段凱莉，陳華

(浙江農林大學 法政學院，浙江 臨安 311300)

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，我國城市固體廢棄物產生量迅速增加，如何有效處理“垃圾圍城”問題是我國面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。盡管不斷建設垃圾填埋場，但仍然不能滿足日益增加的廢物處理需求，各類固體廢物的不當處理對環(huán)境產生一系列負面影響。垃圾焚燒發(fā)電既符合“資源化、減量化、無害化”的循環(huán)經(jīng)濟模式，又具有“可再生性、低污染性、可儲存性、可替代性”的可再生能源性質，這種雙重身份決定了垃圾焚燒發(fā)電是解決目前我國垃圾處理問題的重要選擇。垃圾焚燒發(fā)電是利用垃圾在焚燒鍋爐中燃燒釋放出的熱量將水加熱以獲得過熱蒸汽，再通過過熱蒸汽推動汽輪機發(fā)電。焚燒高熱值的垃圾2噸或低熱值的垃圾5～6噸所產生的熱量相當于1噸煤。由于我國人口多，垃圾產生量特別大，如果將所有垃圾進行資源化利用，每年將節(jié)約煤炭3000萬噸左右。［1］(P11)垃圾焚燒發(fā)電對我國經(jīng)濟發(fā)展和城市垃圾處理具有重大的現(xiàn)實意義，是落實科學發(fā)展觀，推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設的必然要求。然而我國垃圾焚燒發(fā)電開始得比較晚，相關技術不夠成熟，以及人們對垃圾焚燒相關知識的缺乏，導致我國垃圾焚燒的開發(fā)利用面臨很多困境。如何正確認識垃圾焚燒發(fā)電、完善我國垃圾焚燒發(fā)電的法律保護，是迫切需要解決的問題。目前國內關于垃圾焚燒發(fā)電的研究主要集中在垃圾焚燒發(fā)電的基礎知識或技術研發(fā)方面，而有關垃圾焚燒發(fā)電政策和法律問題的研究較少，并且基本是對相關垃圾焚燒發(fā)電政策文本的解讀，并沒有結合我國垃圾焚燒發(fā)電相關法律存在的問題進行深入分析，也沒有系統(tǒng)提出解決我國垃圾焚燒發(fā)電法律問題的具體對策建議。本文擬通過對我國垃圾焚燒發(fā)電法律現(xiàn)狀的分析，探討關于垃圾焚燒發(fā)電的法律問題，同時結合德國垃圾處理及垃圾焚燒發(fā)電法律制度對我國的啟示，探尋我國垃圾焚燒發(fā)電法律保護的對策。

一、我國關于垃圾焚燒發(fā)電的法律現(xiàn)狀

由于垃圾焚燒發(fā)電既屬于循環(huán)經(jīng)濟范疇，又屬于可再生能源，同時又涉及固體廢棄物處理問題，所以我國關于垃圾焚燒發(fā)電的相關法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《電力法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《可再生能源法》《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》及一系列相關配套的法律法規(guī)中。

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的出臺是我國垃圾焚燒發(fā)電開發(fā)利用法制建設的重要里程碑，為我國垃圾焚燒發(fā)電技術的開發(fā)提供了法律保障。該法第30條規(guī)定:“企業(yè)應當按照國家規(guī)定，對生產過程中產生的粉煤灰、煤矸石、尾礦、廢石、廢料、廢氣等工業(yè)廢物進行綜合利用?！睂腆w廢物的綜合利用是垃圾焚燒發(fā)電的前提，特別是垃圾分類處理、合理回收利用，直接決定著垃圾焚燒發(fā)電的效果。第32條規(guī)定:“企業(yè)應當采用先進或者適用的回收技術、工藝和設備，對生產過程中產生的余熱、余壓等進行綜合利用。建設利用余熱、余壓、煤層氣以及煤矸石、煤泥、垃圾等低熱值燃料的并網(wǎng)發(fā)電項目，應當依照法律和國務院的規(guī)定取得行政許可或者報送備案。電網(wǎng)企業(yè)應當按照國家規(guī)定，與綜合利用資源發(fā)電的企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，提供上網(wǎng)服務，并全額收購并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。”垃圾焚燒發(fā)電并網(wǎng)是促進垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)發(fā)展的重要推動力。

