□ 陽(yáng)盛益

當(dāng)前，合理應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)、區(qū)域間的大規(guī)模人口流動(dòng)事關(guān)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展的全局。自“十一五”以來，促進(jìn)農(nóng)民工市民化日益成為各級(jí)政府的重要政策目標(biāo)，并形成了中央出政策、地方爭(zhēng)創(chuàng)新的互動(dòng)格局。黨的十八大提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，再次要求加快戶籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。但是，已有農(nóng)民工市民化政策仍具有突出的生存型社會(huì)政策特征，地方政府推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)展緩慢。面對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)，如何順應(yīng)新時(shí)期農(nóng)民工群體新特征、新趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化政策轉(zhuǎn)型，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)民市民化已迫在眉睫。

農(nóng)民市民化“是指在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)過程中，借助于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推動(dòng)，使現(xiàn)有的傳統(tǒng)農(nóng)民在身份、地位、價(jià)值觀、社會(huì)權(quán)利以及生產(chǎn)生活方式等各方面全面向城市市民的轉(zhuǎn)化，以實(shí)現(xiàn)城市文明的社會(huì)變遷過程”①文軍:《農(nóng)民市民化:從農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)型》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2004年第3期。?；谖覈?guó)農(nóng)民的職業(yè)差異和地域差異，農(nóng)民市民化的對(duì)象可分為農(nóng)民和農(nóng)民工，前者職業(yè)是農(nóng)民，包括本地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民和被征地拆遷的農(nóng)民，而后者職業(yè)是工人，從事二三產(chǎn)業(yè)，包括外出農(nóng)民工和本地農(nóng)民工。他們都屬于本文考察范疇。

一、新時(shí)期農(nóng)民工的新問題

實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化，既是現(xiàn)代化國(guó)家的標(biāo)志，也是所有發(fā)展中國(guó)家的奮斗目標(biāo)。在絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，由于農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力非農(nóng)化的同步，在現(xiàn)代化進(jìn)程中工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化也實(shí)現(xiàn)了同步發(fā)展。在中國(guó)，農(nóng)民市民化始于農(nóng)民工這一特殊群體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年我國(guó)農(nóng)民工總量為25278萬人，包括15863萬外出農(nóng)民工和9415萬本地農(nóng)民工①中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《中華人民共和國(guó)2011年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2012年。，前者占2011年城鎮(zhèn)就業(yè)人員的44．17%和城鎮(zhèn)常住人口的23%，后者占鄉(xiāng)村就業(yè)人員的23．24%。他們已成為支撐我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要力量，加快了我國(guó)從農(nóng)業(yè)國(guó)家向工業(yè)化國(guó)家的成功轉(zhuǎn)型，以及“轉(zhuǎn)型中國(guó)家”向“城市化國(guó)家”的過渡?？梢哉f沒有農(nóng)民工的貢獻(xiàn)，就沒有今天的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，也沒有未來的高度城鎮(zhèn)化。

另一方面，我國(guó)快速的城鎮(zhèn)化因農(nóng)民工問題而遭受質(zhì)疑，被認(rèn)為是“偽城市化”、“不完全城市化”、“半城市化”、“虛城市化”。原因在于農(nóng)民工在為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，卻長(zhǎng)期無法同等享受到城市市民才有的就業(yè)、培訓(xùn)、社會(huì)保障、子女教育、住房等公共服務(wù)和社會(huì)福利，處于“經(jīng)濟(jì)上接納、政治上排斥”的境況，是“一個(gè)游離于城市的邊緣弱勢(shì)群體”②郁建興、陽(yáng)盛益:《城市政府在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的作用》，《學(xué)習(xí)與探索》，2008年第1期。。據(jù)中農(nóng)辦主任陳錫文的保守估計(jì)，如果扣除在城鎮(zhèn)就業(yè)但未享受市民待遇的農(nóng)民工及其家屬，現(xiàn)有城鎮(zhèn)化率將降低10至12個(gè)百分點(diǎn)。③陳錫文:《工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速下的“三農(nóng)”問題》，《農(nóng)村實(shí)用技術(shù)》，2011年第1期。進(jìn)入新世紀(jì)以來，農(nóng)民工問題日益引起政府重視，問題也有所緩解，但比較最近10年不同階段農(nóng)民工問題，仍可看到農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)、公共服務(wù)、社會(huì)保障、子女教育、住房保障體系構(gòu)建步履艱難，保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成，農(nóng)民工“進(jìn)得了城、但留不下”的問題仍很突出，農(nóng)民工管理制度尚未從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割體制的影響。

