周 偉

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué) （北京）地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083）

礦產(chǎn)資源作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用直接影響到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。把住礦產(chǎn)資源供應(yīng)這個(gè)閘門，可以對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的過(guò)熱過(guò)冷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局等容易走偏的問題進(jìn)行有效調(diào)控。

1 礦產(chǎn)資源管理參與宏觀調(diào)控的范疇和方式

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展期，對(duì)礦產(chǎn)品數(shù)量、品種的需求變化很大，加之國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格變幻莫測(cè)，忽高忽低，容易對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)造成重大沖擊，必須適時(shí)調(diào)整礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)和進(jìn)出口政策，以適應(yīng)國(guó)內(nèi)外礦產(chǎn)品供需形勢(shì)的變化。

從當(dāng)前國(guó)內(nèi)實(shí)際情況出發(fā)，礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的范疇主要是調(diào)控總量（礦產(chǎn)資源總供應(yīng)和總需求）、布局（礦業(yè)區(qū)域分布）、結(jié)構(gòu)（新能源、新技術(shù)、綜合利用等）、時(shí)序（礦產(chǎn)資源開發(fā)在時(shí)間上的強(qiáng)度變化）。

2 礦產(chǎn)資源管理參與宏觀調(diào)控的手段

當(dāng)前，我國(guó)運(yùn)用礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)勘查規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)投放管理和開采總量控制等手段參與宏觀調(diào)控，與礦產(chǎn)資源相關(guān)的參與宏觀調(diào)控的手段還有礦產(chǎn)資源稅費(fèi)調(diào)整、礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易管理、戰(zhàn)略儲(chǔ)備等。

2.1 礦業(yè)權(quán)投放

礦業(yè)權(quán)的投放是宏觀調(diào)控的重要手段之一，國(guó)家通過(guò)嚴(yán)格審批權(quán)限和暫停發(fā)放礦權(quán)證的手段，對(duì)礦業(yè)權(quán)投放的合理規(guī)模實(shí)行數(shù)量控制，從而可以保障國(guó)家資源安全，調(diào)節(jié)供需平衡，引導(dǎo)市場(chǎng)價(jià)格，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

2.2 礦產(chǎn)費(fèi)稅調(diào)整

一是資源稅。資源稅是以國(guó)家礦產(chǎn)資源的開采和利用為對(duì)象所課征的稅，資源稅是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)品供給的重要手段，同時(shí)也是宏觀調(diào)的途徑之一。二是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是礦產(chǎn)資源有償制度（有償取得和開采）的重要組成部分，為保障礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。

2.3 礦產(chǎn)勘查重點(diǎn)礦種和區(qū)域

2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2006〕4號(hào)）頒布實(shí)施，明確提出今后一段時(shí)期內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查的重點(diǎn)礦種和區(qū)域。一是突出能源礦產(chǎn)勘查。二是加強(qiáng)非能源重要礦產(chǎn)勘查。三是做好礦山地質(zhì)工作。近幾年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)勘查投入的大幅增加，地質(zhì)找礦工作取得了較好的進(jìn)展。

2.4 礦產(chǎn)資源進(jìn)出口管理

一是出口配額。我國(guó)先后對(duì)煤炭、焦炭、稀土、原油、成品油、錫及錫制品、白銀、鎢品、銻品實(shí)行過(guò)出口配額管理。其中對(duì)稀土、焦炭的出口配額管理一直持續(xù)至現(xiàn)在。二是關(guān)稅調(diào)整。包括出口退稅和進(jìn)口降稅。

2.5 礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備

一是礦產(chǎn)品儲(chǔ)備，包括開采后未加工的原礦產(chǎn)品（如原油）、簡(jiǎn)單加工的初級(jí)礦產(chǎn)品（如精礦、精煉金屬等）。二是礦產(chǎn)地儲(chǔ)備。建立政府和企業(yè)共同出資的礦產(chǎn)品儲(chǔ)備機(jī)制，初步形成國(guó)家能源與重要礦產(chǎn)資源、礦產(chǎn)品與大中型探明礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系。三是技術(shù)儲(chǔ)備，指新研制的器材、設(shè)備、方法等暫不推向市場(chǎng)，僅儲(chǔ)備設(shè)計(jì)圖紙、資料、技術(shù)文件、標(biāo)準(zhǔn)等軟件，保管好工藝裝備。

2.6 其他鼓勵(lì)性政策

一是非常規(guī)能源開發(fā)，包括支持鈾礦資源后備基地建設(shè)，推進(jìn)油砂、油頁(yè)巖等非常規(guī)能源礦產(chǎn)的勘查開發(fā)利用，因地制宜地開發(fā)利用地?zé)岷蜏\層地溫能。二是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源綜合利用。加強(qiáng)低品位、共伴生礦產(chǎn)資源的綜合勘查與綜合利用，充分利用礦產(chǎn)資源。

3 礦產(chǎn)資源管理參與宏觀調(diào)控存在的問題

3.1 礦產(chǎn)資源參與調(diào)控的目標(biāo)和手段有待進(jìn)一步明確

礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控起步較晚，還處于探索階段，需要在分析礦業(yè)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)上，探索綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段，研究在礦產(chǎn)品價(jià)格高位運(yùn)行的情況下我國(guó)礦產(chǎn)資源的總體發(fā)展戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向，探索礦產(chǎn)資源與產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、財(cái)稅政策有效配合的途徑和方式，進(jìn)一步明確調(diào)控的目標(biāo)和手段。

