● 李文靜 張蕾蕾 劉婉娜

■責編 / 韓樹杰 Tel: 010-68345891 E-mail: hrdhsj@126.com

我國歷來非常重視黨員干部的教育培訓，將其作為推動黨和人民事業(yè)發(fā)展的一條成功經(jīng)驗。巴西是發(fā)展中國家和新興市場國家的代表，經(jīng)濟發(fā)展水平和我國比較接近，雖然兩國體制不同，但認真總結和學習巴西公務員培訓的先進理念和成功作法，對于新形勢下推動我國干部教育培訓工作改革創(chuàng)新具有一定借鑒意義。本文在實地考察和調研的基礎上，探討巴西公務員培訓機制及其啟示。

一、巴西公務員培訓機制概況

自20世紀80年代開始推行公務員制度以來，巴西經(jīng)過多年的探索和不斷完善，建立了與本國經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史沿革、文化傳統(tǒng)以及政府體制相適應的公務員培訓機制，取得了很多成功經(jīng)驗。

1.法律法規(guī)體系

巴西將公務員培訓作為重要國家戰(zhàn)略，通過立法對公務員培訓進行規(guī)范和保障，使公務員培訓工作有法可依、有章可循。巴西公務員培訓法規(guī)體系是根據(jù)本國實際情況并借鑒歐美發(fā)達國家經(jīng)驗建立的，主要由公務員法、政府頒布的政令法規(guī)和具體規(guī)章等三個層面構成。公務員培訓法律法規(guī)對公務員培訓的權利和義務、培訓目標、培訓方式以及考核評估等方面都做出了明確的規(guī)定。其中特點比較突出的是，將培訓與考核、升職和加薪等方面相掛鉤。主要有兩方面規(guī)定，一是公務員每2-3年進行一次考核，如果公務員想晉升，除了考核成績外，必須達到規(guī)定的培訓時間。二是公務員有權提出離崗讀碩士、博士學位申請，畢業(yè)即可提高工資。

總體來看，巴西公務員培訓法律法規(guī)體系都是比較規(guī)范和完善的，明確了公務員培訓的權利和義務，加強了對公務員參加培訓的約束和激勵，有效提高了公務員參加培訓的主動性和積極性，從制度上和法律上保證了公務員培訓工作的順利進行。

2.培訓管理體制

經(jīng)過多年的建設和發(fā)展，巴西目前已經(jīng)形成了比較完善的由各級政府培訓管理部門和各類施教機構組成的公務員培訓體系。各級政府均設有公務員培訓管理部門，主要負責培訓計劃制定、任務分配、質量評估、培訓機構管理等工作。施教機構主要包括政府所屬培訓機構、大學、社會組織以及私人專業(yè)公務員培訓機構，負責項目研發(fā)、內容設計和教學安排。

培訓項目根據(jù)項目特點和性質不同，由培訓管理部門主要采取直接委托或公開招標形式下發(fā)給各類培訓機構。一是較高級別公務員和專業(yè)化很強的公務員教育培訓項目，一般直接委托給政府所屬專業(yè)培訓機構，如巴西國家行政學院主要承擔此類項目。二是學歷教育和短期專題培訓項目，主要通過政府委托或招標下發(fā)給具有專業(yè)優(yōu)勢的高等院校，圣保羅大學等院校經(jīng)常承擔此類培訓。三是專業(yè)領域培訓，主要是由政府委托給專業(yè)組織，如巴西的行業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)協(xié)會等。四是專業(yè)化培訓項目，由政府通過招標下發(fā)給社會組織、私立專業(yè)培訓機構。巴西政府都允許私立培訓機構進入公務員培訓領域，面向聯(lián)邦政府部門提供專業(yè)化培訓服務。

培訓經(jīng)費管理。巴西公務員培訓經(jīng)費由財政承擔，個人不需任何費用。巴西各級政府部門對培訓經(jīng)費給予充分保障，每年都要從預算中劃出一定比例的資金用于計劃內和臨時必要的培訓。公務員參加大學的長期專業(yè)培訓，如圣保羅大學、巴西利亞大學等，培訓費用會采取財政支付、大學自有資金和用人單位共同承擔的方式。