《可再生能源法》及一系列配套措施的出臺進一步促進了我國垃圾焚燒發(fā)電的開發(fā)利用，關于可再生能源的基本制度如總量目標制度、專項資金制度、經(jīng)濟激勵制度、市場準入制度等，都有涉及垃圾焚燒發(fā)電的。如《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出到“十二五”末垃圾焚燒發(fā)電將達300萬千瓦，年產能量180億千瓦時，折標煤價560萬噸。為了引導垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)健康發(fā)展，促進資源節(jié)約和環(huán)境保護，進一步完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策，2012年3月28日國家發(fā)改委還印發(fā)了《關于完善垃圾發(fā)電價格政策的通知》?！锻ㄖ芬?guī)范了垃圾焚燒發(fā)電的價格政策，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時，執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標桿電價每千瓦時0.65元;完善了垃圾焚燒發(fā)電費用分攤制度，實行兩級分攤，當?shù)厥〖夒娋W(wǎng)負擔每千瓦時0.1元，其余部分納入全國征收的可再生能源電價附加解決;加強了垃圾焚燒發(fā)電價格的監(jiān)管。［2］

關于垃圾焚燒發(fā)電的前提垃圾管理(包括回收、利用和處置系統(tǒng))主要由《固體廢物污染環(huán)境防治法》及其他關于資源綜合利用的法律法規(guī)規(guī)定，主要包括《包裝物回收利用管理辦法》《資源綜合利用目錄》《再生資源回收管理辦法》《國家鼓勵發(fā)展的資源節(jié)約綜合利用和環(huán)境保護技術目錄》等，特別是2012年5月《“十二五”全國城鎮(zhèn)生活無害化處理設施建設規(guī)劃》的出臺，促使垃圾發(fā)電市場進入投資高峰。

對垃圾焚燒發(fā)電的監(jiān)管問題，我國法律法規(guī)也進行了專門規(guī)定。關于垃圾發(fā)電選址問題，環(huán)保部、國家發(fā)改委、國家能源局對此進行了明確規(guī)定，如明確提出不得在城市建成區(qū)選址建廠，要以城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生專項規(guī)劃為基礎，確定合理的垃圾發(fā)電布局及建設規(guī)模，使其符合《城市環(huán)境衛(wèi)生設施規(guī)劃規(guī)范》與《生活垃圾焚燒處理工程技術規(guī)范》的規(guī)定。關于垃圾處理問題，我國建設部、原國家環(huán)?？偩帧⒖萍疾柯?lián)合發(fā)布的《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》規(guī)定:“垃圾焚燒目前宜采用以爐排爐為基礎的成熟技術，審慎采用其他爐型的焚燒爐。禁止使用不能達到控制標準的焚燒爐?！标P于垃圾焚燒發(fā)電的二次污染問題，2010年環(huán)保部、國家發(fā)改委、外交部、工信部、科技部、財政部、商務部、住建部和國家質檢總局9部委聯(lián)合發(fā)布了《關于加強二惡英污染防治的指導意見》，對二惡英的污染防治措施、二惡英排放申報登記和信息上報制度等進行了規(guī)定，并且鼓勵各級政府加大對二惡英削減和控制的支持力度。另外還對垃圾發(fā)電運營以及公眾參與問題進行了規(guī)定。2004年建設部頒布的《市政公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定垃圾處理實施特許經(jīng)營管理，《并網(wǎng)調度協(xié)議》《購售電合同》《城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議》3個示范文本分別從并網(wǎng)調度、購售電、特許經(jīng)營3個方面構成垃圾焚燒發(fā)電類項目建設與運營的三大協(xié)議。2008年環(huán)保部、國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步加強生物質發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》，要求依法做好公眾參與環(huán)境影響評價工作。

二、我國垃圾焚燒發(fā)電存在的主要法律問題

雖然我國垃圾焚燒發(fā)電技術開發(fā)、利用、應用得比較晚，但是隨著垃圾焚燒發(fā)電的法律法規(guī)的不斷出臺和完善，我國垃圾焚燒發(fā)電得到進一步發(fā)展。然而，除了技術性問題外，垃圾焚燒發(fā)電的開發(fā)利用仍然面臨著法律困境。

