張燕侯娟

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，湖北武漢 430070）

生存和發(fā)展問題是人類自身最基本的問題，“三農(nóng)”問題的本質(zhì)就是農(nóng)民生存利益和發(fā)展利益的實現(xiàn)與發(fā)展［1］。隨著農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程逐步展開，農(nóng)村工業(yè)蓬勃發(fā)展，但也造成了日益嚴(yán)重的農(nóng)村工業(yè)污染問題。近年來，農(nóng)村的工業(yè)污染導(dǎo)致村民受害事件頻繁發(fā)生，不僅對農(nóng)村土地、水源、環(huán)境等造成巨大傷害，使農(nóng)民的生存與可持續(xù)發(fā)展環(huán)境面臨嚴(yán)重威脅，同時也會直接損害農(nóng)民的生命健康權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，為“三農(nóng)”問題的妥善解決埋下隱患。筆者認(rèn)為現(xiàn)有的農(nóng)村工業(yè)污染損害賠償方式不足以保障農(nóng)民受損權(quán)益得到合理補償，而農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險制度①按照環(huán)境責(zé)任保險實施地域的不同，筆者認(rèn)為可以將其分為在農(nóng)村地區(qū)實施的環(huán)境責(zé)任保險與在城市地區(qū)實施的環(huán)境責(zé)任保險。環(huán)境責(zé)任保險與農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的關(guān)系可以看成為一般與特殊、總體與局部的關(guān)系。筆者將農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險界定為在農(nóng)村領(lǐng)域?qū)嵤┑囊脏l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移企業(yè)發(fā)生的污染事故對第三者（主要是農(nóng)民）造成的損害依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任為標(biāo)的保險。為之提供了一個更為有效的選擇。

1 農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險實施之理論支撐:生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等理論

平等權(quán)可以說是現(xiàn)代人權(quán)觀念最核心的部分，而其衍生出的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，更是人類自身發(fā)展最基本的問題。生存權(quán)是以生命權(quán)為主，以獲得生存條件的權(quán)利為輔的一個權(quán)利群［2］，或者說是基本生活需求得到滿足的權(quán)利。發(fā)展權(quán)是指人的個體和人的集合體參與、促進(jìn)并享受其相互之間在不同時空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項基本人權(quán)［3］。由于權(quán)利主體主要是弱勢群體，如生活中的貧困者或者失業(yè)者等，因此，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)也被稱為社會弱者的權(quán)利。生存權(quán)與發(fā)展權(quán)在實質(zhì)平等理念的指引下，將關(guān)懷社會弱勢群體的福祉作為價值目標(biāo)，并以其積極權(quán)利的性質(zhì)為社會弱勢群體權(quán)利的實現(xiàn)，提供了強(qiáng)有力的支撐，凸顯了社會弱勢群體的主體性地位。平等的基本內(nèi)容包含人格平等、權(quán)利平等、規(guī)則平等與機(jī)會平等、起點和結(jié)果的相對平等等［4］，因此，提倡生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等不能只停留在人格與權(quán)利上的平等，而更應(yīng)注重的是規(guī)則制定上的同等對待與給予同等的生存與發(fā)展機(jī)會，這就需要進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計來彌補社會現(xiàn)實造成的不平等。平等并非要求平均分配資源與成果，其強(qiáng)調(diào)的是最大化的實現(xiàn)廣泛的機(jī)會平等，在進(jìn)行權(quán)利配置時，應(yīng)當(dāng)遵循對弱者傾斜保護(hù)的原則，以表面上的“不平等”來追求實質(zhì)意義上的公平與正義。

