彭向剛 向俊杰

(1.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100029;2.吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012)

黨的十八大報(bào)告指出，建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。必須把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。這對(duì)于努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展、全面建成小康社會(huì)以及中華民族的偉大復(fù)興具有重要意義。本文認(rèn)為，制定環(huán)境保護(hù)政策是生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，而努力提高環(huán)保政策的執(zhí)行力是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵，尤其是農(nóng)村環(huán)保政策的執(zhí)行效能。因?yàn)樵谖覈?guó)農(nóng)村占國(guó)土面積的60%以上，鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?0%以上，因而農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)政策在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中更具獨(dú)特地位與重要價(jià)值。為此，本文通過(guò)分析農(nóng)村環(huán)保政策執(zhí)行不力的問(wèn)題表現(xiàn)及其根源，以期深入探尋提高農(nóng)村環(huán)保政策執(zhí)行力的有效途徑。

1 環(huán)保政策在農(nóng)村執(zhí)行不力的主要表現(xiàn)——“癌癥村”的出現(xiàn)

近年來(lái)，中央政府及其環(huán)境保護(hù)部門制定并實(shí)施了一系列旨在保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的法規(guī)和政策，例如，國(guó)家環(huán)保總局先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的若干意見》以及《主要污染物總量減排考核辦法》;國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，并出臺(tái)了“以獎(jiǎng)促治”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的農(nóng)村環(huán)保策略和實(shí)施方案，對(duì)地方政府實(shí)行節(jié)能減排一票否決;2008年李克強(qiáng)在全國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作電視電話會(huì)議上提出了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的目標(biāo)和任務(wù);2009年召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，我國(guó)要進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理。2011年全國(guó)人大通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》中強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的綜合治理，嚴(yán)格禁止城市和工業(yè)污染向農(nóng)村擴(kuò)散。這些都表明中央政府意識(shí)到了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重要性，并通過(guò)制定一系列政策加強(qiáng)農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)化農(nóng)村的生態(tài)文明建設(shè)。

然而相關(guān)報(bào)道顯示，截至2007年全國(guó)仍有20多個(gè)省、直轄市、自治區(qū)出現(xiàn)“癌癥村”［1］，截至2009年，中國(guó)大陸地區(qū)除西藏、青海、甘肅、寧夏4省份尚未發(fā)現(xiàn)“癌癥村”外，其余省份出現(xiàn)了超過(guò)247個(gè)“癌癥村”，90%以上的“癌癥村”是由于化工廠、印染廠、造紙廠等企業(yè)污染環(huán)境而產(chǎn)生的，多集中在污染嚴(yán)重的廠礦周圍和河流沿岸，因而呈現(xiàn)出多中心集中的形態(tài)［2］。而據(jù)劉麗的統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，中國(guó)“癌癥村”的總數(shù)達(dá)450多個(gè)，往往叢集在污染水道的兩旁或工業(yè)園區(qū)的下游貧困地區(qū)［3］。有研究表明，“幾乎一切癌癥看來(lái)都是由環(huán)境引起的”［4］，我國(guó)的“癌癥村”和環(huán)境污染有密切的關(guān)系，大多因生活環(huán)境遭到污染所致［5］。大量“癌癥村”的存在說(shuō)明，一些地方政府對(duì)農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)重視不夠，執(zhí)行環(huán)保政策措施不力，效果不佳，導(dǎo)致部分農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)被嚴(yán)重破壞，農(nóng)民的人身安全受到威脅。農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)亟待加強(qiáng)。

2 環(huán)保政策在農(nóng)村執(zhí)行不力的主要原因分析

據(jù)蕭谷同志在《人民日?qǐng)?bào)》2013年3月31日《補(bǔ)齊鄉(xiāng)村環(huán)保短板》一文披露的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)農(nóng)村每年生產(chǎn)約2.8億t生活垃圾、90多億t生活污水，農(nóng)村的污染排放已占到全國(guó)污染排放的“半壁江山”。這充分說(shuō)明環(huán)保政策在農(nóng)村執(zhí)行不力的嚴(yán)重狀況。造成這種狀況的原因是復(fù)雜而綜合的，主要包括思想認(rèn)識(shí)不足、發(fā)展方式粗放、績(jī)效考核偏差、執(zhí)行資源匱乏、農(nóng)民博弈能力不夠以及企業(yè)治污成本的外部化。

2.1 地方政府認(rèn)識(shí)不足、重視不夠

人的行為受其思想觀念的支配。在建設(shè)農(nóng)村生態(tài)文明的過(guò)程中，地方政府官員在執(zhí)行農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策時(shí)存在著思想觀念上的誤區(qū)。

第一，對(duì)GDP指標(biāo)的片面理解和盲目追求。中央政府提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”和“發(fā)展是執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)”等戰(zhàn)略思想，被一些地方政府官員簡(jiǎn)單地演變成了GDP至上的觀念和GDP崇拜的思想。這種脫離環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡來(lái)理解和追求GDP的思想觀念，在追求物質(zhì)文明過(guò)程中，忽視了生態(tài)文明建設(shè);在重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，忽視了環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡;在重視城市環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，卻忽視了農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)。正如挪威學(xué)者Leiv Lunde對(duì)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查后指出的那樣，“同正在改善的城市環(huán)境相比較，農(nóng)村環(huán)境趨于惡化”［6］。許多地方政府官員沒有將環(huán)境保護(hù)特別是農(nóng)村環(huán)保工作列入重要議事日程，這是“癌癥村”形成的直接思想根源。

