驗(yàn)，所以部分省只將少量的工程作為實(shí)行村民自主建設(shè)管理的試點(diǎn)，大部分工程仍沿用招投標(biāo)方式實(shí)施。貴州省在2012年實(shí)施的坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程建設(shè)中進(jìn)行了大膽的探索，省發(fā)改委、水利廳出臺(tái)了《貴州省坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程村民自主建設(shè)管理實(shí)施意見(試行)》(以下簡稱《實(shí)施意見》)，當(dāng)年實(shí)施的10個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目縣全部試行了村民自主建設(shè)的建管模式，各項(xiàng)目縣成立了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、縣水利局分管局長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員、水利局水土保持技術(shù)人員、項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)村支委人員和村民代表組成的村民自主建設(shè)項(xiàng)目區(qū)理事會(huì)，理事會(huì)下設(shè)技術(shù)指導(dǎo)、質(zhì)量督查、財(cái)務(wù)報(bào)賬、后勤保障、協(xié)調(diào)服務(wù)等工作小組，全權(quán)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、宣傳發(fā)動(dòng)、協(xié)調(diào)解決施工中土地糾紛、監(jiān)督工程質(zhì)量、組織群眾參與建設(shè)等工作。據(jù)2012年11月底實(shí)地了解，該省2012年度坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程進(jìn)度普遍較快，干部群眾參與的積極性高，其工程質(zhì)量與效益等雖然還需要通過工程驗(yàn)收與進(jìn)一步調(diào)查來驗(yàn)證，但村民自主建設(shè)在該項(xiàng)工程建設(shè)中已顯示出了明顯的制度優(yōu)勢(shì)。

從貴州省實(shí)施的10個(gè)試點(diǎn)工程項(xiàng)目縣的情況看，從最初的招投標(biāo)和農(nóng)民投勞相結(jié)合，到現(xiàn)在的全部實(shí)行村民自主建設(shè)管理開展坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程，即是對(duì)工程規(guī)模小、技術(shù)要求低、農(nóng)民投工投勞所占比重大的民生工程建設(shè)管理的一種有益探索。這種組織與建設(shè)管理形式充分調(diào)動(dòng)了群眾的積極性和創(chuàng)造性，是對(duì)白河縣農(nóng)民專業(yè)隊(duì)組織實(shí)施方式的進(jìn)一步完善，既有組織實(shí)施的要求也有建設(shè)管理的內(nèi)涵:①《實(shí)施意見》要求村民代表參與項(xiàng)目的選擇、措施的安排，體現(xiàn)了群眾的意愿，可有效地激發(fā)群眾參與項(xiàng)目建設(shè)的熱情，有利于調(diào)動(dòng)群眾參與水土流失治理的積極性。②項(xiàng)目采取村民自主建設(shè)管理方式，減少了中間環(huán)節(jié)，大幅度降低了管理費(fèi)用和稅負(fù)，同時(shí)群眾就地取材也相應(yīng)減少了建設(shè)成本，有利于項(xiàng)目投資效益最大化。③群眾通過項(xiàng)目實(shí)施取得合法的勞動(dòng)報(bào)酬，增加了農(nóng)民的收入。④村民自主建設(shè)管理，自己監(jiān)督工程進(jìn)展與資金使用情況并進(jìn)行公示，有利于工程陽光操作。⑤工程實(shí)施中技術(shù)人員加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，服務(wù)民生，增強(qiáng)干部群眾的相互信任，化解村民對(duì)項(xiàng)目建設(shè)不理解和土地協(xié)調(diào)困難等難點(diǎn)問題。實(shí)踐證明，村民自主建設(shè)實(shí)施坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程，只要政策正確引導(dǎo)、基層部門組織有力、配套管理措施到位，是一個(gè)具有強(qiáng)大生命力的機(jī)制創(chuàng)新，其做法值得在相關(guān)國家水土保持重點(diǎn)工程乃至民生工程建設(shè)中推廣。

針對(duì)上述情況，建議國家有關(guān)部門進(jìn)一步完善有關(guān)村民自主建設(shè)管理的辦法，在國家水土保持工程建設(shè)中大力推行村民自主建設(shè)管理的模式。通過總結(jié)各地采取村民自主建設(shè)管理、專業(yè)隊(duì)承包等管理方式的經(jīng)驗(yàn)，在相關(guān)管理辦法中進(jìn)一步明確項(xiàng)目的前期工作如何尊重村民意愿，讓村民參與到項(xiàng)目設(shè)計(jì)中來的方式;明確村民自主建設(shè)管理的組織形式，使這一新的管理模式能更好地落實(shí)到項(xiàng)目建設(shè)主體或項(xiàng)目法人，能讓參與實(shí)施的村民獲得合理的報(bào)酬，參與管理的村民能夠更好地行使質(zhì)量與資金監(jiān)督權(quán)，確保資金使用全過程公開透明，并通過村委會(huì)把治理成果的管護(hù)責(zé)任落到實(shí)處;也需要明確行業(yè)主管部門做好監(jiān)督檢查和技術(shù)服務(wù)的要求。村民自主建設(shè)管理是一種創(chuàng)新的建設(shè)管理模式，建議國家發(fā)改委、水利部將這一惠及千家萬戶的好政策在水土保持等民生工程建設(shè)中普及與推廣，在促進(jìn)農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)和建設(shè)美麗中國中發(fā)揮重要作用。