一直以來，許多新制度的制定與實施都是采取先在城市地區(qū)發(fā)展成熟，才向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散的路徑。環(huán)境責(zé)任保險亦如此。雖然當(dāng)前已經(jīng)開始在全國各地區(qū)進(jìn)行環(huán)境責(zé)任保險試點工作，但是這些試點工作主要還是針對城市中的環(huán)境污染展開，而對于面臨著嚴(yán)重污染的農(nóng)村地區(qū)與更加急需保護(hù)的農(nóng)民權(quán)益卻沒有同等的重視。筆者認(rèn)為這種發(fā)展路徑違反了生存權(quán)與發(fā)展權(quán)等理論，一方面，在農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)存在同樣的問題時，卻優(yōu)先解決城市地區(qū)的問題，這就是一種不平等;另一方面，在城市地區(qū)中發(fā)展良好的制度、決策等，不一定完全適用于農(nóng)村地區(qū)。此外，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響下，作為弱勢群體，農(nóng)民權(quán)利易受侵害，權(quán)利救濟(jì)困難。基于生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等理論，應(yīng)該實行對農(nóng)村的政策傾斜才能真正保障權(quán)利平等?？紤]到環(huán)境責(zé)任保險主要針對的是污染嚴(yán)重、污染風(fēng)險較高的企業(yè)，而農(nóng)村區(qū)域內(nèi)有著污染治理和環(huán)境管理更為困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與一些從城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的高污染、高能耗的工業(yè)企業(yè)，對農(nóng)村環(huán)境與農(nóng)民權(quán)益造成了極大損害與威脅，因此針對性的在農(nóng)村地區(qū)實施環(huán)境責(zé)任保險具有現(xiàn)實意義。

因此，筆者認(rèn)為要真正實現(xiàn)農(nóng)民與城市居民的權(quán)利平等，應(yīng)該從以下三方面進(jìn)行:第一，時間上，在城市地區(qū)實施環(huán)境責(zé)任保險的同時，在農(nóng)村地區(qū)也相應(yīng)地進(jìn)行實施;第二，在制度設(shè)計上，要實施有針對性的農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險，在制度設(shè)計時更多地考慮農(nóng)村實際;第三，在政策傾斜上，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險傾斜支持。具體而言，在實施農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險時應(yīng)當(dāng)明確:其一，農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的實施區(qū)域是農(nóng)村地區(qū)。這里的農(nóng)村領(lǐng)域應(yīng)作廣義的解釋，不僅包括廣大的農(nóng)村地區(qū)，而且還應(yīng)該包括城鄉(xiāng)結(jié)合部、小城鎮(zhèn)范圍。其二，在農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險法律關(guān)系中，保險人無疑是承保該業(yè)務(wù)的保險機(jī)構(gòu)，被保險人則是農(nóng)村領(lǐng)域內(nèi)可能會造成環(huán)境污染事故的企業(yè)，即包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的工業(yè)企業(yè)。而第三人主要是農(nóng)民，是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或城鄉(xiāng)工業(yè)污染轉(zhuǎn)移企業(yè)導(dǎo)致環(huán)境污染事故損害自身權(quán)益，對排污人享有賠償請求權(quán)的受害農(nóng)民群體。其三，農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險中，排污單位所侵害的主要是農(nóng)民的權(quán)益，包括健康權(quán)甚至生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)與環(huán)境權(quán)。綜上所述，生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等理論要求針對性的實施農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險，以切實解決農(nóng)村工業(yè)污染損害賠償問題，更好地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