第二，對(duì)“穩(wěn)定壓倒一切”的片面理解和消極對(duì)待。中央政府關(guān)于“穩(wěn)定壓倒一切”的思想以及對(duì)改革、發(fā)展與穩(wěn)定三者關(guān)系的理論闡述，是有其特殊意義的。但是，卻被許多地方政府官員演繹為僵化的“維穩(wěn)”觀念，將其片面地理解為要確保在自己管轄的區(qū)域內(nèi)、在自己的職責(zé)范圍內(nèi)，不能出現(xiàn)任何情形下的農(nóng)民上訪和群體性事件，否則就是維穩(wěn)工作不力。出于這種考量，當(dāng)企業(yè)嚴(yán)重污染問(wèn)題發(fā)生并需要進(jìn)行罰款、關(guān)閉或追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任時(shí)，地方政府往往因擔(dān)心企業(yè)倒閉、職工下崗、社會(huì)失業(yè)率增加以及工人生活困難而影響社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行妥協(xié)性處理，大多以罰代管，罰款了事，而且罰款的數(shù)額大多在企業(yè)的盈利范圍之內(nèi)。污染企業(yè)當(dāng)然樂于接受這種處罰，而地方政府既得到罰款又可以息事寧人，最終導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷遭受嚴(yán)重污染，農(nóng)村居民付出身體健康代價(jià)。

2.2 粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的慣性

粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是一種只注重?cái)?shù)量而不注重質(zhì)量、只注重規(guī)模而不注重內(nèi)涵的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)于生態(tài)環(huán)境是一種極大的破壞。這種發(fā)展方式在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村一般由兩方面原因而得到強(qiáng)化。

一是地方政府的財(cái)政壓力。根據(jù)審計(jì)署的公告，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到107 174.91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67 109.51億元，占62.62%;政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23 369.74億元，占21.80%;政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16 695.66億元，占15.58%［7］。在巨大的債務(wù)壓力面前，地方政府的財(cái)政壓力直線上升。有人把這種地方政府財(cái)政狀況形容為“中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政哭爹叫娘”［8］。與此同時(shí)，我國(guó)于1994年開始實(shí)行的分稅制改革也給予了地方政府以增加財(cái)政收入的壓力。如果沒有一定數(shù)量的財(cái)政收入，地方政府的行政開支、公務(wù)員的工資福利以及地方的基本公共服務(wù)開支等都將難以為繼。這就導(dǎo)致各地努力拓寬招商引資的途徑，不斷擴(kuò)大招商引資的規(guī)模。實(shí)際上，在一定時(shí)期內(nèi)，具有投資能力和投資意愿的主體往往是有限的，于是，各地方政府在招商引資方面形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是有的地方政府忽視環(huán)境保護(hù)，不斷降低招商引資的門檻，以近乎自殺性的土地價(jià)格和稅收優(yōu)惠政策等條件，吸引高耗能、高污染企業(yè)落戶本地，并最終付出高昂的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境代價(jià)。

二是欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)投資資金的饑渴。截止2006年，我國(guó)村級(jí)負(fù)債已經(jīng)超過(guò)2 500億元，并且還在高速遞增［9］。這些債務(wù)主要集中在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村。這種狀況迫使村級(jí)組織和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不惜一切代價(jià)推動(dòng)招商引資，積極發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，決定投資的因素包括招商所在地的基礎(chǔ)設(shè)施、政策資源以及自然資源等，其中，基礎(chǔ)設(shè)施主要包括道路交通、通訊設(shè)備等，政策資源主要包括稅收減免、土地價(jià)格等，自然資源主要是一些資源型企業(yè)所需要的礦山、水源等。在基礎(chǔ)設(shè)施和政策資源方面，農(nóng)村顯然不如城市優(yōu)越，所以，非資源型企業(yè)大多選擇落戶城市。而農(nóng)村的自然資源優(yōu)于城市，所以，資源型企業(yè)基本上都留在了農(nóng)村。但這些企業(yè)由于技術(shù)落后和資金緊張的原因，往往都是污染大戶，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染現(xiàn)象嚴(yán)重。不僅如此，隨著城市居民環(huán)保意識(shí)的提高和發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的加快，一些城市里面的污染型企業(yè)逐漸向落后地區(qū)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染形勢(shì)進(jìn)一步加劇。中國(guó)環(huán)境科學(xué)院研究員曹東主持的一項(xiàng)調(diào)查研究表明，全國(guó)各大城市基本都實(shí)行了工業(yè)污染企業(yè)搬遷的做法。以北京為例，北京市發(fā)改委承諾，2008年之前污染企業(yè)全部遷出五環(huán)路，落戶到五環(huán)以外的農(nóng)村。于是，農(nóng)村開始承受難以負(fù)荷的環(huán)境污染［10］。2009年環(huán)保部發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》則指出，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢(shì)［11］。在我國(guó)污染企業(yè)轉(zhuǎn)移比較嚴(yán)重的廣東、江蘇、浙江、河南等幾個(gè)省份，癌癥村開始不斷出現(xiàn)［12］。中國(guó)農(nóng)村人口中與環(huán)境污染密切相關(guān)的惡性腫瘤死亡率逐步上升，從 1988年的 0.009 52%上升到2000年的0.011 26%［13］。欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)對(duì)投資資金的饑渴是污染型企業(yè)向農(nóng)村地區(qū)遷移的直接原因，這導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞直至“癌癥村”的形成。

