◎ 徐長明

一、當(dāng)前基層自治面臨的社會形勢影響

基層自治主要存在兩種情形，即城市社區(qū)自治和農(nóng)村地區(qū)自治，但隨著城市化、工業(yè)化的進(jìn)程加快，原有的城市社區(qū)自治受到“權(quán)益化沖擊”，農(nóng)村地區(qū)自治受到“利益化挑戰(zhàn)”。

為什么說城市居民自治受到權(quán)益化沖擊？一是隨著城市拆遷改造和外來人口的日益聚集，原有城市社區(qū)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，來自不同地區(qū)、不同階層的群體構(gòu)成了社區(qū)新的人口結(jié)構(gòu)。二是城市房地產(chǎn)管理法和物權(quán)法賦予了小區(qū)居民不同程度的個人財產(chǎn)權(quán)，但對共有財產(chǎn)的管理使用沒有規(guī)定，導(dǎo)致居民對共有土地和公共財產(chǎn)的管理維護(hù)責(zé)任意識空缺。這兩方面的原因使得計劃經(jīng)濟(jì)時代城市社區(qū)的“熟人社會主人翁”型居（家）委會自治受到?jīng)_擊。

為什么說農(nóng)村地區(qū)自治受到利益化挑戰(zhàn)呢？一是城市化、工業(yè)化進(jìn)程導(dǎo)致土地資源帶來巨大收益，村民要求最大限度參與和實現(xiàn)利益分配，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)；二是外來務(wù)工經(jīng)商人員的大量涌入導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)治安形勢日益復(fù)雜。這兩方面原因使得村委會自治由公益化向集團(tuán)利益化轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為村民自治權(quán)呈現(xiàn)樹木年輪的形狀向外逐漸減弱，自治手段無法滿足維護(hù)社會治安的變化需要。

綜上，兩種自治都受到社會客觀形勢變化的嚴(yán)重影響，但兩種自治又各自存在一定的特殊性，因此，必須在充分分析把握兩者特征的基礎(chǔ)上，才能找準(zhǔn)下一步的發(fā)展方向和工作重心。

二、兩種基層自治的特征及分析

（一）城市社區(qū)自治的主要特征

1.全體性：社區(qū)自治不具有身份特征，所有社區(qū)居民都是自治主體。

2.動態(tài)開放性：社區(qū)居民數(shù)量實時發(fā)生變化。

3.公益服務(wù)性：利用現(xiàn)有資源提供社區(qū)公益和服務(wù)，不以營利為目的。

SME評估標(biāo)準(zhǔn)要求在編制評估報告時，對報告的基礎(chǔ)內(nèi)容要求有嚴(yán)格的限制，SME評估標(biāo)準(zhǔn)要求一份合格的評估報告必須包含以下基本內(nèi)容：

4.文化融合性：最大限度促進(jìn)居民融合，形成社區(qū)文化。

5.手段法治性：有關(guān)自治權(quán)、物權(quán)的法律規(guī)定是自治手段的前提和基礎(chǔ)。

6.態(tài)度消極性：自治組織既無利益驅(qū)動，也無責(zé)任約束，工作積極性不足。

從城市社區(qū)自治的特征來看，第一、二項特征是城市社區(qū)自治的固有特征，第三、四項特征是城市社區(qū)自治的目標(biāo)性特征，第五、六項特征是當(dāng)前城市社區(qū)自治的形式化特征。

（二）農(nóng)村地區(qū)自治的主要特征

1.身份性：農(nóng)村自治具有身份特征，非本村村民一般無權(quán)參與。

2.靜態(tài)封閉性：村民數(shù)量相對不變。

3.經(jīng)濟(jì)利益性：以盤活、增值集體經(jīng)濟(jì)資源為手段，取得和分配利益為目的。

5.手段綜合性：人治手段為主，法治手段為輔。

6.態(tài)度積極性：自治組織有自主資源、有收益，工作積極性較為明顯。

從農(nóng)村地區(qū)自治的特征來看，第一、二、四項特征是農(nóng)村地區(qū)自治的固有特征，第三項特征是農(nóng)村地區(qū)自治的目標(biāo)性特征，第五、六項特征是當(dāng)前農(nóng)村自治的形式化特征。