2 農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險制度實施之動因分析

2.1 農(nóng)村污染事故有效救濟(jì)不足，農(nóng)民權(quán)利保障缺失

農(nóng)村工業(yè)污染①農(nóng)村環(huán)境污染包括生活污染、生產(chǎn)污染與工業(yè)污染三種類型。由于農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險針對的是污染事故發(fā)生后的替代賠償問題，用以解決農(nóng)村工業(yè)污染造成的損害賠償問題極為恰當(dāng)。而農(nóng)村生活污染與生產(chǎn)污染主要是面源污染，污染事故發(fā)生率較低，事故責(zé)任人較難確定，難以用農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險有效解決。因此，本文僅針對農(nóng)村工業(yè)污染進(jìn)行分析。主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染與城市工業(yè)污染轉(zhuǎn)移。在農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，諸多城市工業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村工業(yè)化程度增高，帶來的不僅是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也造成了日益嚴(yán)重的農(nóng)村工業(yè)污染問題?！?007中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒》表明，2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)工業(yè)廢水、廢氣和固廢排放量所占比例分別上升到22%、24.9%和39.4%，且單位產(chǎn)值廢水排放量為縣及縣以上工業(yè)的2.55倍，有毒物質(zhì)的排放濃度為3－10倍［5］。2011年12月底，上海交通大學(xué)發(fā)布的《2011中國環(huán)境輿情報告》對2009至2011三年以來影響較大的100起環(huán)境輿情熱點事件進(jìn)行統(tǒng)計分析，指出2011年環(huán)境污染事件驟增，工業(yè)污染類輿情居首，因環(huán)境污染引起的群體性事件頻繁發(fā)生，2011年達(dá)到高點。［6］農(nóng)村工業(yè)污染的日益嚴(yán)重造成了農(nóng)村污染事故頻繁發(fā)生。以近幾年頻繁發(fā)生的鉛污染為例，僅就2009年發(fā)生的鉛污染就損害了近千人的身體健康②例如，2009年8月，陜西省鳳翔縣615名兒童血鉛超標(biāo)，11月，山東省寧陽縣辛安店村吳家林村121人血鉛超標(biāo)，同年年底，安徽省懷寧縣高河鎮(zhèn)新山社區(qū)228名兒童血鉛超標(biāo)。2011年3月中旬以來，浙江省臺州市路橋區(qū)峰江街道上陶村等3個村莊168人血鉛超標(biāo)。，更不論因土地污染與可能的農(nóng)作物收成減少導(dǎo)致農(nóng)民受到的財產(chǎn)損失。

農(nóng)村工業(yè)污染不僅要加強(qiáng)預(yù)防，而且要注重對污染后的解決，一方面是環(huán)境的治理與恢復(fù)，另一方面則是對受害者的有效救濟(jì)。污染事故發(fā)生后，受害者如果能夠及時獲得與損失相當(dāng)?shù)馁r償或經(jīng)濟(jì)補償，就可以化解現(xiàn)有矛盾［7］。農(nóng)村污染事故的受害者有權(quán)依法索取污染主體的直接賠償③《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四十一條規(guī)定:造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。，然而，由于種種原因，大量農(nóng)村污染事故的損害賠償問題卻難以妥善解決。在環(huán)境侵害中，受害農(nóng)民往往處于劣勢，加上當(dāng)?shù)卣畬ξ廴酒髽I(yè)的保護(hù)和對司法的干預(yù)，農(nóng)村環(huán)境污染損害的司法救濟(jì)面臨了很多難題。如環(huán)境訴訟被害人舉證難、訴訟成本高，訴訟主體資格規(guī)定不合理，這些情況對農(nóng)民維護(hù)自身合法權(quán)益是不利的。如此一來，當(dāng)污染主體無力賠償、污染主體的責(zé)任難以確認(rèn)，或污染主體難以確認(rèn)時，受害者就難以得到應(yīng)有的損害賠償。

農(nóng)民享有憲法、民法等法律保護(hù)的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，任何人不得侵犯。其中人身權(quán)中最重要的就是生命健康權(quán)，而環(huán)境污染事故的發(fā)生往往造成受害者生命、健康和財產(chǎn)上的損失，即受害者的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到了侵害。由上所述農(nóng)村工業(yè)污染的日益嚴(yán)重，對農(nóng)民的生命健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)造成了極大威脅與損害，而現(xiàn)有救濟(jì)的不足導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利保障的缺失。

2.2 農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的實施利于保障農(nóng)民權(quán)利，平衡各方利益