特別值得關(guān)注的是，新時(shí)期農(nóng)民工本身的一些新變化、新特征也給農(nóng)民工政策帶來新要求、新挑戰(zhàn)。一是隨著農(nóng)民工就業(yè)形式更趨穩(wěn)定，農(nóng)民工希望定居城市的意愿明顯增強(qiáng)，其流動(dòng)模式已由候鳥式的雙向流動(dòng)向定居式的鄉(xiāng)城單向流動(dòng)轉(zhuǎn)型。調(diào)查表明至少有58．8%的農(nóng)民工打算在城鎮(zhèn)定居，其中40．2%的農(nóng)民工打算在務(wù)工所在城鎮(zhèn)定居，只有15．6%的人明確表示愿意回農(nóng)村定居④國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組:“十二五”時(shí)期推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策要點(diǎn)》，《發(fā)展研究》，2011年第6期。?！鞍顺赊r(nóng)民工即便不放開戶口也將長(zhǎng)期留在城鎮(zhèn)”⑤。專家稱我國(guó)失地農(nóng)民約4千萬，愿回鄉(xiāng)民工不足1成。http://www．sina．com．cn新京報(bào)網(wǎng)，2011年10月31日。。二是農(nóng)民工“家庭化”流動(dòng)比例越來越大，由以前男勞動(dòng)力外出“獨(dú)闖”向夫妻同時(shí)外出務(wù)工以及攜帶子女全家外出轉(zhuǎn)變。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，在2009年外出農(nóng)民工中，舉家外出農(nóng)民工達(dá)2966萬人，占全部外出就業(yè)農(nóng)民工(14533萬)的20．4%。三是新生代農(nóng)民工群體成為農(nóng)民工的主力，他們的市民化更具緊迫性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年我國(guó)新生代農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到8487萬，占當(dāng)年全部外出農(nóng)民工總數(shù)的58．4%，已經(jīng)成為農(nóng)民工的主體。⑥國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室:《新生代農(nóng)民工的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)，2011年3月11日。與第一代農(nóng)民工相比，他們受教育程度相對(duì)較高，外出目的正在由“尋求謀生”向“追求平等”轉(zhuǎn)換，加之這個(gè)群體自小就脫離農(nóng)村、遠(yuǎn)離農(nóng)業(yè)，對(duì)農(nóng)村生活的認(rèn)同感較低，因而市民化訴求遠(yuǎn)超第一代農(nóng)民工。新生代農(nóng)民工中，16－25歲的41．4%沒有承包地，36．4%沒有宅基地;25－30歲的35．4%沒有承包地，33%沒有宅基地。愿意回農(nóng)村定居的新生代農(nóng)民工只有7．7%。⑦專家稱我國(guó)失地農(nóng)民約4千萬，愿回鄉(xiāng)民工不足1成。．http://www．sina．com．cn新京報(bào)網(wǎng)2011年10月31日。而且60%的新生代農(nóng)民工缺乏基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識(shí)和技能，其中24%的從來就沒干過農(nóng)活，他們的城市流動(dòng)具有不可逆轉(zhuǎn)性。⑧國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室:《新生代農(nóng)民工的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)，2011年3月11日。有研究指出，如果他們的訴求長(zhǎng)期得不到實(shí)現(xiàn)，面臨的種種困擾得不到有效解決，必將不利于社會(huì)穩(wěn)定，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，不利于穩(wěn)定、健康、和諧的婚姻家庭關(guān)系的形成。⑨全國(guó)總工會(huì)新生代農(nóng)民工問題課題組:《關(guān)于新生代農(nóng)民工問題的研究報(bào)告》，2010年6月。四是近年來部分城市出現(xiàn)的外來人口和本地人口的沖突事件對(duì)以往的農(nóng)民工社會(huì)管理模式提出了挑戰(zhàn)。從根源上看，它與長(zhǎng)期以來流動(dòng)人口只有“進(jìn)口”，卻沒有“融合”的制度安排，只有被管理沒有被服務(wù)的制度供給緊密相關(guān)。

如果說農(nóng)民市民化包括職業(yè)轉(zhuǎn)變、城市定居和融入城市文明三個(gè)階段的話，那么上述分析表明已實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)移后的農(nóng)民要實(shí)現(xiàn)在城市定居和融入城市文明的道路依然漫長(zhǎng)。毫無疑問，農(nóng)民工問題已成為我國(guó)城鎮(zhèn)化的最大難題。

二、農(nóng)民市民化的國(guó)家政策轉(zhuǎn)型

在我國(guó)，早在1984年12月，全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議就提出要建立新型的社會(huì)主義城鄉(xiāng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)今后城市要打開城門，農(nóng)村要打開“寨門”，要總攬城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)全局，努力消除城鄉(xiāng)之間的各種壁壘。上世紀(jì)90年代，黨和政府多次提出要引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移①如1993年11月11日——14日中共十四屆三中全會(huì)審議并通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定》，1994年4月15日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，1994年6月8日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家體改委《關(guān)于1994年經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)施要點(diǎn)》，1994年11月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，1998年10月12日－14日，黨的十五屆三中全會(huì)審議并通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》都有相關(guān)規(guī)定。。盡管如此，在進(jìn)入新世紀(jì)之前，從中央到各級(jí)地方政府關(guān)注的大多是農(nóng)民工勞務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，鮮有從政策層面重視農(nóng)民工的公共服務(wù)與社會(huì)保障。政府不僅沒有在社會(huì)政策上積極支持進(jìn)城農(nóng)民工，反而是嚴(yán)格限制、控制，甚至采取歧視性對(duì)策對(duì)待進(jìn)城農(nóng)民工，國(guó)務(wù)院及其部門頒發(fā)的政策文件都重在管理、控制，而非服務(wù)②參見《關(guān)于嚴(yán)格控制民工盲目外出的緊急通知》(1989年)、《關(guān)于勸阻民工盲目去廣東的通知》(1991年)、《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)暫行規(guī)定》(1994年)、《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見》(1995年)。。進(jìn)城農(nóng)民工被視為“盲流”，經(jīng)常受到行政部門的無端盤查、清退、收費(fèi)、罰款;在政府管理上，政出多門、缺少協(xié)作、行動(dòng)反復(fù)、制度缺失、管理混亂，嚴(yán)重侵害農(nóng)民工權(quán)益。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著科學(xué)發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會(huì)的新執(zhí)政理念確立，以及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的全面實(shí)施，農(nóng)民工問題越來越受到中央政府的高度重視，農(nóng)民工政策成為“三農(nóng)”政策中的最大亮點(diǎn)。從政策文本來看，農(nóng)民工政策在新世紀(jì)以來黨和國(guó)家層面重要報(bào)告和政策文件中都得到高度關(guān)注，包括“十五”以來的三個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、2002年以來的歷年政府工作報(bào)告、2004年以來的多個(gè)中央一號(hào)文件、以及國(guó)務(wù)院及其部門出臺(tái)的數(shù)十個(gè)針對(duì)農(nóng)民工問題的政府文件等等。縱觀國(guó)家層面關(guān)于農(nóng)民工的政策文件和行動(dòng)，中央政府的農(nóng)民工政策及其行動(dòng)已發(fā)生以下轉(zhuǎn)型。首先，從政策體系與政府理念上看，進(jìn)入新世紀(jì)以來連續(xù)且密集的制度設(shè)計(jì)與多層次的政策體系表明，農(nóng)民工市民化政策體系和管理體制開始逐步確立并不斷完善，這體現(xiàn)了中央政府對(duì)農(nóng)民工問題有著高度重視的政策態(tài)度與強(qiáng)力解決的政治愿望，特別是將解決農(nóng)民工問題由一般政策提升到國(guó)家戰(zhàn)略，成為中央政府的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，凸顯了政府在解決農(nóng)民工問題、推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的責(zé)任自覺。其次，從政策內(nèi)容和關(guān)注重點(diǎn)來看，中央已確立將推進(jìn)農(nóng)民工市民化作為解決農(nóng)民工問題、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的著力點(diǎn)。特別是進(jìn)入“十二五”時(shí)期以來，農(nóng)民工政策導(dǎo)向已經(jīng)從重視發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)向重視市民化轉(zhuǎn)型。在政策重心上實(shí)現(xiàn)了從解決農(nóng)民工的就業(yè)、職業(yè)安全、工資保障等生存型政策向解決農(nóng)民工的職業(yè)教育與發(fā)展、社會(huì)保障、落戶定居、融入城市社區(qū)等發(fā)展型政策轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)要給予農(nóng)民工市民待遇，其政策趨向有明顯的“從問題取向、福利取向走向發(fā)展取向和社會(huì)整合趨向，從生存型的社會(huì)政策走向發(fā)展型的社會(huì)政策”③潘澤泉:《中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策調(diào)整的實(shí)踐邏輯——秩序理性、結(jié)構(gòu)性不平等與政策轉(zhuǎn)型》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2011年第5期。的特征。第三，中央政府不僅重視農(nóng)民工制度體系的制定，而且開始重視從體制機(jī)制改革上推進(jìn)農(nóng)民工問題的解決，如“國(guó)務(wù)院農(nóng)民工工作聯(lián)系會(huì)議”和“農(nóng)民工工作司”的相繼成立，都表明從制度單一推進(jìn)到制度與體制共同推進(jìn)的整體性治理機(jī)制。當(dāng)然，相比較而言，在市民化的目標(biāo)群體上，中央政府較為重視的是農(nóng)民工的市民化，特別是進(jìn)城農(nóng)民工的市民化，而對(duì)農(nóng)村務(wù)農(nóng)農(nóng)民的市民化關(guān)注不夠。

