◎ 葉曉川

近些年來，民眾對(duì)于出租車運(yùn)營(yíng)管理過程中的種種問題反映強(qiáng)烈，比如，等待較長(zhǎng)時(shí)間打不上車、拒載、繞道、議價(jià)、對(duì)駕駛員違法違規(guī)的投訴得不到及時(shí)有效處理，甚至根本就不處理等。毫不夸張地說，真是亂象叢生，怎一個(gè)“亂”字了得。

“打車難”問題并非現(xiàn)在才有，而是多年來所形成的一個(gè)“頑疾”，已然成為全國(guó)許多大城市一個(gè)帶有共性和普遍性的問題，引起了方方面面的關(guān)注和熱議。

今年2月，習(xí)近平總書記到北京調(diào)研“打車難”問題。這充分反映了高層對(duì)于這一民生問題的高度重視。

究竟怎么解決這個(gè)難題？社會(huì)各界從各自的角度出發(fā)開出了不同的“藥方”，提出了不同的建議和對(duì)策。真是仁者見仁，智者見智。比如，針對(duì)北京“打車難”問題，有的建議增加出租車數(shù)量，增加運(yùn)力，滿足需求；有的建議出租車漲價(jià)，抑制非剛性需求等。

其實(shí)，“打車難”只是問題的表象，其背后是盤根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系。比如，從主體上來說，這至少涉及政府、出租車公司、司機(jī)和乘客四方。又比如，在利益的性質(zhì)上來說，還有合法與非法、正當(dāng)與非正當(dāng)之分。因此，解決有關(guān)出租車的利益關(guān)系問題，就得采用經(jīng)濟(jì)等多種辦法，而不是簡(jiǎn)單化，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，以真正找到利益平衡點(diǎn)，從而構(gòu)建起和諧的社會(huì)關(guān)系與良好的社會(huì)秩序。

（一）在公共決策中要實(shí)行公眾參與

這些年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，黨和國(guó)家日益重視公眾的政治參與。2000年10月，黨的十五屆五中全會(huì)第一次在黨的文獻(xiàn)中提出“擴(kuò)大公民有序的政治參與”這一命題。黨的十六大提出要“擴(kuò)大公民有序的政治參與”，黨的十七大進(jìn)一步提出“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，”這是對(duì)公眾參與的進(jìn)一步肯定和認(rèn)可。實(shí)踐中，一方面，我國(guó)公眾參與制度逐步建立起來，方式方法也日益多樣化，拿公民參與立法來說，就有公開征集立法項(xiàng)目建議或法律法規(guī)草案稿、立法調(diào)研、書面征求意見、座談會(huì)、公布法律草案征求意見、論證會(huì)、聽證會(huì)、列席和旁聽等8種形式。另一方面，我國(guó)公眾參與的現(xiàn)狀并不盡如人意，無論在參與的程度、參與的層次、參與的水平還是參與的質(zhì)量、參與的效果等方面都是如此。特別是存在大量的非制度化政治參與，主要有個(gè)人接觸、越級(jí)上訪和集體上訪、群體性事件、抗拒行為等4種，其功能可以是建設(shè)性的，也可以是破壞性的，但往往是破壞性的居多。

1998年，出租汽車管理體制改革以來，出租汽車行業(yè)發(fā)展較快，但一些地方在出租汽車行業(yè)管理方面還存在經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓不合理、勞動(dòng)用工不規(guī)范、出租汽車運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)秩序混亂、行業(yè)管理不得力等矛盾和問題，造成出租汽車司機(jī)群體性事件時(shí)有發(fā)生。這也提醒我們，出租汽車行業(yè)作為重要的服務(wù)窗口行業(yè)，當(dāng)中的改革自然需要有關(guān)各方的積極參與，同時(shí)要引導(dǎo)他們依法有序地表達(dá)利益訴求。

