◎李連成

中國需要多少鐵路和公路

◎李連成

確定交通基礎(chǔ)設(shè)施遠景規(guī)模具有重要意義

交通運輸是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。經(jīng)濟社會的發(fā)展過程，持續(xù)性地對交通運輸服務(wù)提出了便捷、安全、經(jīng)濟、高效等要求，交通運輸業(yè)的首要社會責任就是提供滿足經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的交通供給和交通服務(wù)。交通基礎(chǔ)設(shè)施是交通運輸體系的核心和平臺，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展滯后，會成為經(jīng)濟社會發(fā)展的制約“瓶頸”，我國及世界交通運輸發(fā)展落后國家在這方面的教訓(xùn)均較為深刻。

交通運輸業(yè)是資源密集型產(chǎn)業(yè)。交通建設(shè)對資金的消耗、交通基礎(chǔ)設(shè)施對土地資源的占用、交通工具對能源的消耗和對大氣環(huán)境的影響等等，都十分巨大。國際鐵路史表明，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模過大和速度太快，會造成資源浪費和交通運輸自身的發(fā)展負擔，進而影響經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。我國部分地區(qū)在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，也一定程度上存在貪大求高、盲目擴大投資規(guī)模等問題。

發(fā)達國家交通發(fā)展的歷史和運輸經(jīng)濟理論的分析都表明，以線路長度衡量，交通基礎(chǔ)設(shè)施不會無限地增長下去。從遠景看，交通基礎(chǔ)設(shè)施大致存在一個穩(wěn)定的基本網(wǎng)規(guī)模，之后對于任何運輸需求波動的應(yīng)對都將在這一基本網(wǎng)的基礎(chǔ)上進行調(diào)節(jié)和完善，而不會進行大規(guī)模的拆除、建設(shè)或調(diào)整。

因此，對于多大的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模才能適應(yīng)當前及未來經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，并建立交通基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的良性關(guān)系，具有重要意義。一是滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對交通基礎(chǔ)設(shè)施的需要，即交通發(fā)展要承擔起支持國民經(jīng)濟發(fā)展的社會責任，避免出現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施不足進而對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生“瓶頸”制約；二是滿足交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中交通資源的持續(xù)健康利用，即交通發(fā)展要承擔起與資源生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的責任，避免設(shè)施規(guī)模過度，造成資源浪費。

在各種交通方式中，鐵路和公路基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模、資源占用最大，對國土空間的開發(fā)作用也十分顯著。基于重點問題和目標導(dǎo)向的考慮，本文所要分析的對象限定于鐵路和公路，即核心問題是“未來我國究竟需要多少公里的鐵路和公路？”。

發(fā)揮交通基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟的拉動作用要限于合理規(guī)模之內(nèi)。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對經(jīng)濟發(fā)展到具有拉動效應(yīng)，交通基礎(chǔ)設(shè)施條件改善后，對產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟發(fā)展能力的提升作用較為明顯，尤其是對正處于工業(yè)化階段區(qū)域的作用更為突出?；诖?，我國有兩次大規(guī)模投資交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既推動了交通大發(fā)展，也有力地促進了經(jīng)濟增長。第一次是1997年亞洲金融危機后，交通基礎(chǔ)設(shè)施成為我國積極財政政策的投資重點，在國債投資、銀行貸款等各方面資金的支持下，交通投資額逐年大幅增加，高速公路、港口、機場等交通基礎(chǔ)設(shè)施在這一時期得到大力發(fā)展。第二次是2008年以來，我國為應(yīng)對國際金融危機的影響，推出了4萬億投資計劃，交通基礎(chǔ)設(shè)施再次成為投資重點，鐵路發(fā)展速度大幅提升，公路、機場、港口、農(nóng)村公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐也明顯加快。這兩次大規(guī)模、集中的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既是交通運輸自身發(fā)展的要求，更是國家擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長的需要。而實踐證明，這兩輪交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對拉動投資、帶動就業(yè)發(fā)揮了非常積極的作用，對經(jīng)濟的穩(wěn)定與復(fù)蘇做出了十分重要的貢獻，并對夯實未來經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)具有重大而深遠的意義。

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該適度超前已經(jīng)成為共識，但“度”則很難把握。如前所述，交通基礎(chǔ)設(shè)施對資金資源等的消耗十分巨大，適度超前建設(shè)中要防止出現(xiàn)投資和債務(wù)風險，要防止出現(xiàn)資源不可逆的大規(guī)模浪費。“度”的天花板應(yīng)該是交通基本網(wǎng)規(guī)模。