3.培訓分類和主要內容

巴西公務員培訓主要以提高公務員適應工作崗位的素質能力為主要目標，根據(jù)培訓對象的不同，主要包括新錄用公務員初任培訓、一般在職人員在職培訓和中高級公務員專門培訓三大類別。 除了面向所有公務員開放的一般性課程外，還根據(jù)不同崗位、不同層次培訓需求開發(fā)培訓課程，設立培訓模塊和培訓菜單，內容主要包括二大方面，一是全面提高履崗能力的知識和技能的學習與訓練，主要包括管理課程、領導藝術課程、政策課程；二是職業(yè)道德培訓。巴西政府特別注重開展公務員職業(yè)道德培訓，強調公務員整個工作生涯都要接受職業(yè)道德培訓，以維持其高標準的個人行為準則和執(zhí)行公務時的公正，更有效地為政府服務。

4.網(wǎng)絡培訓

巴西政府在開展傳統(tǒng)方式培訓的同時，近年來積極推進公務員培訓信息化和網(wǎng)絡化，大力加強網(wǎng)絡課堂和遠程教育網(wǎng)建設，加強各類公務員培訓網(wǎng)絡課程開發(fā)，目前網(wǎng)絡培訓已經(jīng)廣泛運用到各級公務員培訓中。巴西政府通過培訓門戶網(wǎng)站為各級公務員提供政府管理、領導藝術、政策、人際交流、項目管理等各類培訓課程，并在網(wǎng)上為學員答疑。公務員可以根據(jù)工作需要在線查詢各種培訓計劃或項目的具體內容來選擇適合自己的培訓課程，學習時間可以靈活掌握。通過開展網(wǎng)絡培訓，有效彌補了面授培訓存在的問題和不足，也解決邊遠地區(qū)公務員參加培訓的交通問題，大大提高了培訓質量和效益。

綜上所述，巴西公務員培訓采取的是政府主導下的市場化運作模式，擁有完備培訓管理和施教體系，體制機制健全規(guī)范，培訓經(jīng)費保障非常充足，優(yōu)質培訓資源的來源和渠道多樣化，培訓內容針對性強，網(wǎng)絡培訓普及面廣，確保了各類公務員培訓的順利開展。

二、巴西公務員培訓機制主要特點

1.采取分級培訓方式

巴西公務員涵蓋面較寬，公立學校、醫(yī)院的教師和醫(yī)生都屬于公務員編制。巴西政府機構分三級，即聯(lián)邦政府、州政府和市政府，公務員也相應分三級。各層級之間沒有垂直管理的上下級關系，聯(lián)邦政府公務員、州政府公務員、市政府公務員的招錄都是相互獨立的，如果一個層級的公務員想到另外一個層級從事公務員工作，必須參加考試，不能跨層級自然流動。與此相應，巴西公務員培訓也采取分級方式，即聯(lián)邦、州、市政府分別負責本級公務員的培訓。培訓工作由各級人力資源管理部門主管，交由所屬或其他培訓機構具體執(zhí)行。比如聯(lián)邦政府計劃預算管理部的人力資源司負責聯(lián)邦一級公務員的培訓，圣保羅州、圣保羅市的人力資源部門分別負責本州、本市公務員的培訓。

2.財政全額撥付培訓經(jīng)費

巴西各級政府對人力資源開發(fā)非常重視，財政對培訓經(jīng)費給予完全保障。巴西利亞大學人事司和索羅卡巴市職業(yè)培訓學院的負責人介紹說，每年末政府財政部門都會召開會議，聽取學校意見，安排下一年度公務員培訓經(jīng)費。為了加強財政資金監(jiān)管，政府也會派出人員進駐學院，監(jiān)控經(jīng)費的用途。公務員參加短期培訓是免費的，參加大學的長期專業(yè)培訓，可能會采取財政支付一部分、大學自有資金一部分、用人單位交付一部分的方式。索羅卡巴市政府還為失業(yè)人員、企業(yè)主和工人提供免費的職業(yè)培訓。如果非營利機構承擔公務員培訓等人事管理工作，可以享受相關的免稅政策。