農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險是一種通過環(huán)境責(zé)任風(fēng)險社會化來解決環(huán)境污染損害賠償問題的有效手段。實施農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險后，由保險人承擔(dān)損害賠償?shù)呢?zé)任，不僅保障了農(nóng)民權(quán)利，也符合受害人、企業(yè)、政府三方的共同利益，是對農(nóng)村工業(yè)污染事故賠償困難的積極回應(yīng)，具有重要的意義。

（1）彌補現(xiàn)有救濟(jì)的不足，保障農(nóng)民權(quán)利。在農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險關(guān)系中，由保險公司承擔(dān)農(nóng)村工業(yè)企業(yè)污染事故的經(jīng)濟(jì)賠償，使受害農(nóng)民即使在污染企業(yè)無力賠償?shù)那闆r下也可以獲得賠償，農(nóng)民受損的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)能得到有效補償。這種賠償主體的替代性，可以避免由于污染企業(yè)沒有賠償能力時受害農(nóng)民求告無門的情況，并且受害農(nóng)民不需要經(jīng)歷持久的訴訟過程和節(jié)約高昂的訴訟費用，而直接向保險公司提出賠償請求，最終降低了環(huán)境糾紛的交易成本。因此，農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險機(jī)制的實施無疑能夠起到維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的作用。

（2）減少侵權(quán)人與受害農(nóng)民之間的利益沖突，平衡了各方利益。從利益的角度來看，法律對社會的規(guī)范與控制離不開對利益的調(diào)整，法律對利益的調(diào)整機(jī)制具體表現(xiàn)為三種情況:表達(dá)利益要求、平衡利益沖突和重整利益格局。［8］面對當(dāng)前農(nóng)村日益嚴(yán)重的工業(yè)污染損害問題，如何協(xié)調(diào)受害農(nóng)民、排污企業(yè)以及其他利害關(guān)系人之間的利益關(guān)系已然成為農(nóng)村社會和諧文明的重要難題。不管是在什么樣的社會意識形態(tài)之下，法律都不應(yīng)當(dāng)或者只關(guān)注公共利益，或者只傾向于保護(hù)私人利益，而應(yīng)當(dāng)努力在兩者之間尋找最佳結(jié)合點［8］。環(huán)境責(zé)任保險有著直接保障被保險人利益，間接保障受害人利益的雙重保障機(jī)制，［9］這就有效避免了侵權(quán)人與受害人之間的利益沖突。農(nóng)村環(huán)境賠償責(zé)任保險制度在遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的條件下，使個體之間的利益得到合理分配，保險人收取保險費，企業(yè)轉(zhuǎn)移了生產(chǎn)風(fēng)險，受害者得以及時獲賠，各取所需，是法律對利益調(diào)控的最佳體現(xiàn)。

3 農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險制度實施之困境解讀

環(huán)境責(zé)任保險試點工作取得了一定成效，也暴露出許多問題，也是實施農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險制度時所面臨的最大困境①農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險與城市環(huán)境責(zé)任保險并無本質(zhì)上的區(qū)別，因此具有共通之處，但由于實施地域客觀環(huán)境與條件的差別而導(dǎo)致兩者實施中面臨的問題會有所差異，且兩者在實施中所采取的措施應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。。要使農(nóng)村工業(yè)企業(yè)愿意付出相對高額的保費而不顧增加的產(chǎn)品成本，投保農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險，就需要有足夠的動力支撐。農(nóng)村工業(yè)企業(yè)投保農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的動力來源主要有:一是農(nóng)村工業(yè)企業(yè)自身的環(huán)境風(fēng)險意識與環(huán)境責(zé)任意識，這是內(nèi)在動力;二是外部約束與激勵，其中約束主要包括法律規(guī)制與地方政府的環(huán)境管理，而激勵則是地方政府給予大力的資金與政策支持，這是外部動力?，F(xiàn)實中，農(nóng)村工業(yè)企業(yè)投保的內(nèi)在動力與外部動力均十分欠缺。這可以說是農(nóng)村工業(yè)企業(yè)投保農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的致命傷。下面將進(jìn)行具體分析:

3.1 農(nóng)村工業(yè)企業(yè)投保內(nèi)部動力不足

所謂內(nèi)部動力，是指由個體內(nèi)在的需要而引起的動力，具體到農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險領(lǐng)域，農(nóng)村工業(yè)企業(yè)投保的內(nèi)部動力在于其對農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險具有需求，這要求農(nóng)村工業(yè)企業(yè)具備充分的環(huán)境風(fēng)險意識與社會責(zé)任意識。然而，目前農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險意識與社會責(zé)任意識都不強(qiáng)，對農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險投保需求不足。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來說，由于地理布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)規(guī)模、資金實力以及污染治理技術(shù)等的制約，對經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的取舍往往毫無懸念，這一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險意識不強(qiáng)的表現(xiàn)，舍長遠(yuǎn)利益而就短期利益，缺乏可持續(xù)發(fā)展眼光;另一方面，則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對環(huán)境污染的治理難度較大，再加上農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體系的薄弱和環(huán)境管理制度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染控制的不適，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逃避污染治理找到了借口或遮掩。這歸根到底在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會責(zé)任意識有所欠缺，治理污染的內(nèi)在動機(jī)不強(qiáng)或動力不強(qiáng)。

對于由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的環(huán)境污染高危企業(yè)則因為社會責(zé)任意識弱，這些企業(yè)對自身的污染行為有所了解，其雖然不是故意污染，但對污染主要持放任態(tài)度，對應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任采取忽視和故意逃避的態(tài)度，一旦發(fā)生污染事故又將賠償責(zé)任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?？梢姡瑹o論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還是工業(yè)污染轉(zhuǎn)移企業(yè)，大多不愿意將環(huán)境風(fēng)險管理納入經(jīng)營成本之中，也就不具有購買保險的需求，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染責(zé)任保險的實施缺乏內(nèi)在推動力。

3.2 農(nóng)村工業(yè)企業(yè)環(huán)境責(zé)任追究制度不完善

法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為最基本的外部約束，也是實施農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險最重要的保障。具體來說，農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的有效實施，對農(nóng)村工業(yè)企業(yè)環(huán)境污染行為應(yīng)有的法律約束既包括在法律中設(shè)置嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任，也包括嚴(yán)格執(zhí)法，使環(huán)境責(zé)任追究得到落實。然而，農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的環(huán)境責(zé)任追究制度不完善，會阻礙農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的順利實施。

我國尚未頒布專門的環(huán)境責(zé)任法，環(huán)境責(zé)任條款分散在各相關(guān)法律中。雖然《民法通則》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等對于因農(nóng)村環(huán)境惡化造成的人身和財產(chǎn)方面的傷害和損失應(yīng)如何賠償做了相關(guān)規(guī)定，但已有的環(huán)境責(zé)任條款原則性過強(qiáng)，環(huán)境事故民事責(zé)任和刑事責(zé)任追究制度缺失，缺乏具體的操作規(guī)程。環(huán)境污染損害賠償及其責(zé)任追究制度闕如，對農(nóng)村工業(yè)企業(yè)污染責(zé)任的追究更多的是行政處罰，造成現(xiàn)實中大量環(huán)境事故肇事者只需要承擔(dān)有限的污染損失賠償，反而由當(dāng)?shù)孛癖姾偷胤秸畞沓惺芫薮髶p失。

