文/秦詩(shī)立

橫琴新區(qū)改革新意及對(duì)群島新區(qū)啟示

文/秦詩(shī)立

橫琴新區(qū)銳意改革、創(chuàng)新發(fā)展的要義在于通過(guò)探索提升經(jīng)濟(jì)自由度來(lái)營(yíng)造國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。舟山群島新區(qū)有戰(zhàn)略區(qū)位、深水良港等潛在優(yōu)勢(shì)，要把其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，還需借鑒橫琴新區(qū)改革創(chuàng)新的基本理念和經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)支撐和動(dòng)力

橫琴新區(qū)和舟山群島新區(qū)均為國(guó)家級(jí)新區(qū)。橫琴新區(qū)通過(guò)銳意改革，在創(chuàng)新發(fā)展上已趟出一條新路，其理念、思路、舉措可予舟山群島新區(qū)及其自由貿(mào)易園區(qū)爭(zhēng)創(chuàng)諸多啟示、借鑒。

橫琴新區(qū)改革新意紛呈

橫琴新區(qū)毗鄰澳門特區(qū)，陸域面積86平方公里。2009年8月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，新區(qū)開發(fā)上升為國(guó)家戰(zhàn)略；2009年12月，新區(qū)掛牌成立；2011年11月，珠海市人大出臺(tái)《橫琴新區(qū)條例》；2012年3月，廣東省政府出臺(tái)《關(guān)于加快橫琴開發(fā)建設(shè)的若干意見》；2012年6月，海關(guān)總署出臺(tái)《關(guān)于支持橫琴新區(qū)開放開發(fā)的意見》。至此，橫琴新區(qū)開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃、政策、法規(guī)框架基本形成，為改革創(chuàng)新發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

（一）改革目標(biāo)明確：構(gòu)筑以港澳為榜樣的國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境

《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》將橫琴島納入珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍，明確橫琴新區(qū)定位為“一國(guó)兩制”下探索粵港澳緊密合作新模式的示范區(qū)，探索與港澳對(duì)接機(jī)制體制，構(gòu)筑國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的重任。新區(qū)創(chuàng)新均圍繞于此，清楚、明晰。

力推簡(jiǎn)政放權(quán)。一方面，新區(qū)根據(jù)《廣東省第一批調(diào)整由橫琴新區(qū)管理委員會(huì)實(shí)施的省級(jí)管理權(quán)限事項(xiàng)目錄》，從 2012年11月獲得下放的16項(xiàng)省級(jí)管理事項(xiàng)，5項(xiàng)委托實(shí)施事項(xiàng)；另一方面，借鑒港澳機(jī)構(gòu)名稱和職能整合經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行大部門制，管委會(huì)僅設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展委員會(huì)、公共建設(shè)局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展局、財(cái)金事務(wù)局、行政服務(wù)促進(jìn)局、警務(wù)和綜合管理局、規(guī)劃國(guó)土局、社會(huì)事業(yè)局、黨群工作部、辦公室、交流合作局等11個(gè)部門，在編人員總數(shù)不足百人。

深化區(qū)域合作。新區(qū)明確以交通基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)，加強(qiáng)與港澳間的對(duì)接；發(fā)揮珠港澳三地在人才、技術(shù)、市場(chǎng)和管理體制方面優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域間人員、物資、資金和信息的高效集聚和合理流動(dòng)，吸引和支持港澳產(chǎn)業(yè)、資金和人才參與橫琴開發(fā)；在橫琴與澳門之間口岸實(shí)行“一線”放寬的便利化通關(guān)模式，保障了新區(qū)與港澳間暢通的人員、貨物往來(lái)。具體合作項(xiàng)目上，新區(qū)管委會(huì)可與澳門特區(qū)政府有關(guān)部門直接溝通。

