啜 華， 王 桂 嬌

（渤海大學(xué)， 遼寧 錦州121003）

“為政之道，以厚民為本；治國之道，以富民為先”。建設(shè)“民生財政”是響應(yīng)“十八大”號召，貫徹“十八大”會議精神的具體體現(xiàn)。民生財政是指財政支出中用于社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)等民生方面的支出，應(yīng)該占整個財政支出相當高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位的財政制度。“民生財政”是各級政府財政部門長期奮斗的目標。各級政府只有真正把百姓放在首要位置，真正致力于民生財政，才能實現(xiàn)社會的長治久安，才能讓百姓有充分的滿足感和幸福感，才能實現(xiàn)“十八大”報告中提出的2020 年全面建成小康社會的宏偉目標。

近年來，中央和地方各級政府部門在改善人民生活等民生財政方面作出了不小的成績。2011 年，全國財政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障、文化方面的民生支出合計38539 億元，增長31.7%；用在農(nóng)業(yè)水利、公共交通運輸、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等方面與民生密切相關(guān)的支出合計35737 億元；其他公共財政支出約34972 億元，主要用于一般公共服務(wù)、公共安全、國防建設(shè)等。公共安全支出促進了社會穩(wěn)定，為保障改善民生營造了良好的社會環(huán)境；國防支出保障了國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)，維護了國家主權(quán)、安全、領(lǐng)土完整，為全面建設(shè)小康社會提供了堅強有力的安全保障。要想真正做到民生財政，應(yīng)進一步加大預(yù)算資金的投入力度，而國有資本經(jīng)營預(yù)算對民生財政可以起到有效的保障作用。國有資本經(jīng)營預(yù)算是指政府以國有資本所有者身份依法取得國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出的預(yù)算，是我國特有的一種預(yù)算制度。政府落實民生財政的決心可以通過集中用于社會保障等方面的預(yù)算支出顯現(xiàn)出來。做到財政為民生、為社會公眾謀福利，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)從以下幾個方面入手。

一、拓寬國有資本經(jīng)營預(yù)算收入

國有資本經(jīng)營預(yù)算包括收入項目和支出項目。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入是實現(xiàn)民生財政的物質(zhì)基礎(chǔ)，民生方面的支出是保障。經(jīng)營預(yù)算收入的多少決定著用于民生方面支出的數(shù)額，因此為確保民生財政，各級政府首先應(yīng)采取必要方法和措施，增加收入。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入是指從政府預(yù)算的角度考察政府經(jīng)營性國有資產(chǎn)投資所產(chǎn)生的收入，其內(nèi)容和形式相對來說較為復(fù)雜。特別是為了克服國有資本在國民經(jīng)濟中分布過散、政企職責(zé)不分、投資效率低下等而進行國有資本重組、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整后，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入形式更加趨于復(fù)雜化。經(jīng)營性國有資產(chǎn)收入主要有來自企業(yè)的國有資本收入、資源性國有資產(chǎn)收入、非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)收入、專項基金收入、其他收入等。[1]在市場經(jīng)濟條件下，國有資本經(jīng)營性收入只有真正上交到各級政府才能作為國有資本經(jīng)營預(yù)算中的收入，這也是經(jīng)營預(yù)算可支配和使用的收入數(shù)額。只有在增加預(yù)算收入的前提下，政府才能有更多的支出用于民生。