我國應(yīng)在2035～2040年建成交通基本網(wǎng)

交通基本網(wǎng)規(guī)模是交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)處于穩(wěn)定形態(tài)的規(guī)模，許多發(fā)達國家交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)形態(tài)已經(jīng)穩(wěn)定，對我國及眾多發(fā)展中國家而言，交通基本網(wǎng)仍是處于建設(shè)期的遠景目標。決定一國交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)遠景規(guī)模的因素主要有經(jīng)濟地理特征、經(jīng)濟社會發(fā)展階段和資源環(huán)境約束條件。決定交通運輸網(wǎng)絡(luò)遠景相對穩(wěn)定規(guī)模的三個主要因素中，地理特征中的資源稟賦和空間分布遠早于人類歷史，其開發(fā)利用受經(jīng)濟發(fā)展的影響；資源環(huán)境容量也具有非常好的穩(wěn)定性；經(jīng)濟地理特征中的產(chǎn)業(yè)和人口空間布局是長期人類活動的結(jié)果，與經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關(guān)。由此，交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模大致的穩(wěn)定時期點最終取決于經(jīng)濟社會發(fā)展階段。

經(jīng)濟發(fā)展階段主要指標有經(jīng)濟發(fā)展水平、工業(yè)化和城市化發(fā)展水平，人口規(guī)模對客運需求進而對客運交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)模有決定性影響。根據(jù)鄧小平同志的“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略，中國將在2050年左右達到中等發(fā)達國家水平。如果按目前我國經(jīng)濟發(fā)展形勢和世界經(jīng)濟發(fā)展形勢分析，中國現(xiàn)代化的第三步戰(zhàn)略目標可能提前10年左右實現(xiàn)，在2040年左右達到中等發(fā)達國家水平。國務(wù)院發(fā)展研究中心測算，2030年我國主要經(jīng)濟社會指標達到或接近后工業(yè)化階段的標準。國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院預(yù)測，我國城鎮(zhèn)化將在2040年左右達到70%～75%的峰值。中國社科院人口所預(yù)測，我國人口頂峰出現(xiàn)在2037年左右，約為14.68億人。

從運輸需求對交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模要求的角度判斷，綜合分析我國工業(yè)化階段、城鎮(zhèn)化階段和人口規(guī)模的預(yù)測，2040年前后我國交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模達到相對穩(wěn)定的階段，即應(yīng)建成交通基本網(wǎng)的時間點。此后，交通基礎(chǔ)設(shè)施總規(guī)模應(yīng)該不會發(fā)生大的變動，只是根據(jù)運輸需求的變化進行局部的微調(diào)，而交通運輸更多地是通過技術(shù)進步、優(yōu)化運輸組織、提高運輸管理水平等途徑來滿足經(jīng)濟社會對運輸服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的要求。

從運輸能力供給的角度分析，經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提升，持續(xù)性地對交通運輸服務(wù)提出了便捷、安全、經(jīng)濟、高效等方面的更高要求，在這個動態(tài)的交互、上升發(fā)展過程中，交通基礎(chǔ)設(shè)施要在運輸需求形成之前而非之后形成能力，這一點已經(jīng)成為社會各界對交通發(fā)展的基本共識。簡言之，即交通基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該適度超前發(fā)展。因此，筆者認為，在條件、資金等許可下，我國應(yīng)在2035年左右建成交通基本網(wǎng)，發(fā)揮交通基礎(chǔ)設(shè)施支撐國民經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧發(fā)展的社會責任。

未來我國鐵路和公路的遠景規(guī)模分析

美國、德國、日本等在路網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)時將功能目標作為主導(dǎo)。如美國、德國將高速公路定位于連接5萬以上人口的城市，日本10萬人口以上的城市全部由高速公路連接。根據(jù)不同層次交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的功能定位，借鑒國外經(jīng)驗并結(jié)合我國國情，設(shè)定國家高速公路、普通國道、客運專線鐵路和普通鐵路網(wǎng)絡(luò)發(fā)展目標如下：

國家高速公路應(yīng)連接所有城鎮(zhèn)人口超過20萬的中等及以上城市和經(jīng)國家批準的對外開放一類口岸，連接所有地級行政中心城市（鎮(zhèn)）。