強(qiáng)化法律對(duì)接。新區(qū)廉政辦可聘任港澳籍人員擔(dān)任監(jiān)督員，對(duì)職務(wù)犯罪案件查辦實(shí)施監(jiān)督；新區(qū)公安部門可在粵澳警務(wù)交流合作機(jī)制框架下共同打擊新區(qū)內(nèi)的跨境犯罪行為。新區(qū)民商事審判機(jī)構(gòu)可依法任命港澳永久性成年居民作為陪審員，參與涉港澳民商事案件審理；涉港澳合同當(dāng)事人可明示選擇港澳法律處理合同爭(zhēng)議；涉港澳合同或財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛的當(dāng)事人，可用書面協(xié)議選擇香澳仲裁機(jī)構(gòu)，以及適用港澳的實(shí)體法律進(jìn)行仲裁。港澳仲裁機(jī)構(gòu)可在新區(qū)設(shè)立聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，為當(dāng)事人提供民商事仲裁咨詢服務(wù)。

（二）改革框架清晰：以橫琴新區(qū)條例為基本依據(jù)

改革需依法進(jìn)行，才能有序、可持續(xù)開展。2012年元旦實(shí)施的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)條例》就是新區(qū)的“基本法”，相關(guān)改革創(chuàng)新、建設(shè)發(fā)展均圍繞該法規(guī)展開，實(shí)現(xiàn)了有法可依。

明確新區(qū)總體框架?！稐l例》明確了橫琴新區(qū)建設(shè)的主體、模式、目標(biāo)等總體框架。珠海市是橫琴新區(qū)開發(fā)主體。橫琴新區(qū)開發(fā)模式為堅(jiān)持面向世界、優(yōu)先港澳，支持澳門全面參與橫琴新區(qū)開發(fā)，加強(qiáng)與香港交流合作。建設(shè)路徑和目標(biāo)為借鑒港澳地區(qū)先進(jìn)的治理經(jīng)驗(yàn)，以及在市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則方面的國(guó)際通行規(guī)則和國(guó)際慣例，將新區(qū)建成公平正義、誠(chéng)實(shí)信用、廉潔高效的法治之區(qū)。《條例》明確新區(qū)進(jìn)行的行政、經(jīng)濟(jì)、城市和社會(huì)等領(lǐng)域的管理體制創(chuàng)新活動(dòng)，將受鼓勵(lì)、支持和保護(hù)。

確立新型管理架構(gòu)?！稐l例》確立了新區(qū)的決策、行政、咨詢“三架馬車”管理架構(gòu)。其中，新區(qū)發(fā)展決策委員會(huì)（決委會(huì)）由珠海市、新區(qū)和市政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成，決定新區(qū)發(fā)展中重大事項(xiàng)。新區(qū)管理委員會(huì)（管委會(huì)）是新區(qū)行政管理機(jī)關(guān)，依法管理新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，依法行使部分市一級(jí)行政管理權(quán)，每年向決委會(huì)報(bào)告工作。新區(qū)發(fā)展咨詢委員會(huì)（咨委會(huì)）由決委會(huì)設(shè)立，成員由決委會(huì)聘請(qǐng)，可聽取管委會(huì)通報(bào)新區(qū)開發(fā)建設(shè)情況，對(duì)決策事項(xiàng)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并向決委會(huì)報(bào)告。同時(shí)，《條例》明確新區(qū)享受市一級(jí)財(cái)政管理和土地管理權(quán)限。

明晰區(qū)域合作和產(chǎn)業(yè)促進(jìn)重點(diǎn)?！稐l例》明晰了新區(qū)與港澳區(qū)域合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，以及所需推進(jìn)的新型海關(guān)監(jiān)管模式和商事登記制度改革。新區(qū)重點(diǎn)發(fā)展商務(wù)服務(wù)、金融服務(wù)、休閑旅游、文化創(chuàng)意、科教研發(fā)、高新技術(shù)和中醫(yī)藥等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；鼓勵(lì)境內(nèi)外從事金融、保險(xiǎn)、律師、會(huì)計(jì)、信息咨詢、風(fēng)險(xiǎn)投資、研究開發(fā)的組織和個(gè)人在新區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)，依法開展業(yè)務(wù)活動(dòng)；支持通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等方式，鼓勵(lì)和吸引民間資本、社會(huì)力量提供公共服務(wù)。