三、農(nóng)民市民化的地方經(jīng)驗(yàn):重慶、廣東案例

近年來，不少地方政府在不斷加強(qiáng)和完善農(nóng)民工公共服務(wù)與社會(huì)保障的同時(shí)，也開始實(shí)施戶籍制度改革，積極探索農(nóng)民市民化新路徑。從各地已有的農(nóng)民市民化探索的創(chuàng)新內(nèi)容和路徑來看，按照農(nóng)民屬地來源，可以大致地分成兩種模式，一是本地農(nóng)民工市民化，二是異地農(nóng)民工市民化。前者的地方創(chuàng)新以重慶、成都、嘉興等地的戶籍制度改革為代表，后者的地方創(chuàng)新以廣東、上海、寧波等地的積分入戶制改革為代表。

1、農(nóng)民(工)就地市民化的重慶實(shí)踐

重慶市是中國(guó)唯一的省級(jí)行政單位統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。2008年底，重慶市有農(nóng)村勞動(dòng)力1491萬人。到2009年底，累計(jì)已轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力814．7萬人，占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的54．1%①重慶市農(nóng)業(yè)委員會(huì):《從進(jìn)城打工到返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè) 重慶農(nóng)民工城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)》，http://www．cqagri．gov．cn/detail．a(chǎn)sp?pubID=414936 2010－5－11，2011－10－15下載。，其中約有400萬在重慶市內(nèi)。如何讓本地農(nóng)民工能夠在城鎮(zhèn)獲得更穩(wěn)定就業(yè)與生活?這是推動(dòng)重慶市政府推進(jìn)戶籍改革的重要原因。

2010年1月，重慶市對(duì)戶改作出部署。6月24日市委三屆七次全委會(huì)決定以解決農(nóng)民工戶口為突破口，推進(jìn)戶籍制度改革。7月28日，正式啟動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革工作。根據(jù)《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》(渝府發(fā)〔2010〕78號(hào))，其改革總體思路概括起來就是“三分”:一是把握各類人群特點(diǎn)，分群體實(shí)施，重點(diǎn)推動(dòng)符合條件的農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)城;二是規(guī)范設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，分梯次轉(zhuǎn)移，促進(jìn)人口在主城區(qū)、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)合理分布;三是總體設(shè)計(jì)改革方案，分階段推進(jìn)，其中，2010－2011年重點(diǎn)推進(jìn)300多萬有條件的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，包括在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和住所的200多萬農(nóng)民工及其家屬、40萬失地農(nóng)民和70萬農(nóng)村籍大中專學(xué)生的戶口問題，形成科學(xué)有序的人口城鎮(zhèn)化機(jī)制。2012－2020年新增城鎮(zhèn)居民700萬人，非農(nóng)戶籍人口比重提升至60%，主城區(qū)聚集城鎮(zhèn)居民1000萬人，區(qū)縣城集聚城鎮(zhèn)居民600萬人，小城鎮(zhèn)聚集城鎮(zhèn)居民300萬人，形成自由互通、權(quán)益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。

通過建立相關(guān)的預(yù)警診斷模型，實(shí)時(shí)偵測(cè)和預(yù)警實(shí)際裝置可能正在發(fā)生的異常工況，預(yù)先提示操作員作出響應(yīng)。常見的幾種預(yù)警診斷模型及功能如下:

改革初期，為了實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的階段性目標(biāo)，重慶市出臺(tái)了社保、住房、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等10余項(xiàng)配套政策，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度之間的有效銜接，保障農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的平穩(wěn)過渡。從入戶條件來看，重慶本市農(nóng)民可以通過購(gòu)買商品房、務(wù)工經(jīng)商和投資繳稅等途徑進(jìn)城轉(zhuǎn)戶。與此同時(shí)，改革對(duì)農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民提出了“335”政策體系，即3年過渡、3項(xiàng)保留和5項(xiàng)納入。所謂3年過渡，指對(duì)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后承包地、宅基地的處置，設(shè)定了3年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最長(zhǎng)3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)，避免農(nóng)民轉(zhuǎn)戶急轉(zhuǎn)身，使轉(zhuǎn)戶居民能盡快適應(yīng)城鎮(zhèn)生活。所謂3項(xiàng)保留，包括保留林地的使用權(quán)、保留計(jì)劃生育政策、保留農(nóng)村各項(xiàng)補(bǔ)貼。所謂5項(xiàng)納入，指農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，可享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療政策，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后“五件衣服”一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。然而，從初期的戶改進(jìn)展來看，截至2010年9月，轉(zhuǎn)戶人數(shù)為150618人，日均轉(zhuǎn)戶僅3074人，效果并不理想。很多農(nóng)民(工)擔(dān)心盡管改革方案將“依法自愿”作為宅基地退出的原則之一，但轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民(工)擔(dān)心3年后可能必須在城市戶口和農(nóng)村土地中二者擇其一，保留土地則需將戶籍轉(zhuǎn)回農(nóng)村，留在城市則需交出土地等農(nóng)村資源。因此，這意味著轉(zhuǎn)戶后的農(nóng)民工將面臨著失去承包地、宅基地和林地的可能。

針對(duì)改革初期面臨的困境與質(zhì)疑，重慶市政府調(diào)整了戶改政策，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持不許下達(dá)指標(biāo)任務(wù)、不許轉(zhuǎn)戶與利益掛鉤、不許強(qiáng)迫轉(zhuǎn)戶、不許強(qiáng)迫退地、不許用工歧視等“五個(gè)不許”的工作標(biāo)準(zhǔn);農(nóng)民轉(zhuǎn)戶不與承包地、宅基地掛鉤，農(nóng)民工的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是否退出，何時(shí)退出，由轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自行決斷。隨后又出臺(tái)涉及戶口遷移、城市待遇、農(nóng)村土地處置利用、保留農(nóng)村權(quán)益政策在內(nèi)的一系列戶改新政策，形成了較為系統(tǒng)的戶改制度體系。這些政策文件，立足于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民工權(quán)益，強(qiáng)調(diào)自愿原則，堅(jiān)持轉(zhuǎn)戶居民平等享受各種權(quán)益，體現(xiàn)了綜合配套、整體推進(jìn)的改革思路。改革政策的及時(shí)調(diào)整和推進(jìn)力度的加大，使得重慶后期的戶改速度大大加快。截至2011年12月3日，重慶市已經(jīng)成功辦理農(nóng)轉(zhuǎn)城3013586人，整戶轉(zhuǎn)移767209戶，平均每天轉(zhuǎn)戶6331人，第一階段300萬的轉(zhuǎn)戶任務(wù)得以實(shí)現(xiàn)。

重慶戶籍改革實(shí)現(xiàn)了以農(nóng)民工新生代為轉(zhuǎn)戶主體的目標(biāo)，如有條件的農(nóng)民工群體及新生代轉(zhuǎn)戶達(dá)190．2萬人，占轉(zhuǎn)戶總數(shù)的63．1%。②重慶戶籍制度改革進(jìn)展情況。http://www．cq．gov．cn/wszb/DialoguePage．a(chǎn)spx?ID=73重慶市政府網(wǎng)，2011年12月4日。因?yàn)橛?00余萬人的轉(zhuǎn)戶，重慶市戶籍意義上的城鎮(zhèn)化率在一年多時(shí)間里由29．2%提升到37．7%，提高了8．5個(gè)百分點(diǎn)。但是，從轉(zhuǎn)戶農(nóng)民所在的主城區(qū)、區(qū)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)城鎮(zhèn)分布看，轉(zhuǎn)戶人數(shù)比例是27:26．3:46．7。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)較之于主城區(qū)、縣市區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)福利、非農(nóng)就業(yè)等條件上的巨大差異，這樣的轉(zhuǎn)戶分布結(jié)構(gòu)不僅有違重慶提出的戶改要以主城區(qū)和區(qū)縣城為主的改革初衷，也不利于農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和市民化待遇的改善，還不利于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。另外，重慶不僅是農(nóng)民工的重要輸出地，也是外來農(nóng)民工的重要輸入地①2011年重慶全市外來人口已達(dá)到121萬，《2011年重慶市1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，重慶市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)，2012年2月5日。，但在此輪戶改中，其關(guān)注焦點(diǎn)是本市農(nóng)民工，而對(duì)外來農(nóng)民工的市民化則鮮有關(guān)注。

2、農(nóng)民工異地市民化的廣東實(shí)踐

改革開放以來，作為處在改革前沿的廣東，流動(dòng)人口總數(shù)一直位居全國(guó)之首，2010年增至3667萬人，外省流入人口達(dá)2021．6萬。②趙揚(yáng):《今年18萬農(nóng)民工望積分入戶》，《南方日?qǐng)?bào)》，2011年8月3日。圍繞如何解決農(nóng)民工的權(quán)益和公共服務(wù)問題，以及進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力的城鎮(zhèn)入戶問題，廣東省各級(jí)政府進(jìn)行了積極探索。2010年6月7日，廣東省政府出臺(tái)《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(試行)》，指導(dǎo)全省以積分入戶制方式解決進(jìn)城農(nóng)民工城鎮(zhèn)入戶問題。所謂積分入戶制，就是指對(duì)農(nóng)民工學(xué)歷、技能、參加社保情況、居住年限、社會(huì)貢獻(xiàn)等指標(biāo)進(jìn)行量化評(píng)分，當(dāng)積分達(dá)到規(guī)定值時(shí)，即可申請(qǐng)?jiān)诔擎?zhèn)落戶。其積分指標(biāo)由省統(tǒng)一指標(biāo)和各市自定指標(biāo)兩部分構(gòu)成。符合積分入戶條件的農(nóng)民工，可選擇在就業(yè)地鎮(zhèn)(街)或產(chǎn)權(quán)房屋所在地鎮(zhèn)(街)申請(qǐng)入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷。