一些統(tǒng)計(jì)研究表明，“癌癥村”在我國(guó)主要存在于東部地區(qū)，其次為中部地區(qū)，而西部地區(qū)最少，如盧楚雍和鐘小輝通過(guò)對(duì)70個(gè)樣本的統(tǒng)計(jì)表明，東、中、西部地區(qū)的“癌癥村”數(shù)量分別為 37、29、4［14］;孫月飛對(duì) 247 個(gè)樣本的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，東、中、西部地區(qū)的“癌癥村”數(shù)量分別為117、107、23［2］。這似乎表明越發(fā)達(dá)的地方“癌癥村”越多。但如果考慮到我國(guó)改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史以及癌癥村產(chǎn)生的時(shí)間規(guī)律，可以發(fā)現(xiàn)二者之間存在一定聯(lián)系。我國(guó)改革開放進(jìn)程是從上世紀(jì)80年代開始的，而且遵循從東向西、從沿海到內(nèi)地的規(guī)律。癌癥需要致癌物質(zhì)通過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間在人體內(nèi)富集到一定程度才能產(chǎn)生，因此“癌癥村”的出現(xiàn)要晚于當(dāng)?shù)匚廴景l(fā)生的時(shí)間。盧楚雍等人的統(tǒng)計(jì)表明，80年代出現(xiàn)的“癌癥村”占樣本數(shù)的7.14%，除陜西省的龍嶺村(當(dāng)?shù)厝艘蚴畴绮诉^(guò)多而致癌，而非因工業(yè)污染［15］)外，全部出現(xiàn)在東部地區(qū);90年代出現(xiàn)的“癌癥村”占樣本數(shù)的60%，出現(xiàn)在東部和中部地區(qū)，東部地區(qū)較多;2001－2004年出現(xiàn)了22個(gè)“癌癥村”，占樣本數(shù)的31.4%，西部地區(qū)開始出現(xiàn)“癌癥村”，“癌癥村”的出現(xiàn)“與我國(guó)改革開放以來(lái)東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)間順序和發(fā)展水平吻合”［14］。

改革開放的歷程和“癌癥村”在各地出現(xiàn)的過(guò)程說(shuō)明，地方政府的財(cái)政壓力和欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)對(duì)投資資金的饑渴，迫使這些地方在招商引資中饑不擇食，主動(dòng)降低環(huán)保門檻，強(qiáng)化了粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使得中央政府倡導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變難以實(shí)現(xiàn)，并由此形成了“癌癥村”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)村的生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響。

2.3 地方政府績(jī)效考核制度的偏差

績(jī)效考核制度是行為的指針。這些年來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極端重要性越來(lái)越成為人們的共識(shí)。所以，中央政府在考核地方政府官員時(shí)主要看其主政地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，地方政府在對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)也將此考核內(nèi)容演化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展一票否決制度。周黎安認(rèn)為，這種將地方官員的晉升與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，讓地方官員為了政治晉升而在經(jīng)濟(jì)上相互競(jìng)爭(zhēng)的政治錦標(biāo)賽模式，是中國(guó)政府治理的一個(gè)重要特點(diǎn)［16］。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展一票否決制度，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系。2007年國(guó)務(wù)院對(duì)地方政府開始實(shí)行節(jié)能減排一票否決績(jī)效考核制度，將其作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。一票否決的績(jī)效考核制度表明，在一定時(shí)期內(nèi)地方政府在這個(gè)方面的工作中如果存在著某一方面的不合格，那么該地方政府工作的整體成績(jī)就是不合格的。一票否決本質(zhì)上是提高了績(jī)效考核指標(biāo)體系中個(gè)別指標(biāo)的權(quán)重，使之在對(duì)考核對(duì)象的評(píng)定過(guò)程中具有決定性的作用［17］。經(jīng)濟(jì)發(fā)展一票否決和環(huán)境保護(hù)一票否決，本質(zhì)上是讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)這兩個(gè)指標(biāo)都具有決定性的作用。如果一個(gè)地方企業(yè)既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又不污染環(huán)境，那么肯定會(huì)受地方政府的歡迎;如果既不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又污染環(huán)境，那么肯定會(huì)受到地方政府的排斥;如果既不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又不污染環(huán)境，那么地方政府也許仍然能夠容忍，因?yàn)檫@樣的企業(yè)雖然不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展但是能緩解本地的就業(yè)壓力;但是，如果能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻又污染環(huán)境，那么地方政府就要權(quán)衡利弊、具體分析，做出的選擇可能就有很大差異:如果落戶本地的企業(yè)很多且效益好，政府財(cái)政狀況良好，那么污染企業(yè)就會(huì)被驅(qū)除出本地;如果政府財(cái)政緊張，那么污染企業(yè)很有可能就留在本地，因?yàn)榄h(huán)境破壞的影響在未來(lái)才可能出現(xiàn)，官員得到的卻是眼前的“政績(jī)”。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村，地方官員對(duì)環(huán)保一票否決與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一票否決進(jìn)行利弊權(quán)衡的結(jié)果往往是污染型、環(huán)境破壞型企業(yè)在這些地區(qū)得以落戶。

值得注意的是，上述結(jié)果常常被地方官員的任期壓力所強(qiáng)化。作為理性的個(gè)體，官員當(dāng)然會(huì)考慮到個(gè)人的任期。在目前的政治體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的任期一般是三年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府官員的任期是五年，各級(jí)地方政府官員只有在本屆政府任期內(nèi)做出一定“政績(jī)”，才有可能留任在本職位上或者晉升至更高一級(jí)職位，否則就會(huì)在“政治錦標(biāo)賽”中被淘汰?；谶@樣的考慮，在本級(jí)政府的財(cái)力、人力以及政治資源允許的情況下，地方政府官員會(huì)盡可能選擇那些效益好、見效快的項(xiàng)目。在考慮到環(huán)境影響的情況下，地方政府官員會(huì)優(yōu)先選擇環(huán)境影響好、見效快的項(xiàng)目，其次選擇見效快、環(huán)境影響差的項(xiàng)目，再次選擇環(huán)境影響好、見效慢的項(xiàng)目，在不得已的情況下也會(huì)選擇環(huán)境影響差、見效慢的項(xiàng)目。當(dāng)然，這是在不考慮對(duì)地方財(cái)政影響和個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益(主要是相關(guān)人員的賄賂)影響的情況下的選擇次序，如果有商業(yè)賄賂的影響，那么這個(gè)優(yōu)先次序可能還會(huì)發(fā)生變化。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是落后的農(nóng)村，其基礎(chǔ)設(shè)施難以和發(fā)達(dá)地區(qū)及城市相比，因此，很難爭(zhēng)取到環(huán)境影響好、見效快的項(xiàng)目，甚至也難以爭(zhēng)取到環(huán)境影響好、見效慢的項(xiàng)目。因此，絕大多數(shù)環(huán)境影響差的企業(yè)項(xiàng)目都落戶到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村。正是這些企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展，導(dǎo)致在其周邊地區(qū)出現(xiàn)了“癌癥村”?；春恿饔虺霈F(xiàn)的幾十個(gè)“癌癥村”［18］，就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展一票否決的績(jī)效考核制度與官員任期制度相互作用的結(jié)果，是生態(tài)文明建設(shè)讓位于物質(zhì)文明建設(shè)的結(jié)果。

