譚文兵

（1.中國地質大學 （北京）土地科學技術學院，北京 100083；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

1 我國采礦用地的特點

采礦用地是指獨立于居民點之外的采礦、采石、采砂（沙）場，磚瓦窯等地面生產用地及尾礦堆放地。按照現(xiàn)行的土地分類標準，采礦用地屬于建設用地范疇，由于礦產資源賦存條件不同、開采方式不同，采礦用地的使用方式、用地類型、使用期限及可復墾程度也不同。與一般的建設用地相比，采礦用地具有很強的特殊性，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

1.1 采礦用地位置具有不可替代性

無論是實踐中還是法律規(guī)定上，采礦用地的取得是以采礦權的取得為前提的，即只有經(jīng)過勘查探明地下確有可供開采的礦產資源并依法取得采礦權后，采礦權人才可能申請取得相應土地的使用權。因此，采礦用地的位置是由地下礦產資源的分布直接決定的，而且受開發(fā)成本、開發(fā)技術等條件的限制，采礦用地的位置幾乎是唯一且不可替代的。

1.2 采礦用地的使用期限由礦產資源開采周期決定

采礦用地屬工業(yè)倉儲用地，在土地分類上屬于工業(yè)用地，其出讓的最高期限是50年。但采礦用地的利用方式和使用期限是由礦產資源自身的特點所決定的。適合露天開采的礦產資源，其采礦用地的使用周期可能僅就4～6年，有的甚至更短；而需要進行地下開采的采礦用地，由于地下礦產資源的分布條件，使用期限可能遠遠超過50年。如我國最早投入生產的大慶石油的鉆井到目前為止使用期限已經(jīng)達70多年。

1.3 采礦用地利用方式對土地影響多樣化

礦產資源的開采主要包括露天開采、地下開采兩種方式。露天開采主要是對地表及淺層的土地進行利用，其對土地的影響表現(xiàn)為占地面積大、分布廣，采礦時間短、用地周期相對較短，采礦后土地可以及時復耕，土地用途一般不變；地下開采的采礦用地可包括鉆井生產用地、井場用地、交通運輸用地、管道用地及一些場站配套設施用地。地下開采主要是對地表及其地下的土地進行利用，其對土地的影響表現(xiàn)為一般單宗面積小、總體布局分散，對地表的利用位置由地下資源礦藏條件決定，具有唯一性。

1.4 采礦用地一般地處偏遠土地市場價值不高

根據(jù)已勘查探明的礦產資源儲量情況，我國的礦產資源主要集中分布于西部和北部，而且西部、北部地區(qū)賦藏有礦產資源的土地一般都在城市以外較為偏遠的農村地區(qū)或無人居住的山丘地帶，因此，在礦產資源開采時，需占用的土地主要是荒地、未利用地等，土地的利用價值小、經(jīng)濟效益差，一般只能用于礦產資源開發(fā)或作為農業(yè)用地。

2 目前我國采礦用地相關政策法規(guī)和實踐做法

目前，我國對礦業(yè)用地沒有專門的法律法規(guī)或者規(guī)章文件進行規(guī)定。涉及礦業(yè)用地的相關規(guī)定散見于《物權法》、《土地管理法》、《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》及相關的政策文件之中。對采礦用地的規(guī)定主要包括以下內容。

2.1 采礦用地屬于建設用地范疇，按建設用地進行審查報批

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，采礦用地屬于建設用地。因此，礦山企業(yè)在申請取得采礦用地時，必須按照取得建設用地的程序進行審查報批，履行相應的建設用地審批程序，具體包括建設用地的預審、編制土地復墾方案、辦理農用地轉用、辦理國有土地出讓等程序。涉及占用農民集體所有的土地的，還須由國家進行征收，履行法律規(guī)定的土地征收的相關程序，如進行公告、聽證、補償、安置等。

2.2 明確建設用地有償取得，但能源用地可劃撥方式取得

根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實施條例》規(guī)定，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得，但是，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地經(jīng)縣級以上人民政府依法批準的，可以劃撥方式取得。根據(jù)《劃撥用地目錄》的規(guī)定，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地允許以劃撥方式取得，并明確了符合《劃撥用地目錄》的石油天然氣設施用地、煤炭設施用地、電力設施用地等。

2.3 采礦用地權利人必須依法履行土地復墾義務

根據(jù)《土地管理法》、《土地復墾規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，從事開采礦產資源、燒制磚瓦等生產建設，由于挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，造成土地破壞的企業(yè)和個人應當按照國家有關規(guī)定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。