以中山市為例，全市常住人口312．09萬人，其中從市外流入常住人口有165．25萬人，外來人口比重由2000年的46．52%提高到2010年的56．66%，超過戶籍人口。③中山市統(tǒng)計(jì)局:《中山2010年第六次全國(guó)人口普查公報(bào)》，《中山日?qǐng)?bào)》，2011年6月2日。早在省政府出臺(tái)政策之前，中山市政府于2009年制定了《中山市流動(dòng)人員積分制管理暫行規(guī)定》，并出臺(tái)了配套實(shí)施細(xì)則，在全國(guó)率先實(shí)行農(nóng)民工積分制管理。根據(jù)上述規(guī)定和細(xì)則，農(nóng)民工的計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)由基礎(chǔ)分、附加分和扣減分組成。基礎(chǔ)分指標(biāo)包括個(gè)人素質(zhì)、工作經(jīng)驗(yàn)和居住情況三項(xiàng)內(nèi)容。附加分指標(biāo)包括個(gè)人基本情況、急需人才、專利創(chuàng)新、獎(jiǎng)勵(lì)榮譽(yù)、慈善公益、投資納稅、計(jì)劃生育、衛(wèi)生防疫、登記管理、個(gè)人信用等十項(xiàng)內(nèi)容?？蹨p分指標(biāo)包括違法犯罪和其他違法行為兩項(xiàng)內(nèi)容。農(nóng)民工所得積分為上述分值的累計(jì)所得。積分累計(jì)達(dá)到一定數(shù)額的農(nóng)民工，其計(jì)劃內(nèi)生育的子女可享受義務(wù)教育階段入讀中山市公辦學(xué)校待遇，其本人、配偶或直系親屬在中山擁有合法固定住所的，可申請(qǐng)享受戶籍遷入中山市的待遇。農(nóng)民工積分入戶采取限額指標(biāo)形式下發(fā)到各鎮(zhèn)區(qū)，依據(jù)全市以及各鎮(zhèn)(區(qū))的人口、資源、環(huán)境的承載能力來設(shè)置合理的入戶入學(xué)分?jǐn)?shù)線。各鎮(zhèn)區(qū)申請(qǐng)人則根據(jù)積分高低，需輪候享受入戶入學(xué)等相應(yīng)待遇。

2010年1月，中山市開始受理農(nóng)民工積分申請(qǐng)，確定了年度入戶3000名的指標(biāo)，農(nóng)民工積分制管理由此全面進(jìn)入實(shí)施階段。從實(shí)際進(jìn)展看，2010－2011年，全市共有8644名農(nóng)民工申請(qǐng)入戶排名，其中共有4625名農(nóng)民工取得入戶資格，9210名農(nóng)民工子女入讀公辦中小學(xué)一年級(jí)待遇④數(shù)據(jù)來源:中山市流動(dòng)人口管理辦公室2011年10月31日提供。。2012年度共受理15898人次農(nóng)民工積分入學(xué)入戶申請(qǐng)，7599名農(nóng)民工子女順利獲得入讀公辦學(xué)校資格，2540名農(nóng)民工獲得積分入戶資格⑤中山市流動(dòng)人口管理辦公室:《2012年度流動(dòng)人員積分制受理工作圓滿結(jié)束》，中山市流動(dòng)人口信息網(wǎng)，2013年1月4日。。從廣東全省看，自2010年以來，兩年間共有33．8萬流動(dòng)人口獲得了廣東城市戶籍⑥羅麗娟、李華炎:《廣東33．8萬外來工積分入戶 跨越城鄉(xiāng)鴻溝》，《南方日?qǐng)?bào)》，2012年10月15日。。

毋庸置疑，廣東省農(nóng)民工積分制設(shè)計(jì)，是廣東省政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大背景下對(duì)推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的一次思考和嘗試，這無疑為“望穿秋水”的異地農(nóng)民工的市民化開辟一種新途徑。但是，與重慶戶籍改革相比，廣東積分入戶制改革績(jī)效較低。首先，每年確定的指標(biāo)之少與外來農(nóng)民工之多形成鮮明反差，農(nóng)民工市民化進(jìn)程看似遙遙無期。其次，由于入戶門檻仍舊過高，農(nóng)民工入戶積極性不高。據(jù)報(bào)道，中山市2010年2139名獲得積分入戶指標(biāo)者，到2011年3月仍有一半的人沒有辦理入戶⑦舒泰峰:《廣東“積分入戶”得與失》，［EB/OL］．http://www．dooland．com/magazine/article_143308．html。第三，積分入戶制使處在底層的農(nóng)民工實(shí)際入戶機(jī)會(huì)幾乎不存在。如在東莞市，2010年入戶者中，醫(yī)生、護(hù)士占了一半，教師占三分之一，農(nóng)民工很少。⑧陳軍吉、夏倩、孫璐:《積分入戶，逼著城市前進(jìn)》，《南方周末》，2011年07月28日。異地農(nóng)民工市民化的理想與現(xiàn)實(shí)差距仍然懸殊。