2.4 環(huán)保政策的執(zhí)行資源匱乏

我國(guó)有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》以及中共中央、國(guó)務(wù)院和國(guó)家環(huán)?？偩值囊幌盗姓咭?guī)定。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了一個(gè)較為完善的環(huán)保法律法規(guī)體系，但為什么在農(nóng)村地區(qū)還會(huì)出現(xiàn)一些非常惡劣的環(huán)境問(wèn)題，還會(huì)在各地出現(xiàn)一些“癌癥村”呢?調(diào)查發(fā)現(xiàn)，主要原因之一是農(nóng)村環(huán)保政策執(zhí)行過(guò)程中的資源，尤其是權(quán)威資源嚴(yán)重不足。

良好的政策需要有效地執(zhí)行，而政策執(zhí)行則需要充分的權(quán)威資源，主要體現(xiàn)為執(zhí)行主體的權(quán)威。權(quán)威是權(quán)力和威信共同作用的結(jié)果，是權(quán)力主體令客體服從的一種能力、資格和威信。環(huán)保部門的權(quán)威包括其擁有的權(quán)力，主要是強(qiáng)制力，還有其行政客體的服從意愿。目前，環(huán)保部門的權(quán)力受到了很大限制，一些地方政府通過(guò)規(guī)定實(shí)行“綠卡”、“進(jìn)廠審簽”、“預(yù)約執(zhí)法”、“企業(yè)安靜日”等手段，阻擾環(huán)保部門正常行使自己的職權(quán);有的地方政府為了引進(jìn)項(xiàng)目，要求環(huán)保部門帶公章現(xiàn)場(chǎng)辦公，即使建設(shè)項(xiàng)目不符合環(huán)保要求，也不能不批，不得不變著法子去辦，而且還得辦好［19］。環(huán)保部門行使權(quán)力需要以強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，一般要依靠警察、法院等部門，但調(diào)動(dòng)這些部門則需要地方主管領(lǐng)導(dǎo)的同意，而主管領(lǐng)導(dǎo)又往往傾向于維護(hù)企業(yè)的權(quán)利。有的環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)為了關(guān)停兩家污染嚴(yán)重的企業(yè)，曾持續(xù)四年向上級(jí)舉報(bào)［20］。由于缺少權(quán)威性和強(qiáng)制性，污染企業(yè)大多不認(rèn)同環(huán)保部門的處理行為，有的企業(yè)拒絕繳納排污費(fèi)、拒不履行行政處罰決定，環(huán)保部門只能通過(guò)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的方式來(lái)處理。許多環(huán)境違法案件交到法院執(zhí)行多年，卻最終不了了之，嚴(yán)重影響了環(huán)保部門的執(zhí)法威信和執(zhí)法效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在環(huán)?？偩謿v年的執(zhí)法行動(dòng)中，暴力抗法、拒絕檢查的事情每年全國(guó)有數(shù)百起之多［20］。相對(duì)而言，執(zhí)法受阻現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門有過(guò)之而無(wú)不及。環(huán)保部門的權(quán)威不足，導(dǎo)致環(huán)保政策的執(zhí)行在農(nóng)村常常落空，“癌癥村”的出現(xiàn)也就難以避免，生態(tài)文明建設(shè)在這些地方也難免落空。

此外，在環(huán)保政策執(zhí)行的有形資源方面，農(nóng)村相對(duì)于城市而言非常匱乏。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自1998年以來(lái)，中國(guó)環(huán)境污染治理投資中近52%用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各地城市與農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生投資差距平均為6－10倍;鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)僅占環(huán)保機(jī)構(gòu)總數(shù)的4% －15%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)人員僅占人員總數(shù)的1% －4%，而且東部、中部和西部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距逐漸擴(kuò)大［21］。環(huán)保政策執(zhí)行的物質(zhì)資源匱乏是“癌癥村”形成的重要原因。