3 當前采礦用地存在的主要問題

3.1 礦產資源規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接

土地利用總體規(guī)劃是一定區(qū)域內土地利用的頂層設計，礦產資源總體規(guī)劃應與土地利用總體規(guī)劃相銜接，但從目前實踐來看，礦產資源規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間往往存在不協(xié)調之處，主要原因是在當前普遍地區(qū)都存在建設用地指標緊缺的情況下，各級政府在土地利用規(guī)劃的編制過程中往往沒有充分考慮礦業(yè)開采未來用地需求，導致礦業(yè)開采企業(yè)建設用地指標嚴重不足，由于采礦用地位置的不確定性，即便在指標上做到了銜接，但空間預留卻不一定能保證，企業(yè)未必能獲取到其所需要的采礦用地。導致部分企業(yè)申請取得采礦用地時，時常需要進行土地利用總體規(guī)劃修編，不僅要占用有限的建設用地指標和耕地指標，而且要延長辦理用地時間，增加企業(yè)負擔。

3.2 礦業(yè)權與礦業(yè)用地使用權設置上存在沖突

根據(jù)我國法律規(guī)定，取得礦業(yè)權并不當然地取得礦業(yè)權范圍內的土地所有權或使用權，同樣擁有土地所有權或使用權也不當然擁有其土地范圍內的礦產資源所有權或礦業(yè)權。這樣，在當前法律設置上，二者之間便產生了沖突。依附在集體土地上的礦業(yè)權如何取得礦業(yè)用地，礦業(yè)權人如何協(xié)調與土地所有者之間的關系，如何達成征地補償協(xié)議均成為了難題，實踐中甚至出現(xiàn)過通過招標、拍賣取得礦業(yè)權后，因地上物的補償達不成協(xié)議，礦業(yè)權人就無法行使權利而不得不退出的情況。目前的《土地管理法》、《礦產資源法》等法律均沒有對此問題有所規(guī)定，難免出現(xiàn)取得礦業(yè)權卻得不到礦業(yè)用地的尷尬局面。另外，礦業(yè)權與礦業(yè)用地使用權分立，也帶來程序上的沖突?！锻恋毓芾矸ā穼⑼恋乩靡?guī)劃、農用地轉用、征地的審批權賦予了國務院和省級人民政府，實行兩級管理。而礦產資源管理的法律法規(guī)規(guī)定，探礦權的審批管理部門是國務院、省級人民政府的地質礦產主管部門，采礦權的管理部門為國務院、省、市（地）、縣人民政府的地質礦產主管部門，實行四級管理。礦業(yè)權和土地使用權的審批機構如何進行協(xié)調，也是一個難題。

3.3 采礦征地工作矛盾突出

近年來，隨著土地有償使用的推進，采礦用地在取得上以出讓為主，因采礦用地發(fā)生的土地征收逐年增多，產生的問題也較多，矛盾相對突出，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是農用地升值增加了征地成本和難度。當前農地和荒地利用率提高，畝產值逐年提高。這些變化使得征地難度加大，尤其是人均耕地較少的農民一般不愿意其土地被征收。同時，土地年產值的提高也大幅增加了企業(yè)征地成本。二是補償標準不一，容易引發(fā)糾紛和矛盾?，F(xiàn)行征地補償標準不一，容易產生同地不同價的現(xiàn)象。一方面存在部分征地補償標準偏低且不合理，一些礦業(yè)用地單位拖欠農民補償費的情形。另一方面也存在為要求超額補償，突擊建房、打井、種樹甚至漫天要價，導致補償安置工作無法正常開展的情形。

3.4 土地復墾管理環(huán)節(jié)薄弱

采礦用地在采礦過程中和礦區(qū)（段）閉坑后，會形成大量閑置、無法利用的廢棄土地（采空區(qū)）。推進采礦廢棄地土地復墾和礦山地質環(huán)境恢復治理，是加強土地節(jié)約集約利用，促進耕地保護的一項重要工作。但從目前來看，對采礦區(qū)的土地復墾管理還存在薄弱環(huán)節(jié)，一方面，不少國有礦業(yè)企業(yè)歷史包袱和社會負擔沉重，經(jīng)濟實力差，無力履行土地復墾和環(huán)境治理義務；另一方面，一些礦業(yè)企業(yè)為了追求利潤最大化，大規(guī)模壓縮企業(yè)成本，只管用地，不管復墾，造成土地損毀嚴重，礦山環(huán)境惡化；此外，對于礦區(qū)土地復墾工作抓得好的礦業(yè)用地單位，也沒有相應的激勵機制，損害土地復墾的積極性。