健全法治環(huán)境保護(hù)創(chuàng)新。《條例》明確，珠海借鑒港澳法律中有關(guān)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、勞動(dòng)就業(yè)、食品安全和產(chǎn)品質(zhì)量等方面的法律制度，依法制定的相關(guān)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)適用于橫琴新區(qū)；珠海制定的地方法規(guī)不適應(yīng)新區(qū)實(shí)際情況的，市政府可提請(qǐng)市人代會(huì)就其在新區(qū)的適用作出相應(yīng)規(guī)定；市制定的規(guī)章不適應(yīng)新區(qū)實(shí)際情況的，管委會(huì)可建議市政府就適用問(wèn)題作出決定。在新區(qū)所進(jìn)行的創(chuàng)新活動(dòng)，創(chuàng)新方案的制定和實(shí)施程序未違反法律規(guī)定，個(gè)人和所在單位沒有牟取私利、未損害公共利益的，可免于追究相關(guān)人員責(zé)任。

（三）改革亮點(diǎn)突出：試點(diǎn)新型通關(guān)模式與商事登記制度

提高經(jīng)濟(jì)自由度是國(guó)內(nèi)探索建立各類海關(guān)特別監(jiān)管區(qū)、新區(qū)，以及爭(zhēng)創(chuàng)自貿(mào)園區(qū)的根本訴求。目前，影響經(jīng)濟(jì)自由度的因素較多，人員貨物出入境受嚴(yán)格限制、企業(yè)成立運(yùn)營(yíng)受嚴(yán)格管理是其中兩大。橫琴新區(qū)率先對(duì)此改革，也為自貿(mào)園區(qū)爭(zhēng)創(chuàng)奠定了較好基礎(chǔ)。

“一線放寬二線管住”提高通關(guān)自由度。2012年6月，海關(guān)總署出臺(tái)《關(guān)于支持橫琴新區(qū)開放開發(fā)的意見》。最大亮點(diǎn)在于海關(guān)部門將在橫琴口岸探索實(shí)施“一線放寬，二線管住、人貨分離、分類管理”的新型海關(guān)監(jiān)管模式試點(diǎn)，這有利于粵港澳間人、車、貨的便捷通關(guān)。目前，橫琴新區(qū)電子圍網(wǎng)和電子聯(lián)網(wǎng)正在建設(shè)，來(lái)往新區(qū)的人流將通過(guò)辦理包含海關(guān)監(jiān)管數(shù)據(jù)的電子卡，企業(yè)及其車輛將通過(guò)與海關(guān)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)自由暢通。同時(shí)，《意見》明確在橫琴加工的產(chǎn)品內(nèi)銷時(shí)，可選擇按進(jìn)橫琴時(shí)的原材料征稅或出橫琴時(shí)的成品征稅，將有利于新區(qū)產(chǎn)品內(nèi)銷。

商事登記制度改革提高企業(yè)自由度。2012年5月，珠海市政府出臺(tái)《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)商事登記管理辦法》，實(shí)行“寬入”和“嚴(yán)管”的商事登記和監(jiān)管制度。主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)包括：注冊(cè)地與經(jīng)營(yíng)地分離，商事主體的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所可與住所不一致；一址多照，在新區(qū)的辦公區(qū)域內(nèi)，經(jīng)新區(qū)管委會(huì)相關(guān)部門出具住所使用證明的，同一地址可作為多家商事主體的住所；無(wú)須驗(yàn)資即可領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，商事登記不登記企業(yè)的實(shí)收資本，不收取驗(yàn)資證明文件；企業(yè)主體資格登記與經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目許可相分離，可自主選擇經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，屬于一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的由工商部門直接登記，屬于許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的憑審批許可部門審批文件或許可證件經(jīng)營(yíng)；實(shí)行年度報(bào)告制度，不實(shí)行年檢驗(yàn)照制度。

（四）改革關(guān)鍵要素：強(qiáng)化金融服務(wù)創(chuàng)新與人才特區(qū)建設(shè)