四、地方政府推進(jìn)農(nóng)民市民化改革面臨的困境與約束

1、農(nóng)民市民化困境

從戶籍和福利上講，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化有三種途徑。其一是通過單純的戶籍制度改革，通過將農(nóng)民的農(nóng)村戶口改為城鎮(zhèn)戶口，成為戶籍意義上的市民。然而由于擔(dān)心缺乏就業(yè)工作保障，同時(shí)難以享受城市居民待遇，甚至還要以犧牲農(nóng)民的承包地、宅基地等農(nóng)村資產(chǎn)為代價(jià)，這種市民化并不受農(nóng)民歡迎。與積分制存在的“高門檻、低福利、代價(jià)高”相對(duì)照的是，近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展與城市區(qū)域的擴(kuò)張，農(nóng)村土地迅速升值，村集體經(jīng)濟(jì)分紅、征地補(bǔ)償、回遷安置房等給農(nóng)民帶來較大收益，農(nóng)村戶口的“含金量”不斷提高。與此同時(shí)，我國(guó)加大惠農(nóng)力度，不斷完善社會(huì)保障制度，實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育等，農(nóng)村與城市的生活水平差距日益縮小，城鎮(zhèn)戶口相對(duì)于農(nóng)村戶口的“含金量”日益弱化，農(nóng)村居民基于集體資產(chǎn)等收益考慮而拒絕轉(zhuǎn)出戶口，在浙江等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)甚至已經(jīng)出現(xiàn)市民向農(nóng)民的回流。因此，單純戶籍意義上市民化對(duì)農(nóng)民工、乃至農(nóng)民的魅力日衰。其二是通過不斷改善與提高進(jìn)城農(nóng)民工的就業(yè)與培訓(xùn)、社會(huì)保障、子女教育、住房等原城市居民才能享受的基本公共服務(wù)與社會(huì)福利待遇，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)與社會(huì)福利均等化，逐步消除城鄉(xiāng)差距，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工福利待遇市民化。然而，社會(huì)福利意義上的農(nóng)民市民化，要么就是福利待遇低而失去對(duì)農(nóng)民的吸引力，要么就是采取“物物交換”，以農(nóng)民(工)財(cái)產(chǎn)權(quán)來?yè)Q取城市福利，如積分制入戶的前提是以異地農(nóng)民工的十多項(xiàng)要求為基礎(chǔ)，農(nóng)民工必須達(dá)到一定的積分才能享受排名等候入戶的資格;重慶戶改初期提出的農(nóng)民要想獲得城里的“五件新衣服”必須以其農(nóng)村的“三件舊衣服”作為換取條件，這樣的戶改政策遭到了農(nóng)民的反對(duì)，政府后來不得不放棄這一政策要求才較好地推進(jìn)了戶改進(jìn)程。農(nóng)民市民化的矛盾焦點(diǎn)在于，一方面農(nóng)民難以獲得作為城市公民身份的市民待遇，或者獲取市民待遇的成本過大，另一方面則是農(nóng)民往往不愿輕易放棄農(nóng)民的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)利，從而形成了市民化進(jìn)程中農(nóng)民的公民身份與經(jīng)濟(jì)身份的雙重沖突，導(dǎo)致農(nóng)民市民化進(jìn)程緩慢。因此，單一地實(shí)施上述兩種市民化途徑，都難以取得良好效果。為此，農(nóng)民市民化不僅應(yīng)實(shí)現(xiàn)戶籍意義與福利意義上的市民化同步推進(jìn)，而且需要認(rèn)真衡量和處理好農(nóng)民的社會(huì)身份與經(jīng)濟(jì)身份的利益平衡。這種整體型的市民化可以看作是農(nóng)民市民化的第三條道路，是未來農(nóng)民市民化的方向。

2、地方政府的約束

農(nóng)民市民化之于政府，本應(yīng)是政府職責(zé)所在。但是，地方政府推進(jìn)農(nóng)民市民化受到諸多條件約束。首先，農(nóng)民市民化所需成本是制約地方政府解決農(nóng)民工問題的障礙之一。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組調(diào)研測(cè)算，包括義務(wù)教育、居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、民政部門的其他社會(huì)保障、城市管理費(fèi)用以及住房等6項(xiàng)市民化成本在7．7萬到8．5萬元之間①國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組:《農(nóng)民工市民化——制度創(chuàng)新與頂層政策設(shè)計(jì)》，中國(guó)發(fā)展出版社2011年版，第244－253頁(yè)。。盡管這可以通過發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)的作用來實(shí)現(xiàn)部分服務(wù)的供應(yīng)，但是政府必須承擔(dān)起基本公共服務(wù)與社會(huì)保障的“兜底”功能②郁建興、高翔:《農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的政府與市場(chǎng)、社會(huì):一個(gè)分析框架》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2009年第6期。。而任何公共服務(wù)和社會(huì)保障供給都需要有“真金白銀”的支撐，這些都將成為地方政府推動(dòng)農(nóng)民工市民化的成本，如果缺乏中央政府支持，地方政府將難以承受其成本之重。其次，現(xiàn)行以戶籍人口為統(tǒng)計(jì)口徑來設(shè)置城市管理與財(cái)政體制也是制約地方政府推進(jìn)農(nóng)民市民化的障礙。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，教育、醫(yī)療、社保、城市設(shè)施等是按照戶籍人口統(tǒng)籌預(yù)算和管理的，外來農(nóng)民工的公共服務(wù)供給還不是地方政府法定職責(zé)，所需經(jīng)費(fèi)是地方政府的一筆額外開支，如果沒有中央政府的財(cái)政支持，地方政府要么就是心有余而力不足，巧媳婦難為無米之炊，要么就是沒有積極性，不愿管也不想管。因此，在重慶市戶改方案設(shè)計(jì)中，改革的重心是擁有重慶市戶籍的農(nóng)民(工)，大量長(zhǎng)期在重慶生活工作的非重慶戶籍農(nóng)民工因其市民化的條件更加苛刻，無奈地成為此輪戶改的旁觀者。第三，土地問題也是制約城市政府推進(jìn)農(nóng)民市民化的重要因素。城鎮(zhèn)人口增加必然帶來對(duì)土地的需求。在現(xiàn)行體制下，土地整理與開發(fā)的范圍已經(jīng)由地級(jí)市范圍擴(kuò)大到省域范圍，重慶在土地、林地確權(quán)的基礎(chǔ)上通過創(chuàng)新“地票交易”方式可以為城市接受進(jìn)城農(nóng)民工提供了土地供應(yīng)保障。但是，對(duì)于跨省域的異地農(nóng)民工市民化來講，目前還沒有建立起一種接納外省農(nóng)民工和土地指標(biāo)相掛鉤的機(jī)制，而且對(duì)于地方政府來說，也無力突破現(xiàn)行的法律規(guī)定，從而約束了地方政府推進(jìn)外來農(nóng)民工市民化的動(dòng)力。如果不改變現(xiàn)行土地管理制度，農(nóng)民工異地市民化將長(zhǎng)期受限。第四，在現(xiàn)行的區(qū)域行政體制管理格局之下，如果不是全國(guó)的整體性推進(jìn)，一地市民化的全面放開，特別是對(duì)外來農(nóng)民工的市民化的放開，極容易形成政策洼地效應(yīng)，將可能引致大量的外來農(nóng)民工的涌入，最終可能導(dǎo)致地方政府無力承受大量新增市民所產(chǎn)生的各類公共服務(wù)與社會(huì)福利成本，從而迫使地方政府的改革步伐更加謹(jǐn)慎小心。這就不難理解“戶改幾乎遭遇所有市長(zhǎng)的反對(duì)”了。