1.法律法規(guī)執(zhí)行依據(jù)不足，大多數(shù)規(guī)定效力層次低，不能得到有效實施

首先，《可再生能源法》與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》都是框架性法律，它們立法目標的實現(xiàn)都需要相應的配套實施細則。雖然《可再生能源法》生效后，《可再生能源發(fā)電有關管理規(guī)定》《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》《可再生能源發(fā)展專項資金管理辦法》等相關配套法規(guī)、規(guī)章和技術規(guī)范相繼出臺，但是關于垃圾焚燒發(fā)電領域的諸多相關財政貼息和稅收優(yōu)惠等細化法規(guī)并沒有制定出來，致使很多關鍵性的具體措施難以操作。其次，雖然我國現(xiàn)行有關垃圾焚燒發(fā)電開發(fā)利用的法規(guī)政策不少，但是立法層次較低，大多停留于政策的規(guī)范性文件層面，還沒有形成統(tǒng)一的垃圾焚燒發(fā)電資源綜合利用法律，這不僅影響我國垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的發(fā)展，也造成相關法規(guī)實施的有效性不足。法律法規(guī)的實施是為平衡社會利益，如果經(jīng)過平衡做出的法律法規(guī)得不到有效實施，或者由決策到實施之間步驟相隔遙遠，那么這些法律法規(guī)的意義就很難顯現(xiàn)。

2.缺乏統(tǒng)一管理，職責不明

垃圾焚燒發(fā)電的管理模式主觀性強，行政化色彩濃厚，缺乏宏觀統(tǒng)一的戰(zhàn)略布局，對垃圾焚燒發(fā)電的管理往往是為了管理而管理，為了調控而調控，因而難免產生管理的滯后性、僵化性、片面性等弊端。另外垃圾焚燒發(fā)電的開發(fā)利用涉及的政府監(jiān)管部門眾多，職責不明，容易出現(xiàn)要么都管，要么都不管的局面。比如在垃圾處理方面，垃圾焚燒發(fā)電屬于新能源，歸國家發(fā)改委主管;從行業(yè)主管部門來說，則屬住建部;而處理設施的建設需要占用耕地，不能侵占基本農田和土地，涉及國土資源部;從環(huán)保排放角度看，則屬環(huán)境保護部;如果采用其他垃圾處理方式，如生物堆肥處理，還涉及農業(yè)部。

3.利益分散，缺乏有效的信息公開、健全的民主程序和公民的廣泛參與

在垃圾焚燒發(fā)電的開發(fā)利用領域存在著廣泛的利益沖突，如果垃圾焚燒發(fā)電開發(fā)利用中的環(huán)境利益及相關經(jīng)濟利益在保護者、破壞者、收益者和受害者之間得不到公平分配，必然會導致利益沖突，一些地方居民反對垃圾焚燒發(fā)電廠建設運營就是利益沖突的具體體現(xiàn)。而要有效平衡利益，陽光的信息公開制度、健全的民主程序和廣泛的公民參與是必不可少的。然而現(xiàn)實中相關信息往往不透明不全面，或者事后補救，這難免會引起公眾質疑。另外公眾參與嚴重不足。雖然相關法律都有公眾參與的規(guī)定，并且公眾參與原則也被公認為是基本原則，但是總體上看，我國法律特別是環(huán)境保護立法對于公眾參與的法律規(guī)定存在著分散而不系統(tǒng)的缺點，多半是重復《環(huán)境保護法》的原則性規(guī)定，公眾參與在垃圾焚燒發(fā)電相關立法條款中的地位相對薄弱，不能適應垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展的現(xiàn)實需要。

三、德國垃圾處理及垃圾焚燒發(fā)電的做法

德國雖然工業(yè)發(fā)達，但是自然資源非常匱乏，所以德國非常注重資源的節(jié)約與循環(huán)利用，盡可能地有效處理廢物，從中獲得新的資源或能源。同時德國民眾的環(huán)保意識很強，各公共場所、居民區(qū)都設有垃圾分類箱，絕大部分人都能自覺地將不同垃圾分類投放，從而保證了垃圾的再處理和再利用。

德國1970年代開始實行垃圾焚燒發(fā)電，垃圾處理經(jīng)歷了從混沌無序、末端治理、全過程管理、資源循環(huán)利用到向可再生能源方向發(fā)展的幾個階段。(1)從混沌無序到末端治理階段(1972—1986年)。1970年代，德國存在大量無序管理的垃圾堆放場，為解決這一問題，1972年，德國議會通過了一項重要法律《廢棄物處理法》，要求關閉堆放場，建立垃圾焚燒廠。然而該部法律只是強調廢棄物排放后的末端處置，并未對如何排放作出明確規(guī)定。(2)從末端治理到全過程管理階段(1986—1994年)。迫于輿論的壓力，德國政府1986年將《廢棄物處理法》修訂為《廢棄物防止法與管理法》，從“建設更多的填埋和焚燒廠以擴大廢物處理能力”轉向“注重源頭削減廢物的產生量和進行循環(huán)利用”，將立法目的從“怎樣處理廢棄物”轉變?yōu)椤霸鯓颖苊鈴U棄物的產生”。(3)資源循環(huán)利用階段(1994—2000年)。1994年德國頒布了《循環(huán)經(jīng)濟和廢物清除法》，確立了“避免產生—循環(huán)利用—最終處置”的廢物處理原則，建立產品責任延伸制度。(4)向可再生能源方向發(fā)展階段(2000年至今)。2000年德國議會通過了《可再生能源促進法》，2004年修訂后的《可再生能源法》生效，為發(fā)展包括垃圾焚燒發(fā)電在內的可再生能源提供了可靠的法律保障。［3］