（二）認(rèn)真調(diào)查采集有關(guān)信息并及時(shí)予以公布

在當(dāng)代，知情權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利，已經(jīng)獲得廣泛認(rèn)可并被確立起來。2003年“非典”疫情之后，該項(xiàng)權(quán)利更是迅速引起國(guó)內(nèi)各界的廣泛關(guān)注，我國(guó)的知情權(quán)制度也逐步建立起來，從中央到地方的各級(jí)黨政機(jī)關(guān)均在大力推行“政務(wù)（黨務(wù)）公開”制度，以保障公民的知情權(quán)。2007年10月，黨的十七大報(bào)告中明確提出：要“保障人民的知情權(quán)”，這是黨的政治報(bào)告中第一次明確提出“知情權(quán)”的概念。這些年來，我國(guó)的“政務(wù)（黨務(wù)）公開”制度與實(shí)踐都有了長(zhǎng)足進(jìn)步，特別是，國(guó)務(wù)院2007年4月頒布的《政府信息公開條例》，為規(guī)范和推動(dòng)行政信息公開提供了有力的制度保障。實(shí)踐中，政府定期公布的多是業(yè)績(jī)、規(guī)劃、總結(jié)、主要領(lǐng)導(dǎo)人等靜態(tài)信息，但是，并未及時(shí)公布干部資產(chǎn)、干部職務(wù)變動(dòng)的原因、政府財(cái)政收入和分配等有關(guān)信息，以及食品質(zhì)量、產(chǎn)品安全等公共領(lǐng)域信息，可以說，知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)水平還不高。

對(duì)于北京出租車行業(yè)的改革，也面臨同樣的問題，應(yīng)該公開的信息還沒有完全公開，而已公開的信息卻又存在著不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不全面、不詳細(xì)等現(xiàn)象。舉其要者，第一，北京市究竟需要多少出租車才能滿足現(xiàn)實(shí)需求？目前北京的出租車總數(shù)為6.6萬輛，而這一規(guī)模已經(jīng)延續(xù)了10年，未曾變化過。而過去5年，城市人口凈增超過400萬人，達(dá)到2190萬人，出行量驟增到每日5792萬人次（其中4531萬人次選擇在六環(huán)內(nèi)出行）。那么，現(xiàn)有出租車能否滿足需求？如果不能滿足的話，需要增加多少輛呢？

第二，北京的出租車是沒有滿足實(shí)際需要，在一定程度上產(chǎn)生了各種“黑車”。這已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，那究竟有多少“黑車”？還有多少出租車也成了變相的“黑車”？

第三，一方面打車難，另一方面又出現(xiàn)出租車空駛，那么，“空駛率”是多少？原因是什么？怎么解決？

第四，份兒錢（標(biāo)準(zhǔn)的說法是承包金，即司機(jī)與公司簽訂的營(yíng)運(yùn)任務(wù)承包費(fèi)）究竟是多少才合理？據(jù)了解，目前北京單班出租車司機(jī)的承包金每月大約是5100元，雙班車約每月8280元。一邊是出租車司機(jī)叫苦不迭，說是“份兒錢”太高，還說這是拒載的首要因素；另一邊則是出租車公司也大倒苦水，說只有不到10%的微利，比買銀行理財(cái)產(chǎn)品收益還低，有的甚至說沒賺錢。這里邊有沒有“水分”？有人估計(jì)，出租車公司的利潤(rùn)率在30%左右，屬于暴利。

第五，出租車司機(jī)常說收入太低，那究竟是多少呢？通常工作多長(zhǎng)時(shí)間？出租車乘客的收入水平又是怎樣的？

第六，乘客的投訴有多少是合理的？有多少得到了及時(shí)有效的處理？

當(dāng)然，還有其他問題，都需要認(rèn)真調(diào)查，真正摸清情況，讓社會(huì)公眾知道。這既是政府及其部門作決策的前提，也是社會(huì)公眾參與決策的前提。