金融服務(wù)創(chuàng)新、高端人才匯集及其形成的功能優(yōu)勢(shì)，正取代傳統(tǒng)的稅費(fèi)優(yōu)惠、工資較低、水地電價(jià)格低廉等成本優(yōu)勢(shì)，成為區(qū)域特別是國(guó)家級(jí)新區(qū)加快、升級(jí)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和要素保障。

強(qiáng)化金融服務(wù)創(chuàng)新。2012年7月，國(guó)務(wù)院批復(fù)珠三角金融改革創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)總體方案，提出在橫琴新區(qū)開展探索資本項(xiàng)目可兌換的先行試驗(yàn)。2013年4月，廣東明確粵港將共同支持南沙、前海、橫琴創(chuàng)新跨境人民幣業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)粵港金融機(jī)構(gòu)以人民幣銀團(tuán)貸款方式向上述區(qū)域產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)放貸款，并研究支持發(fā)放境外項(xiàng)目人民幣貸款。目前，新區(qū)入駐金融機(jī)構(gòu)已從僅1家農(nóng)信社發(fā)展為擁有銀行、證券、保險(xiǎn)、融資租賃、專業(yè)貨幣兌換、股權(quán)投資等各類金融機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)100余家，易方達(dá)基金、廣發(fā)基金總部已搬遷至橫琴；香港工銀國(guó)際在新區(qū)成立多個(gè)股權(quán)投資合伙企業(yè)。由20棟國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)建筑組成的橫琴金融產(chǎn)業(yè)服務(wù)基地基本建成。

探索建設(shè)人才特區(qū)。2012年5月，南沙新區(qū)、前海合作區(qū)、橫琴新區(qū)簽署三地友好合作協(xié)議，明確把人才建設(shè)作為戰(zhàn)略任務(wù)，三地將共同研究制定吸引服務(wù)業(yè)各類高層次人才的配套措施，探索粵港澳從業(yè)人員的資格互認(rèn)等人才政策新突破，推進(jìn)粵港澳人才自由流動(dòng)。同年12月，中央人才工作協(xié)調(diào)小組批復(fù)南沙新區(qū)、前海合作區(qū)、橫琴新區(qū)為“粵港澳人才合作示范區(qū)”，并作為全國(guó)人才改革工作試點(diǎn)基地。為吸引優(yōu)秀人才，新區(qū)明確在橫琴工作的港澳居民涉及的個(gè)稅問(wèn)題，暫由省政府按內(nèi)地與港澳個(gè)稅差額對(duì)港澳居民給予補(bǔ)貼。

對(duì)舟山群島新區(qū)創(chuàng)新建設(shè)的啟示

橫琴新區(qū)銳意改革、創(chuàng)新發(fā)展的要義在于通過(guò)探索提升經(jīng)濟(jì)自由度來(lái)營(yíng)造國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。舟山群島新區(qū)有戰(zhàn)略區(qū)位、深水良港等潛在優(yōu)勢(shì)，要把其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，還需借鑒橫琴新區(qū)改革創(chuàng)新的基本理念和經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)支撐和動(dòng)力。

（一）聚焦群島新區(qū)建設(shè)目標(biāo)和路徑

橫琴新區(qū)建設(shè)目標(biāo)很清晰，即吸引港澳商務(wù)服務(wù)、金融服務(wù)、休閑旅游等服務(wù)業(yè)及其所需高端人才、科技；建設(shè)路徑很清晰，即營(yíng)造與港澳等境外有機(jī)對(duì)接的國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。群島新區(qū)展規(guī)劃確立了舟山“三大戰(zhàn)略定位、五大發(fā)展目標(biāo)”，定位和目標(biāo)很多。應(yīng)進(jìn)一步清楚群島新區(qū)核心優(yōu)勢(shì)在于可建深水良港，國(guó)家對(duì)群島新區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略訴求也在于依托其戰(zhàn)略區(qū)位和深水良港，來(lái)保障國(guó)家戰(zhàn)略物資的中轉(zhuǎn)、儲(chǔ)運(yùn)、貿(mào)易安全。對(duì)應(yīng)，群島新區(qū)建設(shè)核心需聚焦為：高水平建設(shè)和運(yùn)營(yíng)國(guó)際物流樞紐島；建設(shè)路徑需明晰為積極營(yíng)造有助于大宗商品儲(chǔ)運(yùn)貿(mào)易的國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。