3.培訓機構多元化

巴西公務員培訓的主管部門是各級政府人力資源管理部門，但培訓機構呈現(xiàn)多元化。第一類是各級政府的公務員培訓學校。聯(lián)邦政府層面是國家行政學院，雖然主要承擔聯(lián)邦一級公務員培訓，但其他地區(qū)只要有培訓需求，都可向國家行政學院提出申請，由其組織專項的培訓班。州、市政府層面是公務員培訓學校，如圣保羅市公共服務管理學院、索羅卡巴市公務員培訓學校、瑪瑙斯市公務員培訓學校等，這些學校主要開展1年以內的短期培訓。第二類是聯(lián)邦政府部門設立的專業(yè)培訓學校，如巴西財政部設立的財政學校是巴西財政部內設的培訓機構，在全國十個財稅區(qū)都設有代表處。第三類是高等院校，如圣保羅大學、里約大學、巴西利亞大學等著名學府，不僅從事培訓理論研究，也承接政府委托的公務員培訓工作。第四類是信譽好的私人機構。如蒙卡瓜市由于城市規(guī)模小，公務員人數(shù)較少，因此把公務員招考、培訓、人事管理等具體事務外包給一家專業(yè)機構，這個機構承擔了類似于市公務員培訓學校的職責。

4.注重社會責任培訓

在巴西，社會責任教育是公務員培訓的重要內容。新錄用公務員必須接受初任培訓，除了政府架構、法律法規(guī)、公共事務管理、公共政策制定、公共管理哲學、倫理學等基礎課程外，還包括遵紀守法、公正廉潔、社會責任、敬業(yè)精神、服務大眾等職業(yè)道德方面的內容。不同地區(qū)的公務員培訓學校會根據(jù)本地區(qū)的特點設計課程，培養(yǎng)公務員的社會責任。亞馬孫州瑪瑙斯市經(jīng)濟欠發(fā)達，窮人比較多，公務員學校經(jīng)常舉辦一些實踐活動，如募集食物向窮人發(fā)放，讓公務員有機會接觸底層群眾，培養(yǎng)同情弱勢群體、服務窮人的意識。從我們接觸的公務員看，也表現(xiàn)出較強的社會責任心，如圣保羅市政府為方便人們找工作，將職業(yè)介紹所設立在市內火車站臺，辦公條件差，工作時間長，工資比較低，但工作人員的服務精神讓人欽佩。

5.培訓與個人發(fā)展掛鉤

巴西《公務員法》明確規(guī)定了公務員有接受教育和培訓的義務和權利，從而為公務員培訓工作提供了法律保障。但《公務員法》沒有對公務員培訓的時間、內容做出統(tǒng)一的硬性規(guī)定，各級政府和機構可根據(jù)情況自行制定。巴西政府靠什么激勵公務員參加培訓的積極性呢，圣保羅市人事廳和巴西利亞大學培訓部工作人員介紹了兩條原因，一是公務員可以提出離崗讀碩士、博士學位的申請，畢業(yè)后返回崗位即可提高工資；二是公務員每2-3年需進行一次考核，如果公務員想晉升，除了考核成績合格外，必須達到規(guī)定的培訓時間（培訓時間由各單位自行規(guī)定）才能提出申請。因此，公務員要想獲得個人發(fā)展，參加培訓，不斷更新知識，提高自身素質是必經(jīng)之路。