（三）分析

從兩種自治的特征來看，城市社區(qū)自治基本屬于現(xiàn)代化自治的范疇，農(nóng)村地區(qū)自治基本屬于傳統(tǒng)型自治的范疇。之所以這樣區(qū)分，是由當(dāng)前城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化和人口大流動所帶來的社會結(jié)構(gòu)變化決定的。從自治的角度和方向來看，舉一個不太恰當(dāng)?shù)直容^類似的比照，城市社區(qū)更類似于現(xiàn)代化移民國家，這種社會結(jié)構(gòu)采取類似于總統(tǒng)共和制的自治方式較為適宜，農(nóng)村地區(qū)更類似于正處在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期的傳統(tǒng)民族國家，這種社會結(jié)構(gòu)采取類似于議會民主制的自治方式較為適宜。

三、當(dāng)前兩種自治所存在的主要問題

社會客觀形勢的變化對兩種自治均產(chǎn)生了巨大影響，但問題的暴露程度又存在一定的不同。其中，對城市社區(qū)自治存在的問題基本已經(jīng)全部展現(xiàn)出來，但對農(nóng)村地區(qū)自治存在的問題還正處在逐步暴露之中。

（一）城市社區(qū)自治存在的主要問題

一是社區(qū)凝聚問題。如何把一盤散沙式的社區(qū)居民匯集成有強(qiáng)烈社區(qū)認(rèn)同感、責(zé)任感和鄰里幫扶風(fēng)俗的群體；二是社區(qū)管理問題。如何健全完善社區(qū)管理體制，合理滿足社區(qū)居民權(quán)益要求，并使社區(qū)的安全、秩序、環(huán)境得到及時維護(hù)；三是社區(qū)服務(wù)完善問題。如何建立一整套規(guī)范化市場化的社區(qū)服務(wù)體系，滿足和豐富居民生活及文化需求。

（二）農(nóng)村地區(qū)自治存在的主要問題

一是權(quán)利實現(xiàn)問題。如何使村民個體的權(quán)利能夠通過自身行為得到實現(xiàn)；二是利益協(xié)調(diào)問題。如何使村民個體與集體的利益，村民與外來居民的利益得到有效協(xié)調(diào)；三是監(jiān)督問題。如何使村委會、村領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力行使得到全方位監(jiān)督，特別是如何行使否決權(quán)。

四、兩種自治今后的發(fā)展方向和工作重點

（一）城市社區(qū)自治的發(fā)展方向和工作重點

從前面的分析，我們可以得出初步結(jié)論，城市社區(qū)自治的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是通過建立一整套相互銜接整合的社區(qū)動員、社區(qū)激勵、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)工作體系，形成較為緊密的成員關(guān)系和特色社區(qū)文化。

工作重點主要包括以下方面：

一是全面建立社區(qū)居民代表大會制度。民主自治的前提是最大限度地保證全體成員參與，但目前只是在社區(qū)居委會選舉中才有社區(qū)居民代表大會的身影，其他社區(qū)重大事項的決策并沒有社區(qū)居民代表大會參與，因此應(yīng)當(dāng)建立社區(qū)居民代表大會制度，明確需經(jīng)代表大會討論通過才能施行的事項范圍。

二是成立社區(qū)公共財產(chǎn)委員會和社區(qū)公共事務(wù)委員會，社區(qū)財產(chǎn)事務(wù)委員會由社區(qū)內(nèi)各小區(qū)業(yè)主委員會、相關(guān)物業(yè)公司推選的代表組成，負(fù)責(zé)對公共財產(chǎn)的經(jīng)營、維護(hù)、使用進(jìn)行指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督。社區(qū)公共事務(wù)委員會按照人口分布劃分區(qū)域，由居民選舉出的代表組成，負(fù)責(zé)社區(qū)公益事業(yè)和社會動員工作的謀劃、組織和發(fā)展。兩者在社區(qū)居委會的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督下，但社區(qū)居委會不得直接干預(yù)兩個委員會的具體工作。