（二）聚力構(gòu)筑大宗商品國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境

大宗商品國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的缺失或不足，已使我國(guó)在鐵礦石、石油、糧食、煤炭等大宗商品的供給安全和價(jià)格博弈上處于不利地位。國(guó)家正通過(guò)健全期貨市場(chǎng)、大宗商品交易所，創(chuàng)新交易模式、結(jié)算方式等來(lái)增強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)；正健全大宗商品儲(chǔ)備、中轉(zhuǎn)、分銷、配送中心，來(lái)增強(qiáng)大宗商品交易的主導(dǎo)性、安全性。為此，群島新區(qū)要從國(guó)家戰(zhàn)略高度加快舟山港綜合保稅區(qū)衢山分區(qū)建設(shè)，加快南北兩側(cè)圍墾工程及其綜合規(guī)劃，力爭(zhēng)把其建設(shè)為我國(guó)主要的大宗商品保稅儲(chǔ)備、采購(gòu)、分撥、配送中心，增強(qiáng)在亞太地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力和影響力。近期重點(diǎn)是積極向國(guó)家相關(guān)部委、協(xié)會(huì)溝通，力爭(zhēng)淡水河谷亞太分銷中心落戶。

對(duì)應(yīng)，群島新區(qū)要積極借鑒和爭(zhēng)取橫琴新區(qū)的系列創(chuàng)新試點(diǎn)。如爭(zhēng)取面向國(guó)際主要大宗商品國(guó)家的“一線放寬、二線管住”政策，允許大宗商品國(guó)際船舶可在鼠浪湖作業(yè)區(qū)“自由通關(guān)”；爭(zhēng)取跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)，大宗商品貿(mào)易可用人民幣跨境貸款、國(guó)際結(jié)算；爭(zhēng)取成為“人才特區(qū)”，實(shí)行國(guó)際化人才資格互認(rèn)、個(gè)稅優(yōu)惠等政策，吸引大宗商品貿(mào)易國(guó)際化人才落戶。大宗商品交易及其上述試點(diǎn)創(chuàng)新爭(zhēng)取，也應(yīng)是舟山申報(bào)自由貿(mào)易園區(qū)的主要訴求。

（三）加快調(diào)研制定浙江舟山群島新區(qū)條例

環(huán)境營(yíng)造需政府、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人多方合力。群島新區(qū)建設(shè)不僅需舉全省之力，還需面對(duì)世界，集國(guó)際之力。特別是大宗商品貿(mào)易國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造，亟需有與國(guó)際接軌的總體性制度架構(gòu)、系列體制機(jī)制建設(shè)及其所需法律法規(guī)保障。橫琴新區(qū)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。其條例雖由市人大審議通過(guò)，但制定過(guò)程不僅獲得省政府大力支持，還結(jié)合建設(shè)中面臨的困難、問(wèn)題，積極與國(guó)家相關(guān)部委溝通協(xié)調(diào)，而為系列創(chuàng)新試點(diǎn)爭(zhēng)取贏得了機(jī)會(huì)、預(yù)留了空間。同時(shí)，《條例》的制定與出臺(tái)，獲得了港澳和國(guó)外政府、企業(yè)等的高度認(rèn)可，認(rèn)為其投資、發(fā)展將有法可依，不會(huì)隨政府領(lǐng)導(dǎo)、關(guān)注熱點(diǎn)更迭而改變。

為此，群島新區(qū)也需在積極探索建設(shè)中，結(jié)合問(wèn)題導(dǎo)向、功能導(dǎo)向，加快、科學(xué)推進(jìn)新區(qū)條例的調(diào)研與制定，作為新區(qū)建設(shè)的“基本法”。新區(qū)條例制定既將為舟山進(jìn)行的行政管理體制、綜合執(zhí)法體制等改革提供法理基礎(chǔ)，也將為大宗商品貿(mào)易國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造，乃至自由貿(mào)易園區(qū)爭(zhēng)創(chuàng)，提供訴求依據(jù)。

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院）