2.5 農(nóng)民與污染型企業(yè)博弈的能力不足

美國(guó)學(xué)者厄爾·萊瑟姆指出:“政策，是指某一特定時(shí)間里，團(tuán)體間的爭(zhēng)斗所達(dá)到的平衡，它體現(xiàn)了那些一直試圖獲取優(yōu)勢(shì)的并相互競(jìng)爭(zhēng)著的黨派或集團(tuán)之間出現(xiàn)的均勢(shì)”［22］。也就是說(shuō)，政府政策的形成是社會(huì)中各相關(guān)集團(tuán)彼此博弈達(dá)到均衡的結(jié)果，因?yàn)檎哌^(guò)程是社會(huì)價(jià)值物的權(quán)威性分配過(guò)程，在政府制定政策的過(guò)程中，各相關(guān)集團(tuán)都會(huì)充分利用自身所擁有的政治資源向政治系統(tǒng)進(jìn)行表達(dá)，以求政府所制定的政策有利于自己，從而維護(hù)自身的政治、經(jīng)濟(jì)利益。不僅如此，政策的執(zhí)行過(guò)程也是各相關(guān)集團(tuán)博弈的過(guò)程，是政策形成階段矛盾的繼續(xù)和深化的過(guò)程，因?yàn)椤澳切┰谡咝纬呻A段失利的一方，并不會(huì)善罷甘休，他們會(huì)繼續(xù)活動(dòng)，或者是拖延、阻止政策的實(shí)施;或者是借助于其他可利用的力量去修正政策;或者是寄希望于政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，導(dǎo)致重新制定政策”［22］。環(huán)境保護(hù)政策的制定與執(zhí)行也是各相關(guān)團(tuán)體博弈的結(jié)果，在“癌癥村”，環(huán)保政策的制定與執(zhí)行在一定程度上是污染型企業(yè)與農(nóng)村居民博弈的結(jié)果。污染型企業(yè)是以盈利為目標(biāo)的科層制組織，企業(yè)內(nèi)部通過(guò)利益來(lái)激勵(lì)所有員工圍繞組織目標(biāo)來(lái)工作，做到令行禁止，效率相對(duì)而言較高;農(nóng)村居民則是有相同利益的共同體，在共同體內(nèi)部，所有居民的權(quán)利是平等的。每個(gè)農(nóng)村居民既有相同利益如環(huán)境保護(hù)，又有自己的個(gè)人利益。農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)這一共同利益的過(guò)程中，每個(gè)人都有一個(gè)成本與收益的考量:對(duì)致力于環(huán)境保護(hù)的農(nóng)民而言，其成本包括為維護(hù)環(huán)境需要付出的時(shí)間、精力、財(cái)力以及和強(qiáng)大的污染型企業(yè)對(duì)抗所冒的風(fēng)險(xiǎn)，其收益則是和共同體內(nèi)的每一個(gè)人都一樣。于是，致力于維護(hù)共同利益的農(nóng)民所付出的成本，比不關(guān)心共同利益的農(nóng)民要高很多。因此，在缺乏選擇性激勵(lì)的情況下，每一個(gè)理性的農(nóng)民都有不致力于環(huán)境保護(hù)的行為動(dòng)機(jī)。除非廣大農(nóng)民中能產(chǎn)生有效的選擇性激勵(lì)機(jī)制，否則，污染型企業(yè)具有優(yōu)于廣大農(nóng)民的博弈能力，農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)政策及其執(zhí)行就會(huì)出現(xiàn)有利于污染型企業(yè)的傾向，從而弱化農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的成效。

2.6 企業(yè)治污成本的外部化

企業(yè)為追求利潤(rùn)最大化而進(jìn)行的生產(chǎn)活動(dòng)，會(huì)對(duì)環(huán)境造成不同程度的污染。按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)治理”的原則，國(guó)家通過(guò)各種法律法規(guī)強(qiáng)制要求相關(guān)企業(yè)治理自己的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所造成的污染。但是，企業(yè)治理污染的活動(dòng)是需要支付成本的，企業(yè)出于利潤(rùn)最大化的考慮，往往千方百計(jì)采取各種措施將治理污染的成本最小化，常用的辦法就是使治污成本外部化。

作為理性的經(jīng)濟(jì)主體，企業(yè)會(huì)在切實(shí)治理污染和繳納排污費(fèi)之間做出有利于自己的選擇。例如莆田市的一個(gè)火電廠，按照政府核定的二氧化硫排污費(fèi)為400萬(wàn)元/年，但是該廠如果要治理自己所排放的二氧化硫，需要安裝的除二氧化硫廢氣配套設(shè)施就需要3.5億元，其環(huán)保治理設(shè)施可抵得上90多年的排污費(fèi)，而該廠核定的BOT時(shí)間只有25年［23］，相當(dāng)于3個(gè)多同樣的火電廠在整個(gè)生命周期所交罰款的總和。在這種情況下，企業(yè)寧愿交排污費(fèi)也不愿意自己根治污染。當(dāng)然，中央政府也看到了這種情況，規(guī)定相關(guān)企業(yè)在建設(shè)過(guò)程中實(shí)行環(huán)保設(shè)施與主體廠房同時(shí)施工、同時(shí)驗(yàn)收、同時(shí)運(yùn)行的“三同時(shí)”制度，但這一制度的落實(shí)需要政府的嚴(yán)格監(jiān)管。問(wèn)題恰恰就出在政府監(jiān)管不力。還以上述火電廠為例，其脫硫設(shè)施的年運(yùn)行費(fèi)用為2 000萬(wàn)元［23］，是其每年繳納排污費(fèi)的5倍。排污費(fèi)征收過(guò)低是企業(yè)不愿意治理污染的原因。而且企業(yè)不運(yùn)行其環(huán)保設(shè)施，不一定被地方政府相關(guān)部門所發(fā)現(xiàn)，因?yàn)槠髽I(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)全天候連續(xù)進(jìn)行，而政府環(huán)保部門的監(jiān)督檢查則是間歇性的，這強(qiáng)化了企業(yè)不運(yùn)行環(huán)保設(shè)施的動(dòng)機(jī)。有調(diào)查顯示，山西30多年來(lái)先后投入700多億元建設(shè)15萬(wàn)多臺(tái)治污設(shè)施，運(yùn)行率僅50－60%，閑置率達(dá)40－50%［24］。政府為什么不嚴(yán)格監(jiān)管呢?政府當(dāng)然可以提高排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，使得企業(yè)所繳納的排污費(fèi)超過(guò)其環(huán)保設(shè)施及相關(guān)運(yùn)行費(fèi)用。但是地方政府并沒有動(dòng)機(jī)按照這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)征收排污費(fèi)。因?yàn)榈胤秸捌湎嚓P(guān)部門已發(fā)展成了追求利益最大化的組織［25］，排污費(fèi)征收是地方政府的預(yù)算外收入來(lái)源之一，如果地方政府按照高于治污成本的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)征收排污費(fèi)，企業(yè)就沒有動(dòng)機(jī)繳納排污費(fèi)，轉(zhuǎn)而尋求積極地治理污染，地方政府也就無(wú)法征收到排污費(fèi)了，其財(cái)政收入就大大減少了。這樣，企業(yè)和地方政府雙方的理性行為選擇，導(dǎo)致企業(yè)通過(guò)繳納少量的排污費(fèi)而不用治理污染。這本質(zhì)上是企業(yè)治污成本的外部化，即社會(huì)公眾承擔(dān)了本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的污染治理成本。這類企業(yè)往往存在于人口密集度不高的農(nóng)村地區(qū)，長(zhǎng)期運(yùn)行的后果就是這些地區(qū)形成了“癌癥村”，對(duì)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)造成巨大破壞。