（三）讓利益相關(guān)方進(jìn)行充分博弈

改革也好，做公共決策也好，從本質(zhì)上講都是各種社會(huì)利益的分配和協(xié)調(diào)，是對(duì)既有利益格局的重新調(diào)整。換句話說，就是要在打破現(xiàn)有利益格局的條件下，通過協(xié)商和博弈，重塑新的利益格局，既保護(hù)共同利益，也保護(hù)個(gè)人利益。在利益多元化的背景下，就是不同利益主體之間的博弈。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大變化，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)利益格局和不同社會(huì)利益群體已經(jīng)形成，出現(xiàn)了社會(huì)利益的多元化、公眾需求的多樣性，所有這些都必然要求公權(quán)力對(duì)利益的調(diào)整必須格外小心，必須與所涉及的利害關(guān)系人進(jìn)行溝通，讓利益相關(guān)方進(jìn)行博弈，進(jìn)而形成共識(shí)，達(dá)成各方均能接受的方案。只有如此，才能使所制定的公共政策（包括法律法規(guī)等在內(nèi)）更好地體現(xiàn)最廣大人民的根本利益和統(tǒng)籌兼顧好各方面群眾的具體利益，最大限度地調(diào)動(dòng)各方面群眾的積極性。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，復(fù)雜的政治和社會(huì)局面使得各項(xiàng)改革均步入了“深水區(qū)”，舉步維艱，實(shí)質(zhì)上就是利益的表達(dá)與博弈不充分，而這又加大了改革的難度，延緩甚至嚴(yán)重阻礙了改革進(jìn)程。因此，有必要擴(kuò)大和促進(jìn)博弈，平衡各種利益，保護(hù)各利益主體不同的正當(dāng)利益與合法利益，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。

“打車難”之所以成為頑疾，是由于改革不充分、改革不到位造成的，從根本上說，是相關(guān)各方的利益調(diào)整不到位。因此，打破現(xiàn)有利益格局，并科學(xué)合理構(gòu)建新的利益格局，是破解“打車難”的根本之策。

第一，要甄別哪些是合法的、正當(dāng)?shù)睦?，哪些是非法的、不正?dāng)?shù)睦?。比如，遍布大街小巷的“黑車”不論?duì)乘客的利益，還是對(duì)出租車及其司機(jī)的利益、對(duì)出租車運(yùn)營(yíng)管理秩序等，都是嚴(yán)重的侵犯。出租車通過繞道、不打表而采取議價(jià)（甚至一口價(jià)）等方式宰客、牟取“最大利益”，也應(yīng)屬于被打擊之列。對(duì)于這些既不正當(dāng)也不合法的利益，出租車公司、有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理，該打擊的還要加大打擊力度，真正做到“邪不壓正”，維護(hù)正常的秩序。

第二，政府通過“數(shù)量控制、價(jià)格管制、特許經(jīng)營(yíng)”等基本政策手段來管理出租車，最大利益究竟是什么？無非是為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，促進(jìn)出租車行業(yè)健康發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。實(shí)際做法卻在一定程度上背離了這一目標(biāo)。比如，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出新要求（特別是實(shí)行尾號(hào)限行和私家車限購政策后），卻不對(duì)出租車數(shù)量作適當(dāng)調(diào)整，出租車市場(chǎng)未形成良性競(jìng)爭(zhēng)，似有被出租車公司“綁架”之嫌。又比如，監(jiān)管也并不到位。北京市出租汽車管理?xiàng)l例規(guī)定，出租車司機(jī)必須正確使用計(jì)價(jià)器，不得與乘客議價(jià)，不得私自攬客。如有違反，由交通行政主管部門給予警告并可處以100元至1000元的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處以1000元至2000元的罰款，在營(yíng)運(yùn)資格證件上做違章記錄，并可暫扣營(yíng)運(yùn)資格證件1個(gè)月至3個(gè)月。此外，出租汽車駕駛員拒絕載客的，由交通行政主管部門處以1000元至2000元的罰款，在營(yíng)運(yùn)資格證件上做違章記錄，并可暫扣營(yíng)運(yùn)資格證件1個(gè)月至3個(gè)月；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營(yíng)運(yùn)資格證件。從實(shí)際情況看，這些規(guī)定似乎都形同虛設(shè)。