1. 調(diào)整國有企業(yè)收益上交比例

國有資本經(jīng)營預(yù)算的試行，開始于國有企業(yè)征收國有資本收益。國有資本收益納入中央或地方國有資本經(jīng)營預(yù)算收入管理。在預(yù)算試行的最初幾年，國有資本收益主要是國有企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中實現(xiàn)的利潤，數(shù)額不會太大，但從中長期看，隨著國有資本收益其他部分上交，如國家參股、控股公司的股利或股息、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、企業(yè)清算收入等，收取的國有資產(chǎn)收益會有較大幅度的上漲。在征收之初，中央企業(yè)上交年度利潤的比例，依照行業(yè)或產(chǎn)業(yè)分類，最高為10%，其次是5%；暫時還需要國家保護與扶持的軍工等類企業(yè)，暫緩3 年上交或者免交。[2]近年來，中央企業(yè)國有資本收益收取比例在原有基礎(chǔ)上普遍提高了5%。中央企業(yè)國有資本收益收取比例分為四檔，資源壟斷性企業(yè)上交年度利潤的15%，一般競爭性領(lǐng)域企業(yè)為10%，軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所、中國郵政集團公司及新納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍的企業(yè)為5%，政策性企業(yè)免交。雖然國有資本收益上交的比率較最初有所提高，但是上交利潤的比率還是偏低?！皟啥悺焙喜⒁院?，中央企業(yè)的所得稅稅率由原來的33%降低到25%，[3]上交利潤的比例最高僅為15%，仍然留有可觀的利潤，這將有可能導(dǎo)致企業(yè)負責(zé)人的尋租行為。如利用手中的權(quán)力為自身謀福利或者利用企業(yè)剩余利潤進行過度投資甚至是不合理投資，導(dǎo)致投資效率降低，資金的總體利潤率下降，不僅無法實現(xiàn)國有資本保值增值的目的，甚至還可能侵蝕國有資本，侵害社會公眾的利益，造成不良的社會后果和影響，與民生財政的觀念相背離。對此，各省市區(qū)應(yīng)該提高國有資本收益的上交比例，但并不是片面的提高，而應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展等實際情況作出不同的規(guī)定。對經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，如一些沿海省份和地區(qū)，其國有資本發(fā)展相對成熟，資本收益數(shù)額穩(wěn)中有升，可適當提高上交比例，也可以分行業(yè)、分企業(yè)確定一個高于規(guī)定15%、10%或5%的標準，這樣可以在一定程度上增加收益。對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、國有資本自身發(fā)展還需要大量資金投入的地區(qū)，可先確定一個不影響企業(yè)自身發(fā)展的上交比例，待時機成熟后采取分行業(yè)、分企業(yè)的方法。具體上交比例，可根據(jù)企業(yè)的盈利情況、戰(zhàn)略發(fā)展所需資金情況以及行業(yè)的實際情況作出調(diào)整。這樣既可以保證收益，也不會影響企業(yè)的發(fā)展壯大。

2. 擴展納入國有資本預(yù)算的國有企業(yè)范圍

在國有資本經(jīng)營預(yù)算試行之初，由于人們對新生事物的認識還需要一個過程，因此，在實際執(zhí)行中存在諸多問題和難點。如到底哪些企業(yè)應(yīng)該納入征收國有資本收益的范圍。這個問題解決不好，不僅影響國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的數(shù)額，還會影響用于民生預(yù)算支出的落實。預(yù)算試行之初，中央國有資本收益收取對象也僅為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱國資委）監(jiān)管的中央企業(yè)。近年來，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍逐步擴大。2008 年增加中國煙草總公司，2009 年增加中國郵政集團公司，2011 年增加教育部、農(nóng)業(yè)部、文化部、國家廣播電影電視總局和中國國際貿(mào)易促進委員會所屬企業(yè)以及中國出版集團公司、中國對外文化集團公司；2012 年起，將工業(yè)和信息化部、國家體育總局所屬企業(yè)，中央文化企業(yè)，衛(wèi)生部、國資委所屬部分企業(yè)，中國民用航空局直屬首都機場集團公司納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍。雖然說范圍有所擴大，但是并非所有的國有企業(yè)都納入。到目前為止，國有的金融企業(yè)或部門、地方的國有企業(yè)等國有獨資企業(yè)的收益并沒有涵蓋其中，另外國家控股參股的股份公司的股利、股息由于上級主管部門截留等原因未進行征收。這種差別化對待，不僅不利于國有資本的均衡發(fā)展，還會給實際征收工作帶來很大難度，同時影響國有資本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，應(yīng)借鑒一些先試先行省市在國有資本經(jīng)濟預(yù)算方面的成功經(jīng)驗，擴大國有資本收益征收企業(yè)的范圍，增加納入征收范圍的企業(yè)數(shù)量，逐步建立涵蓋所有國有資本投資企業(yè)（不論是獨資、合資、合作企業(yè)，還是參股、控股公司）的預(yù)算制度。