3 提高環(huán)保政策在農(nóng)村執(zhí)行效果的基本途徑

3.1 提高地方政府農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)

思想是行為的先導(dǎo)。提高環(huán)保政策在農(nóng)村的執(zhí)行效果，建設(shè)農(nóng)村的生態(tài)文明，必須進(jìn)一步提高各級(jí)政府官員對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)，深刻理解中央關(guān)于農(nóng)村環(huán)保政策的精神。

環(huán)境是生產(chǎn)和生活的前提條件。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的正常開展和國(guó)家的糧食安全，關(guān)系到農(nóng)民的正常生活和農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，在一個(gè)農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)村國(guó)土面積占絕對(duì)多數(shù)的國(guó)家，沒有一個(gè)健康、安全的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，就沒有農(nóng)村乃至于全社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。尤其是在我國(guó)目前由環(huán)境污染、破壞導(dǎo)致的“癌癥村”越來(lái)越多的情況下，各級(jí)地方政府應(yīng)該積極響應(yīng)中央政府的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，充分重視和認(rèn)真做好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作。

生態(tài)文明是農(nóng)村工作的重要目標(biāo)，環(huán)保政策是做好工作的指引。必須督促各級(jí)地方政府官員準(zhǔn)確理解中央關(guān)于農(nóng)村環(huán)保政策的基本精神以及相關(guān)工作方針，防止由于政策理解不到位而導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞。要全面、準(zhǔn)確地理解“發(fā)展”的內(nèi)涵:發(fā)展是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化環(huán)境的全面協(xié)調(diào)的發(fā)展，而不是忽略環(huán)境保護(hù)與生態(tài)平衡的增長(zhǎng);是綠色GDP的提高，而不僅僅是GDP數(shù)量的絕對(duì)增長(zhǎng);是當(dāng)代人與子孫后代的均衡發(fā)展，而不是只顧眼前忽視未來(lái)環(huán)境影響的發(fā)展。還要全面、準(zhǔn)確地理解“穩(wěn)定”的內(nèi)涵:不能孤立地理解“穩(wěn)定”，不能將“穩(wěn)定”與社會(huì)環(huán)境割裂開來(lái)，應(yīng)該在環(huán)境可持續(xù)的過(guò)程中來(lái)理解“穩(wěn)定”;不能片面地理解“穩(wěn)定”，將穩(wěn)定僅僅理解為政治上的安定，要認(rèn)識(shí)到環(huán)境的破壞也可能導(dǎo)致政治、社會(huì)的不穩(wěn)定［26］;不能狹隘地理解“穩(wěn)定”，將穩(wěn)定僅僅理解為某個(gè)群體的穩(wěn)定，而應(yīng)該考慮到不同群體間的生態(tài)利益失衡也會(huì)帶來(lái)社會(huì)的不穩(wěn)定。

總之，要切實(shí)提高對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要意義的認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確理解中央政府的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策精神，通過(guò)制度創(chuàng)新保障其有效貫徹，為保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，建設(shè)農(nóng)村生態(tài)文明奠定思想基礎(chǔ)。

3.2 加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

由于歷史的原因，我國(guó)在改革開放初期，在技術(shù)和資金缺乏的情況下走上了粗放型增長(zhǎng)的道路。近年來(lái)，雖然一些發(fā)展較快的地區(qū)已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，但在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，特別是落后的農(nóng)村地區(qū)，由于地方財(cái)政的壓力和對(duì)投資資金的饑渴，導(dǎo)致該地方對(duì)投資資金采取來(lái)者不拒的態(tài)度，放縱粗放型發(fā)展模式，這成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭受污染的重要影響因素之一。因此，要保護(hù)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境就必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

“十二五”規(guī)劃中明確指出，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線，為此，必須堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為主攻方向，堅(jiān)持把科技進(jìn)步和創(chuàng)新作為重要支撐，堅(jiān)持把保障和改善民生作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為重要著力點(diǎn)，堅(jiān)持把改革開放作為強(qiáng)大動(dòng)力。具體到農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而言，要盡快轉(zhuǎn)變依靠資源與環(huán)境投入促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，將單純依靠第一、第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變?yōu)榈谝?、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的模式，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，緩解地方財(cái)政的壓力，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