五、從農(nóng)民工市民化到農(nóng)民市民化

1、構(gòu)建基于公民權(quán)的農(nóng)民市民化政策體系

按照T．H．馬歇爾的觀點(diǎn)，公民權(quán)(利)是給予那些一個(gè)共同體的完全成員的一種地位(status)，所有擁有這種地位的人就這種地位所授予的權(quán)利和義務(wù)而言是平等的①M(fèi)arshall，Thomas Humphrey，“Citizenship and Social Class．”In T．H．Marshall＆ Tom Bottomore(eds．)，Citizenship and Social Class．London:Pluto Press．．1992．。由此看來，公民權(quán)代表一種平等原則，是每一個(gè)公民身份的本質(zhì)體現(xiàn)。在現(xiàn)代民主憲政條件下，每一個(gè)公民都擁有平等的公民身份、享受平等的公民權(quán)利。因此，農(nóng)民市民化是農(nóng)民作為國(guó)民的公民權(quán)利的應(yīng)然要求。然而在事實(shí)上，不少地方政府為吸引農(nóng)民工進(jìn)城所實(shí)施的戶籍改革和政策行動(dòng)，并非從公民平等權(quán)出發(fā)。那些用農(nóng)民的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)、諸多條件付出以換取城市戶籍與城市福利的政策，都難脫“以財(cái)產(chǎn)權(quán)換公民權(quán)”，以及“公共權(quán)力優(yōu)于公民權(quán)利”的嫌疑。那種置農(nóng)民工農(nóng)村權(quán)益于不顧，甚至假借城市戶口來?yè)Q取農(nóng)民的農(nóng)村土地和權(quán)益的戶改政策，根本上扭曲了農(nóng)民應(yīng)有的公民權(quán)利，既不合理，也不具正當(dāng)性。長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工不能平等享受公民權(quán)利意味著我國(guó)公民權(quán)發(fā)展的匱乏和遲緩，實(shí)則是我國(guó)農(nóng)民公民身份的缺失?！爸袊?guó)城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度至今仍把這個(gè)社會(huì)中占據(jù)人口絕大比例的農(nóng)民群體排除在正當(dāng)?shù)膰?guó)民待遇之外，這與公民權(quán)制度所倡導(dǎo)的每個(gè)人作為一個(gè)完整而平等的社會(huì)成員都應(yīng)受到公平對(duì)待的精神幾乎背道而馳。”②陳鵬:《公民權(quán)社會(huì)學(xué)的先聲——讀T．H．馬歇爾＜公民權(quán)與社會(huì)階級(jí)＞》，《社會(huì)學(xué)研究》，2008年第4期。如果沒有城鄉(xiāng)二元分化的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，如果沒有農(nóng)民與市民之間的公共服務(wù)與社會(huì)福利的二元化，也就不會(huì)出現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民市民化問題?？梢哉f恰恰是長(zhǎng)期被忽略的農(nóng)民市民化問題沒有得到解決，才使得進(jìn)城農(nóng)民工市民化問題如此突出和嚴(yán)重。這意味著新世紀(jì)以來中央政府確立的以農(nóng)民工為重心的市民化應(yīng)向全部農(nóng)民的市民化整體推進(jìn)，要讓“所有人口，無論是居住在城市還是農(nóng)村，都能享受現(xiàn)代城市文明生活”③葛正鵬:《“市民”概念的重構(gòu)與我國(guó)農(nóng)民市民化道路研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2006年第9期。。為此，政府應(yīng)擯棄戶籍式的市民化改革，更應(yīng)轉(zhuǎn)變要農(nóng)民拿土地、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)換取城市福利的“物物交換”式改革，農(nóng)民市民化政策應(yīng)著力于消除影響身處城市和鄉(xiāng)村的不同成員的身份差異，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的公民基本權(quán)利與公共服務(wù)一體化，這是政治正義的實(shí)質(zhì)要求。

2、農(nóng)民市民化的下一步行動(dòng)策略

農(nóng)民與政府面臨的困境和約束表明推進(jìn)農(nóng)民市民化需要建立起整體性治理方略。公民權(quán)利則表明農(nóng)民市民化不再是一種政府恩賜，而是政府的職責(zé)。在推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程中，政府是重要的行動(dòng)者，要發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)供給、制度供應(yīng)和兜底功能中的主導(dǎo)作用。戶籍改革屬于中央事權(quán)，不意味著地方政府就無需承擔(dān)戶改中的相關(guān)責(zé)任，而是意味著應(yīng)強(qiáng)化中央和地方政府的協(xié)作行動(dòng)，其中，中央政府要著力于解決地方政府難以解決的有關(guān)全局的關(guān)鍵問題，化解地方政府難題，地方政府則應(yīng)積極推進(jìn)政策創(chuàng)新，尋求實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的好路子。同時(shí)，也應(yīng)積極發(fā)揮農(nóng)民(工)在自主就業(yè)、創(chuàng)業(yè)與社會(huì)參與中的主體作用，培育公民社會(huì)力量，促進(jìn)農(nóng)民工在城市政治生活和民主事務(wù)中的參與。還應(yīng)積極發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)民就業(yè)選擇、要素流動(dòng)、資源開發(fā)與資金籌集等方面的作用，促進(jìn)資源的有效流動(dòng)和高效配置。農(nóng)民市民化的政策目標(biāo)群體應(yīng)由部分農(nóng)民(即農(nóng)民工)的市民化向全體農(nóng)民(包括農(nóng)民工和農(nóng)民)的市民化轉(zhuǎn)型。農(nóng)民市民化政策內(nèi)容要著眼于從增進(jìn)全民福利、提升人力資本、增進(jìn)勞動(dòng)力的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力、抗擊社會(huì)排斥的大局出發(fā)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的可持續(xù)發(fā)展。政府既要重視政策內(nèi)容的構(gòu)建，更應(yīng)重視政策的執(zhí)行性?；谏鲜鏊伎?，政府應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中致力于以下幾方面的努力來加快農(nóng)民市民化進(jìn)程。