3.2 礦產(chǎn)資源參與調(diào)控的方式比較單一

目前，礦產(chǎn)資源參與宏觀調(diào)控方面，進(jìn)行了不少探索，比如總量控制、礦業(yè)權(quán)投入的限制、出口配額等，但主要都是行政管理措施，還缺少更為有效的經(jīng)濟(jì)手段以及其他有效的手段。

3.3 總量控制的效果需要進(jìn)一步改善

從2002年開始，我國(guó)連續(xù)8年對(duì)全國(guó)鎢礦開采企業(yè)下達(dá)年度鎢礦開采總量控制指標(biāo)，從2006年開始連續(xù)4年對(duì)全國(guó)稀土礦開采企業(yè)下達(dá)稀土開采總量控制指標(biāo)，2009年開始對(duì)銻礦實(shí)行開采總量控制。2010年加強(qiáng)了對(duì)螢石和高鋁黏土等的調(diào)控。但是，總量控制的指標(biāo)一直難以實(shí)現(xiàn)，效果不佳，原因是多方面的，但最主要的原因：一是缺乏行之有效的部門間協(xié)調(diào)機(jī)制；二是監(jiān)管不力。

3.4重要礦產(chǎn)對(duì)外依存度居高不下

石油、鐵、銅、鋁是我國(guó)短缺礦產(chǎn)，每年從國(guó)外大量進(jìn)口來(lái)滿足國(guó)內(nèi)的旺盛需求。礦產(chǎn)品的大量進(jìn)口使我國(guó)重要礦產(chǎn)的對(duì)外依存度居高不下。2000年以來(lái)，銅、鋁、鐵礦石的對(duì)外依存度均超過(guò)50%，石油對(duì)外依存度呈快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

3.5 短缺礦產(chǎn)品出口量較多

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)一些需要大量進(jìn)口的礦產(chǎn)品存在出口過(guò)多的現(xiàn)象，有限礦產(chǎn)以初級(jí)礦產(chǎn)品形式進(jìn)入國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，高附加值的深加工礦產(chǎn)品比較少，大量的高附加值礦產(chǎn)品依賴進(jìn)口。我國(guó)優(yōu)勢(shì)的稀土深加工產(chǎn)品也主要依賴進(jìn)口，超過(guò)80%的特種鋼依賴進(jìn)口。

4 促進(jìn)礦產(chǎn)資源管理參與宏觀調(diào)控的建議

4.1 正確認(rèn)識(shí)礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的作用

自2005年礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控以來(lái)，取得一定成效，解決了一些礦產(chǎn)資源管理方面的問題，但礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控不是解決礦產(chǎn)資源管理問題的“萬(wàn)能藥”，而是以間接的方式參與礦產(chǎn)資源管理，在礦業(yè)發(fā)展偏離了正常軌道時(shí)進(jìn)行干預(yù)，使之持續(xù)健康發(fā)展。

4.2 理清各級(jí)國(guó)土資源管理部門在礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控中的角色

國(guó)土資源部層面主要負(fù)責(zé)宏觀形勢(shì)研判、制定調(diào)控政策和檢查指導(dǎo)，省層面主要負(fù)責(zé)調(diào)控政策落實(shí)的協(xié)調(diào)和推進(jìn)，市（縣）層面主要負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)和情況反饋，通過(guò)上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)一致來(lái)保障宏觀調(diào)控的及時(shí)性和有效性。

4.3 加強(qiáng)礦產(chǎn)資源相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)與合作

礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控，涉及了資源管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、海關(guān)外商、財(cái)稅管理等各個(gè)方面，需要加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)，從而形成從勘查、開采、加工、冶煉到進(jìn)出口貿(mào)易等各個(gè)環(huán)節(jié)的全國(guó)統(tǒng)一的調(diào)控目標(biāo)和政策，協(xié)調(diào)相關(guān)利益各方的權(quán)利，加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)行定期、不定期的溝通協(xié)調(diào)，確保國(guó)家調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政策的權(quán)威性。

4.4 科學(xué)分配優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開采總量控制指標(biāo)

優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開采總量控制指標(biāo)的分配情況關(guān)系到該類礦種的可持續(xù)發(fā)展，因此在進(jìn)行指標(biāo)分配時(shí)必須做到科學(xué)合理。應(yīng)建立相應(yīng)的指標(biāo)體系，對(duì)指標(biāo)分配的進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)建立優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開采總量控制指標(biāo)執(zhí)行獎(jiǎng)懲制度，分配指標(biāo)時(shí)既要考慮該類礦產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，又要兼顧中央政府、地方政府和人民群眾的利益。

4.5 探索建立中央政府、地方政府與企業(yè)聯(lián)合的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備體系新機(jī)制

一是建立起資源儲(chǔ)備為主，產(chǎn)品儲(chǔ)備為輔的多形式、立體化的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備體系。二是形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體，金融支持、市場(chǎng)運(yùn)作的運(yùn)行構(gòu)架。三是建立統(tǒng)一管理和分類運(yùn)作相結(jié)合的管理模式。四是形成自主儲(chǔ)備和多方聯(lián)動(dòng)相結(jié)合儲(chǔ)備方式。