三、幾點啟示

1.各級政府要保障培訓經(jīng)費

從調研情況看，巴西公務員培訓經(jīng)費納入各級政府財政預算，從而保證了穩(wěn)定的培訓經(jīng)費來源；政府所屬的培訓機構人員均屬于公務員序列，從而保證了培訓隊伍的穩(wěn)定。目前，我國公務員培訓經(jīng)費來源渠道多種多樣，有財政分別撥付給培訓部門、組織部門和人事部門的專項經(jīng)費，有國內外企業(yè)的出資和個人的捐助，也有培訓機構自身經(jīng)營的收入。由于公務員培訓經(jīng)費來源不穩(wěn)定，財政撥款嚴重不足，加上承擔公務員培訓的大部分機構（無論是行政學院還是培訓中心）都屬于事業(yè)單位編制，不得不靠自收自支解決人員生活問題，不能把精力全部投入到公務員培訓工作當中。因此，公務員培訓機構具有穩(wěn)定的培訓經(jīng)費來源是保證培訓質量和規(guī)模的基礎。

2.要認真抓好培訓規(guī)劃的制定和落實

巴西沒有全國統(tǒng)一的公務員培訓規(guī)劃，由各級政府人力資源部門制定本級公務員培訓規(guī)劃或年度計劃。他們的培訓計劃緊密圍繞本級公務員崗位職責需要制定，由于崗位需要明確具體，所以培訓計劃能夠落實。我國政府基本每5年出臺一個干部培訓規(guī)劃綱要，各個培訓機構按綱要精神編制年度計劃，由于計劃針對性不強，有時造成計劃落空。我國應在發(fā)揚培訓規(guī)劃戰(zhàn)略性、長遠性特點的基礎上，認真做好與公務員具體崗位需要相適應的培訓規(guī)劃（計劃），保持培訓規(guī)劃（計劃）的科學性、一致性和實用性，真正做到“有計劃、能落實”。

3.要加強社會責任培訓

巴西公務員的社會責任意識比較強，體現(xiàn)在他們的職業(yè)道德和專業(yè)精神上，從一個側面反映出巴西政府是服務型政府。我國對公務員的培訓更偏重于思想理論學習和專業(yè)知識更新，公仆意識和社會責任方面的培訓相對忽視，而這些才是公務員最需要具備的素質。我國正處于從管理型政府向服務型政府轉變時期，應該加強社會責任教育，并貫穿于公務員職業(yè)生涯的始終。從政治立場、就業(yè)觀念、職業(yè)準則、工作環(huán)境、工作目標等各方面塑造公務員應具備的價值觀念，從公務員的品質、態(tài)度、行為方式和法律、規(guī)則、紀律等方面培養(yǎng)公務員必須遵循的行為規(guī)范，比如公民意識、守法意識、服務意識、社會責任，愛崗敬業(yè)、公正廉潔等。

4.要提高公務員參加培訓的自覺性

巴西與我國都制定了《公務員法》，明確了公務員有參加培訓的義務和權利。我國還出臺了有關干部培訓的專門條例，如2006年的《干部教育培訓工作條例（試行）》，2008年的《公務員培訓規(guī)定（試行）》等，對干部（公務員）培訓的對象、時間、內容、方式等提出了更為詳盡的要求。但從調研情況看，巴西公務員參加培訓更主動自覺，每個級別的公務員心態(tài)都很平和，究其原因是公務員的培訓與晉升掛鉤，與個人的發(fā)展掛鉤。因此，我國要真正解決公務員參加培訓不積極、不主動的問題，除了設計好的培訓項目提高培訓的吸引力外，應該實行培訓與個人晉升掛鉤的制度。

5.要大力發(fā)展遠程培訓

巴西國土面積850萬平方公里，由于幅員遼闊，面授培訓形式給邊遠地區(qū)的公務員參加培訓帶來不便，而且往返交通費用昂貴。近年來，巴西政府大力推行“網(wǎng)上課堂”、“網(wǎng)上學?！保?將公務員培訓內容在網(wǎng)上發(fā)布，在網(wǎng)上為培訓學員答疑，大大提高了培訓的效益，并且逐步建立起現(xiàn)代遠程教育網(wǎng)，目前已經(jīng)廣泛運用到培訓工作中。我國與巴西的情況類似，而且“工學矛盾”比巴西更為突出。因此，大力發(fā)展遠程教育培訓形式十分必要。