首先，應(yīng)強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利原則，切實(shí)改變戶籍改革中的“以物易物”的交換原則，構(gòu)建起基于社會(huì)公正理念上的城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)與社會(huì)福利分享機(jī)制。建立起以城市戶籍人口已經(jīng)享受的公共服務(wù)和社會(huì)福利為參照的農(nóng)民(工)的公共服務(wù)與社會(huì)福利套餐，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工和居村農(nóng)民的市民化。將農(nóng)民(工)經(jīng)濟(jì)身份與社會(huì)身份剝離，將農(nóng)民工的社會(huì)身份及其相關(guān)的公共服務(wù)、社會(huì)保障、基層民主等權(quán)益“屬地化”，即隨戶籍遷移而遷移，將農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)身份即相關(guān)的宅基地、土地承包、山林承包、集體資產(chǎn)收益分配等權(quán)益“永久化”、“市場(chǎng)化”，以減少農(nóng)民市民化的顧慮。

第二，進(jìn)一步健全農(nóng)民就業(yè)促進(jìn)體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)，強(qiáng)化農(nóng)民就業(yè)能力建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)民工異地市民化活血功能。政府應(yīng)注重對(duì)農(nóng)民人力資本的投資，尤其是新生代農(nóng)民工的投資，構(gòu)建農(nóng)民進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的支持體系。其中，中央政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力和進(jìn)城農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)的扶持力度，地方政府則應(yīng)整合來自教育、勞動(dòng)、農(nóng)業(yè)等部門的培訓(xùn)資源，強(qiáng)化培訓(xùn)服務(wù)供給的整合機(jī)制，提高就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)績(jī)效。

第三，進(jìn)一步盤活農(nóng)村資產(chǎn)，積極推動(dòng)農(nóng)村的“內(nèi)源發(fā)展”，增強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)民就地市民化中造血功能。其一要規(guī)范和完善農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押，做好集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，奠定農(nóng)地金融制度創(chuàng)新及農(nóng)地金融業(yè)務(wù)開展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。其二要深挖宅基地價(jià)值，實(shí)行其有償退出機(jī)制，建立其流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，探索宅基地入市，將農(nóng)村宅基地置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集中安置，多余的村集體建設(shè)用地可入市流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)與城市國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”。其三要深化集體資產(chǎn)股份制改革、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。通過科學(xué)量化資產(chǎn)，合理設(shè)置股權(quán)，把村級(jí)集體資產(chǎn)由“集體共有”變成“社員按份共有”，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)作規(guī)范、管理民主”的集體資產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制。

第四，推進(jìn)農(nóng)民工行使民主權(quán)利，提高農(nóng)民工在城鎮(zhèn)社區(qū)生活的參與度，實(shí)現(xiàn)新市民真正地融入城市社會(huì)。城市政府要把社區(qū)建設(shè)成為開放包容、文明和諧的新型社區(qū)，發(fā)揮好社區(qū)的社會(huì)融合功能，組織動(dòng)員社區(qū)各方面力量為農(nóng)民工提供幫助和服務(wù)，改善農(nóng)民工生活環(huán)境和條件，鼓勵(lì)農(nóng)民工積極參與社區(qū)自治，維護(hù)好農(nóng)民工合法權(quán)益，推動(dòng)新市民參與社區(qū)的公共活動(dòng)、建設(shè)和管理，發(fā)展與城市居民的交往、互信和互助，促進(jìn)農(nóng)民工與城市居民和睦相處。建立健全新市民依法參加城市社區(qū)民主選舉和管理的辦法，使新市民的利益有制度化的表達(dá)渠道。

第五，創(chuàng)新政府的管理體制機(jī)制和強(qiáng)化政府的問責(zé)機(jī)制，確保農(nóng)民市民化政策得以落實(shí)。其一是加強(qiáng)政府部門、層級(jí)以及區(qū)域間政府的整體性治理體系建設(shè)，形成農(nóng)民市民化的整體推進(jìn)與均衡發(fā)展。當(dāng)前，特別需要強(qiáng)化的是區(qū)域間政府的協(xié)調(diào)機(jī)制，主要是省際社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移機(jī)制和省際人口流動(dòng)與耕地易地占補(bǔ)平衡機(jī)制問題。其二是將涉及農(nóng)民市民化的管理與服務(wù)工作納入政府績(jī)效管理體系，中央政府應(yīng)確立農(nóng)民市民化時(shí)間進(jìn)程表，建立解決農(nóng)民市民化考核指標(biāo)體系，形成有效的激勵(lì)機(jī)制和問責(zé)體系。其三是推進(jìn)農(nóng)民公共服務(wù)供給的多中心治理格局，政府發(fā)揮好服務(wù)的供應(yīng)、管理、資金與監(jiān)督的角色，而在公共服務(wù)的生產(chǎn)中引入多元參與和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓社會(huì)組織、市場(chǎng)力量成為推進(jìn)農(nóng)民市民化的重要力量，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)整體性的農(nóng)民市民化政策在“國(guó)家主義、企業(yè)化思路以及平民主義范式的融合”①安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里:《發(fā)展型社會(huì)政策》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第51頁(yè)。。

唯有如此，我們才能有效促進(jìn)農(nóng)民市民化，真正“讓農(nóng)民工成為歷史”②遲福林:《讓農(nóng)民工成為歷史》，人民網(wǎng)，2011年1月19日。。這也是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的題中之義。