3. 搞活國有資本，可持續(xù)增加國有資本經(jīng)營預(yù)算收入

通過提高國有企業(yè)收益上交比例，擴展納入預(yù)算體系國有企業(yè)的范圍，雖然能增加國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，但是要想使預(yù)算收入穩(wěn)定可持續(xù)增長，關(guān)鍵是進一步搞活國有資本，提高國有資本的保值增值能力。近年來，在建立混合所有制為主體的社會主義市場經(jīng)濟體制戰(zhàn)略目標的指導(dǎo)下，國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組力度加大，國有企業(yè)的絕對數(shù)量在減少，但整體素質(zhì)和競爭力明顯提高，國有資本不斷向基礎(chǔ)性行業(yè)集中，國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進展。但是由于我國經(jīng)濟長期以粗放增長為主，致使國有資本配置存在不合理性：國有資本配置比較分散，使得企業(yè)規(guī)模偏小、創(chuàng)新能力差、償債能力低、重復(fù)建設(shè)、資本閑置，最終導(dǎo)致國有資本的經(jīng)濟效益相對低下。另外，國有資本的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)分布結(jié)構(gòu)不合理，使得其在非基礎(chǔ)性行業(yè)比重偏高，同時在這些行業(yè)內(nèi)部產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致一些行業(yè)資本閑置，而基礎(chǔ)性行業(yè)的投資資金不足，制約了我國經(jīng)濟發(fā)展。為了解決上述問題，提高國有資本的經(jīng)濟效益，增加預(yù)算收入，有必要繼續(xù)搞活國有資本，通過股份制改造、企業(yè)兼并收購、企業(yè)分立、出售閑置資產(chǎn)等方式進行國有資本重組，促進國有企業(yè)存量資本向基礎(chǔ)性行業(yè)、高新技術(shù)行業(yè)、戰(zhàn)略性領(lǐng)域合理流動和集中，以達到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高國有資本效率，增加競爭能力的目的。

二、增加民生方面的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出

國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的一種手段，執(zhí)行的效果會影響公眾對政府的滿意度，關(guān)系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安，這就要求國有資本經(jīng)營預(yù)算支出必須著眼于構(gòu)建和諧社會、保障并不斷改善民生這一核心，讓社會公眾真實地感受到國家在為老百姓辦實事，自己可以充分享受社會主義制度的優(yōu)越性。