4 推進采礦用地管理改革的思考

推進采礦用地管理制度改革，既是滿足采礦企業(yè)正常用地需求，保障礦產資源開發(fā)秩序的重要措施，又是嚴格規(guī)范土地管理，促進土地節(jié)約集約利用的有力手段。當前，應在現(xiàn)有法律制度基礎上，大力推進礦業(yè)用地管理制度改革，不斷強化和規(guī)范礦業(yè)用地管理；從根本上解決采礦用地存在的問題。

4.1 充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調作用

一是加強礦產資源規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調。采礦用地主要取決于礦產資源的儲存位置和生產規(guī)模及加工方式，對大型礦山、重點礦山的采礦用地要與土地利用規(guī)劃充分銜接，列入土地利用總體規(guī)劃建設用地范圍，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，保障礦產資源開發(fā)用地的需求，減少礦業(yè)用地審批程序，縮短采礦取得土地的周期。二是在實行建設用地計劃指標分年度下達的管理模式下，對屬于國家、省級重點項目的礦山企業(yè)用地，繼續(xù)加大建設用地指標的保障力度，由國土資源部和省級政府直接下達建設用地指標，避免因為地方建設用地指標不足，導致礦山企業(yè)無地可用的現(xiàn)象。

4.2 進一步完善礦業(yè)用地的審批登記制度

不斷完善和落實規(guī)定礦業(yè)用地審批登記制度，一方面有利于加強對礦業(yè)用地管理，規(guī)范了礦業(yè)用地取得的程序，另一方面有利于明確礦業(yè)權人的土地權利，減少礦業(yè)用地的爭議。一是加大采礦用地手續(xù)的審批和登記管理力度。改變礦業(yè)用地管理作為土地管理薄弱環(huán)節(jié)的局面，進一步加強礦業(yè)用地的管理力度，落實現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的相關規(guī)定，采礦占用土地的必須依法辦理用地審批、登記手續(xù)。二是進一步簡化用地報批程序，精簡報批要件，縮短用地審批時限。要在嚴格保護耕地和保障農民利益的前提下，按照改革土地管理方式，土地管理促進經(jīng)濟社會發(fā)展的原則，合理簡化用地報批程序，合并重復的報批文件，杜絕用地審批中的搭車行為，明確審批各個環(huán)節(jié)的時限，保證礦山企業(yè)及時取得礦業(yè)用地。三是建立部門聯(lián)動機制，例如采礦企業(yè)沒有辦理合法用地手續(xù)的，有關部門應當據(jù)此不予辦理供地手續(xù)等。

4.3 推進征地補償安置爭議協(xié)調裁決制度的落實

2004年國務院28號文件中明確提出了“加快建立和完善征地補償安置爭議的協(xié)調和裁決機制，維護被征地農民和用地者的合法權益”的要求。當前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，土地、礦產資源供需矛盾突出，在礦產資源開發(fā)過程中，由于礦產資源開發(fā)帶來的巨大利益和征收農民集體土地給予的補償造成的反差，以及采礦造成的環(huán)境破壞等因素，礦地矛盾也較為尖銳。因此，亟需在礦業(yè)用地征收中建立征地補償安置爭議的協(xié)調裁決機制，有效化解征地實施中的矛盾和糾紛，保護被征地農民和礦山企業(yè)合法利益，推進和諧礦區(qū)的構建。

4.4 不斷完善礦業(yè)用地的土地復墾制度

做好土地復墾是嚴格保護耕地，促進土地節(jié)約集約利用的重要措施。目前我國礦業(yè)用地的土地復墾還有很大的潛力。應通過提高技術水平，完善管理制度，促進礦區(qū)破壞土地恢復利用。一是應切實做好采礦區(qū)土地復墾方案編報，明確土地復墾實施主體。按照“誰破壞、誰復墾”的原則，采礦企業(yè)作為土地復墾的義務主體，應當依據(jù)審查通過的土地復墾方案，按照土地復墾技術和土地復墾驗收標準實施土地復墾。二是嚴格執(zhí)行復墾驗收標準。土地復墾完成后，企業(yè)應當申請國土資源主管部門進行驗收，國土資源主管部門應當會同相關部門，依據(jù)土地復墾驗收標準進行嚴格驗收。三是嚴格建立以土地復墾為主要內容的礦山地質環(huán)境治理恢復保證金制度，確保采礦企業(yè)履行法定義務，能夠按照標準及時復墾土地。

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