從農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部來(lái)看，貫徹“十二五”規(guī)劃的環(huán)保要求，要做到通過(guò)科技進(jìn)步，盡快淘汰落后的生產(chǎn)技術(shù)，盡快淘汰農(nóng)村地區(qū)的高能耗、高污染企業(yè)，實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn);要充分發(fā)揮人才是第一資源的作用，提高勞動(dòng)者的素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)者的自我防護(hù)意識(shí)和自我防護(hù)能力，做到安全生產(chǎn);要增強(qiáng)本地區(qū)人力資源的創(chuàng)新能力，加快技術(shù)創(chuàng)新與管理創(chuàng)新的步伐，創(chuàng)造出適合農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的技術(shù)模式與管理模式，做到高效生產(chǎn)。將農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展方式由資源推動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽靠萍歼M(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新三方面的協(xié)調(diào)上來(lái)。從農(nóng)村社會(huì)外部來(lái)看，各級(jí)政府應(yīng)該加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村不至于因?yàn)樨?cái)政資金緊張而對(duì)外來(lái)投資項(xiàng)目饑不擇食，加劇環(huán)境污染。同時(shí)，要深入貫徹節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策，強(qiáng)化環(huán)境評(píng)價(jià)與準(zhǔn)入制度，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推廣低碳技術(shù)，將農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展方式由片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、社會(huì)與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展。

總之，只有農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部與外部的協(xié)調(diào)與配合，才能在轉(zhuǎn)變農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的同時(shí)，改善地方政府的財(cái)政壓力，緩解欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)對(duì)投資的饑渴程度。

3.3 建立體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的政府績(jī)效考核指標(biāo)體系

要改變政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展一票否決制對(duì)地方政府政績(jī)追求、對(duì)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的負(fù)面影響，應(yīng)著力做到以下幾點(diǎn):

一是建立科學(xué)的生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效考核指標(biāo)體系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展“一票否決制”和節(jié)能減排“一票否決制”同時(shí)存在，本質(zhì)上是為了使經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和節(jié)能減排指標(biāo)在整個(gè)地方政府績(jī)效考核指標(biāo)體系中都占絕對(duì)的比重。從理論上看，這樣的績(jī)效考核指標(biāo)體系是充滿矛盾的;從實(shí)踐上看，這樣的指標(biāo)體系會(huì)導(dǎo)致地方政府在矛盾中偏向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視了與之相關(guān)的環(huán)境、教育等問(wèn)題。對(duì)此，黨的十八大報(bào)告指出，要加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法。新的政府績(jī)效考核指標(biāo)體系應(yīng)該按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，合理確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)，以及教育、治安等各項(xiàng)事業(yè)在整個(gè)地方政府工作中的權(quán)重，尤其是要突出環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)比重。

建立新的政府績(jī)效考核指標(biāo)體系不能簡(jiǎn)單地重新啟動(dòng)綠色GDP考核辦法。我國(guó)在2004年開始試行綠色GDP核算制度，2007年因各方面的阻力而被迫停止［27］。一般認(rèn)為，綠色GDP是將生態(tài)環(huán)境成本考慮在內(nèi)的，即扣除生態(tài)環(huán)境成本后的國(guó)民生產(chǎn)總值，它綜合性地反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成果與代價(jià)。但綠色GDP在本質(zhì)上仍然是經(jīng)濟(jì)中心主義的，沒有將生態(tài)文明與物質(zhì)文明放在同一個(gè)水平線上。設(shè)計(jì)新的政府績(jī)效考核指標(biāo)體系，應(yīng)該體現(xiàn)社會(huì)主義物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，在生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重失衡的“癌癥村”，尤其要注重體現(xiàn)生態(tài)文明發(fā)展的要求，而不是采用突出物質(zhì)文明的簡(jiǎn)單的綠色GDP考核辦法。

二是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及政府目標(biāo)的變化而采用不同的績(jī)效考核指標(biāo)體系。政府的績(jī)效考核指標(biāo)體系應(yīng)該根據(jù)政府的工作內(nèi)容來(lái)設(shè)定，政府的工作內(nèi)容應(yīng)該根據(jù)政府的目標(biāo)來(lái)設(shè)定，政府目標(biāo)應(yīng)該根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和社會(huì)需要來(lái)設(shè)定。因此，社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化決定了政府績(jī)效考核指標(biāo)體系的變化。改革開放30多年以來(lái)，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)由瀕臨崩潰的邊緣到現(xiàn)在成為國(guó)民生產(chǎn)總值位居世界第二，國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策由“貓論”轉(zhuǎn)變成了科學(xué)發(fā)展觀，相應(yīng)的地方政府績(jī)效考核指標(biāo)體系不應(yīng)繼續(xù)維持以前GDP至上的指標(biāo)體系，應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)榕c科學(xué)發(fā)展觀一致的、經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)環(huán)境各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的指標(biāo)體系，并隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面的發(fā)展變化而調(diào)整政府各績(jī)效考核指標(biāo)的權(quán)重。

三是加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政問(wèn)責(zé)制。在綠色GDP核算辦法擱淺后，中央政府對(duì)地方政府采取了節(jié)能減排的問(wèn)責(zé)制，這在一定程度上加快了各地節(jié)能減排的進(jìn)程。但是節(jié)能減排更多地是針對(duì)各級(jí)各類企業(yè)的。而在建立體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的績(jī)效考核指標(biāo)體系后，我們要保護(hù)好農(nóng)村的環(huán)境，防止形成新的“癌癥村”，就應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政問(wèn)責(zé)。通過(guò)行政問(wèn)責(zé)，讓農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行者在所轄農(nóng)村發(fā)生重大環(huán)境問(wèn)題或者農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)不達(dá)標(biāo)的情況下，追究相關(guān)人員的責(zé)任，提高其責(zé)任感和執(zhí)行力。

只有建立體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的政府績(jī)效考核指標(biāo)體系，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化不斷調(diào)整這一政府績(jī)效考核指標(biāo)體系，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問(wèn)責(zé)力度，才能防止地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的偏好而忽視環(huán)境保護(hù)，才能有效地建設(shè)生態(tài)文明。