三是建立社區(qū)自治管理隊伍。由社區(qū)居委會組建，負(fù)責(zé)封閉小區(qū)以外的社區(qū)安全、秩序、環(huán)境的相關(guān)維護(hù)工作，并接受社區(qū)公共財產(chǎn)委員會和社區(qū)公共事務(wù)委員會的監(jiān)督。

四是制定社區(qū)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃和年度計劃。由社區(qū)居委會在廣泛聽取社區(qū)成員的意見建議基礎(chǔ)上起草社區(qū)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃和年度計劃，經(jīng)社區(qū)居民代表大會討論通過后，向全體社區(qū)成員公示。

五是建立社區(qū)居委會、社區(qū)公共財產(chǎn)委員會和社區(qū)公共事務(wù)委員會工作匯報評議制度。每年向社區(qū)居民代表大會匯報工作完成情況，同時通過公示欄和社區(qū)網(wǎng)站進(jìn)行公示，運用網(wǎng)絡(luò)手段由居民打分評議。

六是建立考核獎勵制度。由政府主管部門對社區(qū)建設(shè)管理工作進(jìn)行指標(biāo)分解、評估和考核，并建立專項資金對工作成績優(yōu)秀和達(dá)標(biāo)的居委會予以獎勵。

（二）農(nóng)村地區(qū)自治的發(fā)展方向和工作重點

農(nóng)村自治的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是細(xì)化分解當(dāng)前的農(nóng)村自治權(quán)利，并實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)科學(xué)合理的配置，使利益沖突得到有效協(xié)調(diào)和緩解，實現(xiàn)發(fā)展與穩(wěn)定的平衡。以北京的情況為例，2012年市人大常委會對《北京市實施中華人民共和國村民委員會組織法的若干規(guī)定》進(jìn)行了修訂，對農(nóng)村自治管理體制進(jìn)行了完善，特別是對自治權(quán)利作了進(jìn)一步的分解和配置。但該法規(guī)回避了對村集體財產(chǎn)如何管理、使用、收益和處置內(nèi)容，此外，對村民之間、村民與村集體之間產(chǎn)生利益糾紛時如何進(jìn)行自治處理也沒有明確規(guī)定，因此關(guān)于通過自治手段解決利益糾紛的辦法途徑仍然處于空白。

今后的工作重點主要包括以下方面：

一是建立村集體財產(chǎn)定期調(diào)查統(tǒng)計制度。調(diào)查統(tǒng)計工作由村委會組織實施，統(tǒng)計結(jié)果要向村民代表大會通報，并接受代表大會審核。

二是利益糾紛評判制度。成立由村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會、村民代表三方組成的評判委員會，當(dāng)出現(xiàn)村民之間、村民與村集體之間的利益糾紛時，由評判委員會對糾紛進(jìn)行評判，并將評判結(jié)果向全體村民公示。雖然評判結(jié)果不具有法律上的強(qiáng)制力，但可以使大部分非重大財產(chǎn)利益的糾紛在村規(guī)民約約束或公序良俗壓力下得到有效的緩解和解決。

三是建立完善村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督程序。雖然《北京市實施中華人民共和國村民委員會組織法的若干規(guī)定》對村務(wù)監(jiān)督委員會的職責(zé)、組成和總體職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但對于監(jiān)督的程序沒有做明確規(guī)定，如果不對監(jiān)督程序進(jìn)行制定完善，那么監(jiān)督必定流于形式，或者無法規(guī)范進(jìn)行。

四是適當(dāng)建立外來人口待遇契約制度。在外來人口聚集的農(nóng)村地區(qū)，村自治組織要適當(dāng)考慮外來人口的利益維護(hù)問題，否則有可能產(chǎn)生村民、村集體與外來人口的矛盾。對此，可以考慮建立外來人口代表參與跟村民身份無關(guān)的權(quán)益，從當(dāng)前的法規(guī)政策現(xiàn)狀和客觀形勢來看，可以探索建立外來人口待遇契約制度，讓外來人口享有一定的待遇保障。