普通國道網(wǎng)應(yīng)連接所有設(shè)市城市和所有一類、二類口岸，連接縣級行政中心城市（鎮(zhèn)）。

客運專線鐵路網(wǎng)又分為區(qū)際客運專線和城市群內(nèi)城際快速軌道交通。區(qū)際客運專線主要服務(wù)于全國重要城市群之間的快速客運，線路盡量連接所有人口超過100萬人的特大型城市；城市群內(nèi)城際快速軌道交通考慮連接各城市群內(nèi)人口超過50萬以上的城市，主要服務(wù)于城市群內(nèi)部快速客運。

普通鐵路考慮連接人口數(shù)量超過20萬的城市（鎮(zhèn)）、重要礦產(chǎn)資源生產(chǎn)區(qū)、沿海主要港口以及沿邊主要口岸等。

根據(jù)以上路網(wǎng)功能目標，采用連通度法測算不同層次交通路網(wǎng)的規(guī)模。

此外，借鑒經(jīng)濟發(fā)達國家交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)演變規(guī)律，選取具有相似國家或地區(qū)進行類比，從而確定我國交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)遠景規(guī)模，具有一定的可比性和現(xiàn)實操作性。利用相似情景比較法，結(jié)合各國國土面積、人口密度、地理特征等特點，將美國、英國、法國、日本、意大利、德國等發(fā)達國家路網(wǎng)穩(wěn)定時期的發(fā)展水平與我國人口密度相近的區(qū)域進行類比，分析未來我國國家高速公路、普通鐵路網(wǎng)規(guī)模，并通過路網(wǎng)結(jié)構(gòu)類別分析來測算其他層級路網(wǎng)規(guī)模。

根據(jù)各種運輸方式的技術(shù)經(jīng)濟特征和資源利用特征，充分考慮我國人多地少的基本國情，將鐵路和公路遠景規(guī)模的測定置于綜合運輸體系之中，置于資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的交通發(fā)展模式中。通過以上分析和預(yù)測，采用綜合組合預(yù)測法測算，我國公路網(wǎng)遠景規(guī)模約為596.5萬公里，其中：國家高速公路網(wǎng)15萬公里；普通國道26.5萬公里；省級公路55萬公里，農(nóng)村公路500萬公里。鐵路網(wǎng)遠景規(guī)模約為19萬公里，其中客運專線約4萬公里，普通鐵路約15萬公里。

相關(guān)措施與建議

為科學有序推進交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家應(yīng)建立綜合的交通管理體制，強化路網(wǎng)的科學規(guī)劃和嚴格實施制度，健全交通資源的節(jié)約集約利用制度。

1.建立綜合交通運輸管理體制

既有交通運輸管理模式強調(diào)單一方式的自我發(fā)展，存在惡性搶占資源的弊端，從而造成交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)性矛盾和資源浪費。因此，建議國家以機構(gòu)改革為載體，按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，加快建立和完善綜合交通管理體制，建立綜合交通運輸宏觀調(diào)控與協(xié)調(diào)機制，為交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)、有序建設(shè)提供體制保障。

2.強化國家對交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一規(guī)劃和實施

缺少路網(wǎng)的統(tǒng)一規(guī)劃與實施制度是美國、英國等國家鐵路大規(guī)模拆除廢棄的重要制度原因。一是要科學規(guī)劃，重視交通基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)規(guī)劃前期研究和社會公眾的廣泛參與；二是嚴格實施，國家級路網(wǎng)要以中央資金投入為主，依照規(guī)劃，合理把握建設(shè)節(jié)奏；三是做好評估，完善交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的評估和調(diào)整制度，為交通運輸規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整提供依據(jù)。

3.健全交通資源的節(jié)約集約利用制度

積極建立交通用地的有償使用制度，建立和完善交通用地的共用和綜合開發(fā)制度。通過優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)、促進節(jié)能低碳車輛開發(fā)和應(yīng)用、建設(shè)智能交通管理系統(tǒng)等，實現(xiàn)交通節(jié)能減排，減緩對環(huán)境生態(tài)的影響。

（本文為國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院重點課題《我國交通運輸網(wǎng)絡(luò)規(guī)模研究》的成果）

在條件、資金等許可下，我國應(yīng)在2035年左右建成交通基本網(wǎng)，發(fā)揮交通基礎(chǔ)設(shè)施支撐國民經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧發(fā)展的社會責任

國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所