第三，出租車公司的最大利益莫過于賺更多的錢，包括直接從司機(jī)和政府那里“掙來”的錢，還包括間接從乘客那里掙來的錢。就此而言，公司成了現(xiàn)行利益格局中最大的贏家，而政府、司機(jī)和乘客則是“共輸”。公司除了賺錢以外，對(duì)本公司的駕駛員盡到了服務(wù)和管理職責(zé)嗎？比如，有乘客就出租車司機(jī)拒載向公司投訴，而公司方面稱三個(gè)工作日給予答復(fù)，有的公司稱十個(gè)工作日才給予答復(fù)，甚至干脆就說當(dāng)事司機(jī)非其員工。

第四，出租車司機(jī)的最大利益也莫過于賺更多的錢，不過，與出租車公司相比，司機(jī)只能從乘客那里掙來錢。問題是采取合理合法的方式，還是采取改動(dòng)計(jì)價(jià)器、繞道、議價(jià)等歪門邪道的方式呢？

第五，乘客的利益很簡(jiǎn)單，就是盡可能地少花錢，并享受到優(yōu)質(zhì)服務(wù)。顯而易見，乘客相對(duì)于政府、出租車公司、司機(jī)等三方來說，無疑是最弱的一方，也可能是最容易被忽視的一方。

我們簡(jiǎn)單羅列出租車行業(yè)相關(guān)各方的不同利益，就可以看到，有的利益是直接沖突的。比如，政府增加出租車數(shù)量，勢(shì)必直接影響出租車公司和司機(jī)的利益。我們已經(jīng)看到，有人提出增加出租車數(shù)量時(shí)，立即就有出租車公司的負(fù)責(zé)人出來反對(duì)，說北京現(xiàn)有的出租車規(guī)模在全國(guó)來看都算高的。主管部門的負(fù)責(zé)人也說，無限制增加出租車數(shù)量，不僅會(huì)加劇城市擁堵且不環(huán)保。又比如，出租車公司利益的最大化，必然影響司機(jī)、乘客、甚至政府的利益。因此，政府在出臺(tái)改革措施、作出有關(guān)決策時(shí)，必須統(tǒng)籌兼顧各方利益，實(shí)現(xiàn)各方利益均衡，真正改變各方都不滿意的現(xiàn)狀。

高質(zhì)量的公共決策就是在公眾廣泛有序的參與下，各方的利益訴求均得到充分尊重、表達(dá)和博弈，重要的就是給普通公眾提供表達(dá)自身利益的機(jī)會(huì)。在決策過程中，要在向公眾公開有關(guān)信息的前提下，盡可能多地征求各有關(guān)主體的意見，充分考量其利益訴求。這樣才可能更好地平衡私利，并在此基礎(chǔ)上最終維護(hù)共同利益，達(dá)成追求最大多數(shù)人的最大利益。

（四）召開出租汽車租價(jià)調(diào)整的聽證會(huì)

去年以來，就一直有傳聞，說北京出租車要漲價(jià)。出租車要漲價(jià)，也許沒有問題，但要弄清究竟為什么漲價(jià)？要真正厘清當(dāng)中的各種利益關(guān)系?，F(xiàn)行出租車價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，起步價(jià)3公里10元，之后每公里2元，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)制定于2006年，此后只是加上3元（或2元）的燃油附加費(fèi)，起步價(jià)和租價(jià)未進(jìn)行過調(diào)整。2006年至今七年之內(nèi)，油價(jià)已上漲了七成，城市擁堵更加嚴(yán)重?？雌饋砝碛梢咽呛艹浞至?。

但接下來的問題，就是怎么漲價(jià)？2013年4月22日，北京市發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布價(jià)格聽證會(huì)公告。公告稱，根據(jù)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》和國(guó)家發(fā)展改革委《政府制定價(jià)格聽證辦法》規(guī)定，北京市發(fā)展和改革委員會(huì)擬于近期召開本市出租汽車租價(jià)調(diào)整和完善燃油附加費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制聽證會(huì)。