3.4 增加農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行資源

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的有效執(zhí)行，需要執(zhí)行部門具有充分的執(zhí)行資源。這些執(zhí)行資源包括作為無(wú)形資源的權(quán)威資源和作為有形資源的人、財(cái)、物等資源。

在無(wú)形資源方面，應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保部門的權(quán)威資源。首先，地方政府首長(zhǎng)應(yīng)積極維護(hù)環(huán)境保護(hù)部門的權(quán)威，不要強(qiáng)制環(huán)境保護(hù)部門做違反自己職責(zé)的事情，這是維護(hù)環(huán)保部門權(quán)威的底線。其次，要加快環(huán)保領(lǐng)域的大部制建設(shè)。大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)［28］。環(huán)境保護(hù)工作涉及到多個(gè)部門，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，“縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理”。例如，很多被曝光的“癌癥村”就是由于企業(yè)所排放的污水污染了村民的地下飲用水。而企業(yè)向地下偷排污水，則需要水利部、環(huán)保部和國(guó)土資源部聯(lián)合執(zhí)法［29］。環(huán)保工作政出多門，權(quán)威分散，必然導(dǎo)致執(zhí)行力低下。最后，相關(guān)部門要積極配合環(huán)境保護(hù)部門做好環(huán)境保護(hù)工作，如法院對(duì)涉及環(huán)境保護(hù)特別是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的案件，要及時(shí)、依法公正審理，不能久拖不審、久審不判、判而不執(zhí)行，否則，不僅影響司法部門的公信力，還會(huì)影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。

在人、財(cái)、物等有形執(zhí)行資源方面，要提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門的執(zhí)法能力。一些環(huán)境污染嚴(yán)重的農(nóng)村往往距離城市比較遠(yuǎn)，相關(guān)部門難以對(duì)農(nóng)村的污染型企業(yè)進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督、檢查。因此可以考慮在省、地、縣環(huán)境保護(hù)部門中設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，由專人管理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，同時(shí)設(shè)立駐村的或者駐企業(yè)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督員，配備先進(jìn)的信息溝通設(shè)備，提高環(huán)保部門對(duì)農(nóng)村的環(huán)境監(jiān)察力度，加強(qiáng)對(duì)污染農(nóng)村生態(tài)環(huán)境行為的打擊力度，促進(jìn)農(nóng)村的生態(tài)文明建設(shè)。

3.5 增強(qiáng)農(nóng)民的博弈能力

企業(yè)具有優(yōu)于農(nóng)民的博弈能力，主要在于企業(yè)有比農(nóng)民強(qiáng)得多的集體行動(dòng)動(dòng)力和能力。因此，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，應(yīng)該努力加強(qiáng)農(nóng)民環(huán)境保護(hù)的集體行動(dòng)動(dòng)力和能力。在動(dòng)力方面，要強(qiáng)化農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)此，一方面要降低農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本，如公開設(shè)立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染舉報(bào)電話、舉報(bào)網(wǎng)站，讓農(nóng)民更加直接、更加方便地參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中來(lái);另一方面要提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)參與者的收益，如設(shè)立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染舉報(bào)基金，獎(jiǎng)勵(lì)環(huán)境污染舉報(bào)人，設(shè)立植樹造林先進(jìn)個(gè)人等。在能力方面，要提高農(nóng)民對(duì)企業(yè)環(huán)境污染的危害、污染的方式和途徑、污染信息等方面的認(rèn)知能力，同時(shí)，政府要督促企業(yè)及時(shí)、全面地公開生產(chǎn)信息、污染物排放信息等，方便農(nóng)民對(duì)企業(yè)的監(jiān)督，引導(dǎo)農(nóng)民采取正確的博弈策略。總之，當(dāng)農(nóng)民具備了有效采取環(huán)境保護(hù)集體行動(dòng)的能力與動(dòng)力時(shí)，就能在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的制定與執(zhí)行方面取得主動(dòng)權(quán)，取得優(yōu)勢(shì)地位，得到各級(jí)政府的理解與支持，避免產(chǎn)生新的“癌癥村”。河北省唐山市的甘雨溝村和長(zhǎng)山溝村農(nóng)民，為抵制環(huán)境污染而采取的維權(quán)行動(dòng)，就充分說(shuō)明了提高農(nóng)民博弈能力對(duì)于農(nóng)村環(huán)保政策執(zhí)行的重要性［30］。

3.6 改變企業(yè)污染的成本收益值

企業(yè)之所以會(huì)將其治污成本外部化，不在于缺少管理措施，而是治污的成本超過(guò)了收益，而且地方政府也不愿意加大對(duì)污染企業(yè)的懲罰力度。因此，應(yīng)切實(shí)改變企業(yè)和地方政府治污的成本收益值。

一是加大對(duì)污染型企業(yè)的懲罰力度，使得企業(yè)受到的懲罰超過(guò)其污染的收益，使得企業(yè)在污染環(huán)境過(guò)程中無(wú)利可圖;二是給予企業(yè)治理環(huán)境污染的財(cái)政補(bǔ)貼，幫助企業(yè)健全環(huán)境治理設(shè)施，減輕企業(yè)運(yùn)行環(huán)保設(shè)施的資金壓力，使企業(yè)在有效治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的過(guò)程中有利可圖;三是建立嚴(yán)格的審計(jì)制度，不能讓地方政府隨意處置農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染懲罰金，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染懲罰金必須用于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境恢復(fù)建設(shè)、受污染農(nóng)民的救濟(jì)等相關(guān)項(xiàng)目。這樣能隔斷農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染懲罰金與地方政府自利性行為之間的聯(lián)系，使得地方政府不再有動(dòng)力刺激企業(yè)違規(guī)污染農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，切實(shí)推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。

(編輯:徐天祥)

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