德國關于垃圾焚燒發(fā)電的主要制度有:(1)垃圾收費制度。德國采取垃圾收費制度，主要向城市居民和生產商收費，為垃圾轉運站、垃圾填埋場、垃圾焚燒廠等支付相應的費用。通過這種制度增加居民和生產商對廢棄物的回收和處理投入，為垃圾的治理積累資金，推動垃圾的減量化和資源化。(2)垃圾分類回收和“綠色標志”制度。垃圾的分類收集是垃圾末端處理的前提和基礎，只有在分類收集的基礎上，才能確定什么需要回收，什么需要焚燒，什么進入垃圾填埋場。早在1985年，德國就開始實行垃圾分類，根據(jù)垃圾的性質和用途，分置多個垃圾箱，再在垃圾箱上用文字和圖示提醒居民將各種不同的垃圾分別投入不同的垃圾箱內?！堆h(huán)經(jīng)濟和廢物清除法》規(guī)定，企事業(yè)單位必須設立分離垃圾的裝置，不同垃圾要分開，以保證各種垃圾得到最大程度的再利用。(3)財政補貼制度。德國政府通過現(xiàn)金補貼、國家擔保貸款或稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟政策鼓勵垃圾焚燒發(fā)電這類環(huán)保產業(yè)的發(fā)展，如企業(yè)建立環(huán)保設施所需土地可享受低價優(yōu)惠。

對于垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)，德國也規(guī)定了比較完善的監(jiān)督和管理。針對垃圾處理，垃圾生產者、處理者以及有關監(jiān)管機構會事先共同制定一個垃圾處理方案，監(jiān)督機構承認這個處理方案后，會向垃圾生產者和處理者出具一張清單:“垃圾清理執(zhí)照”。從清運、分揀到垃圾焚燒，直到最終進入填埋廠時，都會有“跟蹤單”來記錄整個垃圾流動、處理的過程。另外，為了避免垃圾焚燒對環(huán)境的二次污染，德國還制定了嚴格的廢氣排放標準，各垃圾焚燒廠都必須自覺執(zhí)行。［1］(P38)

德國完善的法律制度和嚴格的監(jiān)督管理體制，促進了垃圾焚燒發(fā)電的環(huán)境管理目標的逐步實現(xiàn)和企業(yè)經(jīng)濟效益的不斷提高，對我國垃圾焚燒發(fā)電的法律保護具有重要的借鑒意義。

四、完善我國垃圾焚燒發(fā)電法律保護的對策建議

根據(jù)我國垃圾焚燒發(fā)電在法律建設上存在的問題，分析產生這些問題的原因，借鑒德國的相關經(jīng)驗，筆者提出如下對策建議。

1.完善垃圾焚燒發(fā)電的相關法律法規(guī)體系

首先，健全和完善相關法律法規(guī)體系。應建立和健全由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、標準和規(guī)范性文件所組成的規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電的法律體系，應當在循環(huán)經(jīng)濟法律和可再生能源法律中增加垃圾焚燒發(fā)電的條款。其次，建立和完善相關配套法規(guī)，采取合理的經(jīng)濟激勵措施，加大對垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的政策扶持力度。另外，應當制定開發(fā)固體廢物資源的產業(yè)政策和相關技術標準，促進垃圾焚燒發(fā)電無歧視、無差異并入電網(wǎng)。［4］最后，由于我國幅員遼闊，各地發(fā)展水平不平衡，各地有必要結合本地特色和實際情況，根據(jù)法律的原則制定相應的實施條例或實施細則。

2.健全垃圾焚燒發(fā)電的科學研究和技術創(chuàng)新機制

造成環(huán)境壓力的決定性因素，不是經(jīng)濟的平均增長率，而是所采用的生產技術和經(jīng)濟結構。環(huán)境問題的解決有賴于環(huán)境保護法律法規(guī)的完善，依賴于全社會各主體的積極參與和物質資金的投入保障，但是更依賴于先進的環(huán)境保護技術的發(fā)明和推廣應用。科學技術是成功的環(huán)境立法的重要組成部分，好的技術可以使環(huán)境中的現(xiàn)實問題得到有效確認和解釋，并且規(guī)定有效的應對措施。垃圾焚燒發(fā)電的技術水平直接決定著我國垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的前景，因此應當運用科技、教育、立法等綜合措施來健全我國垃圾焚燒發(fā)電的科學研究和技術創(chuàng)新機制。