1. 增加預(yù)算支出中社會性支出的比例

目前國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要包括資本性支出、費用性支出、其他支出等。以2011 年、2012年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算表可以看出，支出項目主要包括教育、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸、資源勘探電力信息等事務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出，其他支出，轉(zhuǎn)移性支出，其中教育、社會保障和就業(yè)、地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出屬于民生方面的支出。2011 年中央國有資本經(jīng)營支出預(yù)算769.54 億元，其中教育0.21 億元，社會保障和就業(yè)0.51 億元，地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出1 億元；2012 年中央國有資本經(jīng)營支出預(yù)算875.07 億元，其中教育0.21 億元，社會保障和就業(yè)20.1 億元，調(diào)入公共財政預(yù)算用于社會保障等民生支出50 億元。①這些支出對民生的改善提供了資金支持，有益于維護社會穩(wěn)定，有益于民生水平的提高。但從中央國有資本經(jīng)營支出預(yù)算表的項目列示和對應(yīng)金額來看，用于民生方面的社會性支出還沒有得到充分的重視。為了落實民生財政，應(yīng)在國有資本經(jīng)營預(yù)算支出表中增加一項社會性支出并且單獨列示（社會性支出主要用于社會保障、義務(wù)教育等民生領(lǐng)域）。而且應(yīng)增加社會性支出的數(shù)額和比重。社會性支出與資本性支出或其他支出相比，在短期內(nèi)可能效果并不是很明顯，但是該項支出更能體現(xiàn)社會主義的性質(zhì)和國有資本收益“取之于民、用之于民”的本質(zhì)特征。國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的手段，在其支出中優(yōu)先安排社會性支出并增加數(shù)額和比重，是向社會公眾傳遞民生政策信號，能引導(dǎo)各級政府官員關(guān)心關(guān)注民生，為百姓辦實事，有利于人民生活水平的提高與和諧社會的構(gòu)建。優(yōu)先安排社會性支出并增加數(shù)額和比重，并不是簡單地把它排在國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的首要位置，而是要滿足社會性支出兩個方面的優(yōu)先增長：一是在預(yù)算支出的安排中，保證社會性支出的比重比其他方面的支出要優(yōu)先增長；二是在預(yù)算支出額中，保證社會性支出數(shù)額的優(yōu)先增長。[4]在國有資本經(jīng)營預(yù)算實施過程中，要真正落實社會性支出優(yōu)先增長，這樣才能彰顯出我國民生財政的本質(zhì)和作用。

2. 細化預(yù)算支出中社會性支出的項目

在國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目中加入社會性支出項目后，還要對內(nèi)部各項支出進行合理分配和安排。因為社會性支出的效果顯現(xiàn)比較慢，當社會性支出與資本性支出、其他支出發(fā)生矛盾時，有可能出現(xiàn)挪用社會性支出資金的現(xiàn)象。為了避免這種情況的發(fā)生，應(yīng)從教育、醫(yī)療和衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生角度增加和細化社會性支出的項目。在社會性支出中設(shè)置二級科目、三級科目等明細，做到民生方面的社會性支出?？顚Ｓ?，確保民生財政的有效落實。

三、宏觀層面確保民生財政導(dǎo)向下國有資本經(jīng)營預(yù)算的實施

國有資本經(jīng)營預(yù)算從提出到現(xiàn)在已經(jīng)五年，國有資本經(jīng)營預(yù)算宏觀調(diào)控的積極作用得到了認可，社會性支出對改善民生的效果初步顯現(xiàn)。但是任何事物都具有雙面性，國有資本經(jīng)營預(yù)算也是如此，它在發(fā)揮積極作用的同時也暴露出一些問題，如預(yù)算編制不規(guī)范，執(zhí)行不到位，監(jiān)管缺失等。要實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)范化，確保民生財政的真正落實，必須從國家宏觀層面上采取措施，如完善相關(guān)法律法規(guī)，建立一系列與國有資本經(jīng)營預(yù)算相適應(yīng)的配套政策。

1.加強立法推進國有資本經(jīng)營預(yù)算法制化建設(shè)

任何一種制度的有效實施，都需要完備的法律手段作為支撐，國有資本經(jīng)營預(yù)算也不例外。目前規(guī)范我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的法律基礎(chǔ)和依據(jù)主要是《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》、《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》和《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，這些法律法規(guī)曾對國有資本經(jīng)營預(yù)算的有效實施起到保障作用，對我國的經(jīng)濟發(fā)展也起到了促進作用。但是，隨著我國經(jīng)濟的進一步發(fā)展，這些上層建筑出現(xiàn)了一些不適應(yīng)，已不能滿足國有資本經(jīng)營預(yù)算的發(fā)展變化。

對此有兩種解決辦法。一是修訂原有法律法規(guī)中與國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)的內(nèi)容，使之與當前的形勢相適應(yīng)。如修訂《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》中國有資本經(jīng)營預(yù)算的性質(zhì)、地位以及編制、審批、調(diào)整和監(jiān)督等相關(guān)規(guī)定，并對預(yù)算編制的時間、內(nèi)容和程序作出更為科學(xué)、詳細的規(guī)定；[5]修訂《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，明確國有資產(chǎn)管理機構(gòu)及其職責(zé)、國有資產(chǎn)定位、評估、經(jīng)營、收益、處分、監(jiān)督和相應(yīng)的法律責(zé)任等。