看來，北京市的這次聽證會(huì)也難免成為“聽漲會(huì)”。究竟怎么漲？最重要的是兼顧各方利益。2004年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出租汽車行業(yè)管理有關(guān)問題的通知》中提出，對(duì)出租汽車行業(yè)因燃油價(jià)格上漲等因素增加的運(yùn)營(yíng)成本，各地要按照2000年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)出租汽車行業(yè)管理有關(guān)問題的通知》要求，在核定運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)用的基礎(chǔ)上，采取由企業(yè)、司機(jī)和乘客合理分擔(dān)的辦法逐步予以消化。至于具體漲多少？本文不予討論。

這里，倒是有些問題需要研究。第一，聽證會(huì)怎么開？北京市發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的公告稱，本次聽證會(huì)共設(shè)聽證參加人席位25個(gè)，委托市消費(fèi)者協(xié)會(huì)、市人大、市政協(xié)以及有關(guān)單位推薦產(chǎn)生。設(shè)旁聽席位10個(gè)，設(shè)新聞媒體席位20個(gè)，公民和媒體可在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)名參加。聽證會(huì)的程序是由法律確定的，但是，如何組織聽證會(huì)、采用什么方式、如何產(chǎn)生聽證代表、聽證代表有哪些權(quán)力等，還缺乏制度規(guī)范，進(jìn)而，聽證會(huì)的效力究竟是什么？也不甚明確。

第二，如何保護(hù)好乘客的利益？出租汽車租價(jià)調(diào)整之后，會(huì)抑制部分非剛性需求，但是，這部分被抑制了的非剛性需求怎么滿足呢？公共交通的現(xiàn)狀一時(shí)半會(huì)還改不了，那是不是轉(zhuǎn)向黑車？會(huì)不會(huì)使得黑車更加猖獗呢？

第三，政府及其部門和出租汽車公司的利益博弈已經(jīng)很充分，這是不會(huì)有爭(zhēng)議的。話語本身就是一種權(quán)力，有充分話語權(quán)的單位，自然不需要通過公開的方式來表達(dá)自己意愿和利益訴求。那么，對(duì)于司機(jī)和乘客呢？出租車司機(jī)加入工會(huì)的比例還不高，即使加入了，他們作為一個(gè)集體在與出租車公司談判時(shí)似乎也不夠盡心盡力，這也是不爭(zhēng)的事實(shí)。而既無權(quán)勢(shì)又沒有自己的“組織”為自己代言的普通乘客，要充分行使話語權(quán)又怎么可能呢？沉默的“乘客”是利益最容易受到忽視的群體，在我們這個(gè)利益多元化和利益博弈的時(shí)代，沒有話語權(quán)的弱勢(shì)群體，他們的利益由誰來代表？即或有真正的代表者，他們的發(fā)聲能被聽到嗎？能被尊重甚至被采納嗎？現(xiàn)實(shí)中，公開聽證就像公開征求意見一樣，也面臨著“聽而不證”、“征而不取”的窘境，依然是“你說你的，我干我的”。聽證也好，公開征求意見也好，都變成了形式或者走過場(chǎng)。這是聽證會(huì)、公開征求意見等公眾參與的形式日益遭到詬病的重要原因，也是我國(guó)當(dāng)下的許多改革遭到既得利益團(tuán)體反對(duì)的重要原因。我們應(yīng)當(dāng)反思，想辦法加以改進(jìn)，切實(shí)推進(jìn)改革。

（五）應(yīng)該加強(qiáng)出租汽車管理的立法工作

以往，出了什么問題，很多人就會(huì)建議，要用立法來解決問題。現(xiàn)在隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益深入人心，似乎更愿意用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法來解決。筆者倒想說，應(yīng)該加強(qiáng)出租汽車管理的立法工作，一方面，要認(rèn)真總結(jié)地方和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，另一方面，可以考慮由國(guó)務(wù)院制定條例，或者由全國(guó)人大常委會(huì)制定專門法律，對(duì)出租車管理體制機(jī)制、運(yùn)營(yíng)模式、政府監(jiān)管、出租車企業(yè)責(zé)任等問題作出明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)法制化、規(guī)范化管理。