3.細化環(huán)境保護的企業(yè)要求，實行垃圾分類制度

盡管我國《電力法》第5條規(guī)定:“電力建設、生產、供應和使用應當保護環(huán)境，采用新技術，減少有害物質排放，防止污染和其他公害?！钡菍`反該規(guī)定的行為并未規(guī)定相應的法律責任，因而難以有效制止垃圾焚燒發(fā)電等可再生能源開發(fā)過程中破壞環(huán)境的行為，因此，應當細化相關規(guī)定，明確可再生能源建設過程中應遵循的環(huán)境保護要求，并對破壞環(huán)境的行為制定較為詳細的補償機制和救濟措施。另外，我國垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)要想有長遠的經(jīng)濟和環(huán)境效益，必須首先解決的問題是垃圾分類問題。然而目前我國關于垃圾分類的問題并沒有引起社會足夠的重視，許多公共場所的分類垃圾箱都形同虛設，可回收的與不可回收的垃圾混雜在一起，進入垃圾焚燒廠的垃圾實際上也是不同性質的垃圾混雜在一起，這必然會影響垃圾焚燒發(fā)電的環(huán)境效益，甚至與垃圾焚燒發(fā)電的初衷背道而馳。因此，應當實行嚴格的垃圾分類制度，科學制定相關垃圾分類規(guī)定，同時完善相關城市基礎設施建設，加大宣傳力度，提高公民環(huán)保意識，讓垃圾分類觀念深入人心。

4.完善環(huán)境信息公開制度，健全環(huán)境保護公眾參與機制

垃圾焚燒發(fā)電不僅僅是一項政府推行的環(huán)保項目，更是涉及公民切身利益的重大問題，要想?yún)f(xié)調好各方面的利益，環(huán)境信息公開和公眾參與是必不可少的。環(huán)境信息公開是公民環(huán)境知情權的保障，也是平衡利益沖突的基礎。完善信息公開制度，首先，應當建立專門的管理協(xié)調機構，雖然目前我國環(huán)境資源行政監(jiān)督管理體制是環(huán)境資源統(tǒng)一監(jiān)督管理和分級、分部門監(jiān)督管理相結合，但是由于各部門職責不同，就需要設立專門的管理協(xié)調機構，來協(xié)調部門之間在公開環(huán)境信息中存在的沖突。［6］其次，應當擴大政府環(huán)境信息公開的內容，實現(xiàn)真正的公開透明。另外，除了信息公開，還應當擴大公眾參與面，使各方代表充分表達自己的利益訴求，形成利益博弈，從而使資源得到合理配置。

五、結語

在我國“垃圾圍城”問題越來越突出的今天，具有無害化、減量化、資源化顯著優(yōu)勢的垃圾焚燒發(fā)電是我國垃圾處理的必然選擇。借鑒國外經(jīng)驗，加強我國垃圾焚燒發(fā)電的法律保護，應當首先完善相關法律法規(guī)體系，完善垃圾焚燒發(fā)電的科學研究和技術創(chuàng)新機制，實行垃圾分類制度，完善環(huán)境信息公開制度，健全環(huán)境保護公眾參與機制。完善我國垃圾焚燒發(fā)電的法律體系，進一步解除垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展中各種制度制約因素，是落實科學發(fā)展觀、實現(xiàn)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會發(fā)展目標的重要保障。

［1］周鳳翱.生物質能政策與法律問題研究［M］.上海:上?？茖W技術出版社，2013.

［2］國家發(fā)展改革委.國家發(fā)展改革委關于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知［J］.可再生能源，2012(5):128.

［3］喬剛.生態(tài)文明視野下的循環(huán)經(jīng)濟立法研究［M］.杭州:浙江大學出版社，2011:62.

［4］本刊編輯部.2013年中國垃圾發(fā)電產業(yè)或有扶持政策出臺［J］.中國資源綜合利用，2013(1):17.

［5］楊澤偉.發(fā)達國家新能源法律與政策研究［M］.武漢:武漢大學出版社，2011:195.

［6］王文革.環(huán)境知情權保護立法研究［M］.北京:中國法制出版社，2012:76－81.