二是在不違反原則的情況下，授予地方人大相關(guān)的立法權(quán)。各省市區(qū)根據(jù)實際情況制定地方性的國有資本經(jīng)營預(yù)算法、國有資本收益征收法、國有資產(chǎn)管理法，從法律層面保障國有資本經(jīng)營預(yù)算有效實施。需要強調(diào)的是，在這些法律法規(guī)中應(yīng)該明確相關(guān)主體的法律責(zé)任，確保國有資本經(jīng)營預(yù)算在實施過程中做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。

2. 完善國有資本經(jīng)營預(yù)算配套制度建設(shè)

國有資本經(jīng)營預(yù)算涉及到政府、國有企業(yè)與社會民生，范圍廣，影響大，所以需要一套完整的配套制度確保實施。當前首要的是加強政府職能轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)該明確其宏觀調(diào)控的職能、地位和作用，通過制定政策法規(guī)確保國有資本經(jīng)營預(yù)算有效實施，向社會提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，致力于提高民眾的生活水平，從根本上落實財政為民生。在微觀層面上，政府相關(guān)部門又是預(yù)算的編制主體、執(zhí)行主體、監(jiān)督主體，因此需要建立健全預(yù)算管理控制體系，確保預(yù)算目標的完成。同時，要進行國有資本管理體制改革。目前國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度還不完善，委托代理的管理體制不健全，沒有從根本上改變政企關(guān)系，有關(guān)國有資本所有、代理監(jiān)管、運營、收入分配的法律法規(guī)還不完善，國有出資人的職權(quán)和責(zé)任沒有統(tǒng)一，國有資本保值增值并對結(jié)果負責(zé)的機制尚未建立。另外，由于國有資本所有者單一、缺位等，導(dǎo)致國有企業(yè)內(nèi)部未能建立有效的治理結(jié)構(gòu)，甚至形成了嚴重的內(nèi)部人控制。所以應(yīng)該完善國有資本出資人制度、公司治理結(jié)構(gòu)，建立國有企業(yè)管理層的監(jiān)督制度、激勵制度、獎懲制度，把國有企業(yè)真正推向市場，讓其在競爭中發(fā)展壯大，爭取國有資本最大限度地增值，為社會創(chuàng)造更多的財富，承擔(dān)更多的社會責(zé)任。

從未來的發(fā)展趨勢看，國有資本經(jīng)營預(yù)算研究應(yīng)該跳出傳統(tǒng)的國有資本僅僅是保值增值的思維定勢，要從民生的角度進行研究，要從構(gòu)建和諧社會、保障并不斷提高民生水平的層面，充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算的功能，對國有存量資本進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整與組合，促進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加合理、優(yōu)化，體現(xiàn)“取之于民、用之于民”的國有資本本質(zhì)特征。

＊本文受遼寧省財政廳項目“民生財政導(dǎo)向下遼寧省國有資本經(jīng)營預(yù)算問題研究”（項目編號：12D004）的資助。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國財政部網(wǎng)站，http://www.mof.gov.cn。

[1]宋文閣.國有資本經(jīng)營預(yù)算管理研究——基于國家出資人財務(wù)監(jiān)督視角[D].江蘇大學(xué)，2009：25-26.

[2]文宗瑜.從央企國有資本收益收取看民生政策與民生財政[J].中國投資，2008（1）：28-31.

[3]陳少暉，朱珍.省域國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的建構(gòu)[J]，經(jīng)濟縱橫，2012（2）：52-57.

[4]張雅萍.國有資本經(jīng)營預(yù)算中支出的現(xiàn)狀分析與對策思考[DB/OL].[2013-01-08].http://wenku.baidu.com/view/0ce8c919b7360b4.

[5]徐文秀.先行先試：江蘇省國有資本經(jīng)營預(yù)算的實踐探究[J].江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2011（12）：78-80.