此外，對于農(nóng)村工業(yè)企業(yè)來說，環(huán)境責(zé)任追究往往難以落到實處，法律的規(guī)制與震懾作用實際上很難發(fā)揮。這一方面是由于我國只有極少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了專門的環(huán)境管理相關(guān)機(jī)構(gòu)①我國環(huán)境監(jiān)管部門只設(shè)置到縣一級，縣級以下政府基本上沒有設(shè)置專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)。，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中大多還未開展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作，導(dǎo)致出現(xiàn)的環(huán)境污染事故無人管的局面;另一方面，則是有關(guān)法律規(guī)定對農(nóng)村工業(yè)污染控制不適。例如環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污申報、收費制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度等在治理城市環(huán)境污染時發(fā)揮了很重要的作用，但由于沒有考慮到農(nóng)村環(huán)境問題的特殊性質(zhì)，導(dǎo)致其不僅在解決農(nóng)村環(huán)境問題上力量薄弱而且執(zhí)行率低，存在極大的“軟執(zhí)法”現(xiàn)象［10］?？傊?，由于環(huán)境責(zé)任追究不嚴(yán)造成農(nóng)村工業(yè)企業(yè)對環(huán)境責(zé)任保險的參保積極性不高，會導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的推行困難。

3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境管理失靈

應(yīng)對目前日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，政府的存在及功能的展現(xiàn)是必要的②斯德哥爾摩會議指出環(huán)境問題的產(chǎn)生是因為環(huán)境公益短缺，在不否認(rèn)企業(yè)環(huán)境責(zé)任基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步突出政府在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任。，然而政府在自己的職責(zé)與功能展現(xiàn)過程中，卻面臨著政府失靈的問題③環(huán)境問題的政府失靈即體現(xiàn)為政府決策的不適當(dāng)，也表現(xiàn)為國家環(huán)境監(jiān)管不力與缺位。一方面，政府在做出環(huán)境決策時因各個政策在部門間的協(xié)調(diào)性不足致使經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與環(huán)保部門的目標(biāo)相沖突，此時往往環(huán)境目標(biāo)讓位于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，因此部門間的協(xié)調(diào)與合作受到影響，環(huán)境法的實施效力也大打折扣。另一方面，環(huán)境問題的極其廣泛性和普遍性使得政府在進(jìn)行環(huán)境管理時成本太高而力量不足，并且尋租行為在環(huán)境監(jiān)管中普遍存在，這將使污染者、受污染者與環(huán)保機(jī)關(guān)間存在非正當(dāng)?shù)牟┺膭訖C(jī)，如污染者會為求得環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的放寬而增加原外活動，受污染者則會選擇給予他人求償?shù)拇畋丬?。。尤其是農(nóng)村環(huán)境問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境管理失靈嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為缺乏最直接與最易見效的約束與引導(dǎo)。

由于我國很多排污企業(yè)都是地方的利稅大戶，對當(dāng)?shù)氐呢斦兄卮笥绊懀?1］，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收全部貢獻(xiàn)于本地，不像大企業(yè)的稅收大頭在上級政府，因而與地方政府間有更密切的聯(lián)系。而各級政府承擔(dān)著發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貢獻(xiàn)GDP增量和繳稅的地方政府存在經(jīng)濟(jì)利益和公共責(zé)任之間的矛盾。而城鄉(xiāng)工業(yè)污染的轉(zhuǎn)移，帶來了資本與就業(yè)機(jī)會的增加，貧困地區(qū)的地方政府渴望發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，資本比環(huán)境顯得更加稀缺，招商引資的積極性很高。因此，在追求短期成本最小化和收益最大化的目標(biāo)驅(qū)動下，在招商的政策制訂上更注重考慮短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而缺乏長遠(yuǎn)的考慮。在這種情況下，地方政府難以對轉(zhuǎn)移的高污染企業(yè)進(jìn)行有力的監(jiān)管。在監(jiān)管困難且與政府短期利益相悖的情況下，地方政府也易于與其達(dá)成經(jīng)濟(jì)共謀關(guān)系，因而監(jiān)管不力，甚至包庇企業(yè)污染。以湖南鉻污染事件為例，湖南資江的新化、安化縣段5公里之間，密集分布著12家鉻鐵合金廠，鉻渣成堆，卻被官方認(rèn)定無毒。9年來已有36村民死于癌癥，2011年云南曲靖鉻渣污染事件發(fā)酵之后瑯塘鎮(zhèn)村民開始懷疑遍布村莊周邊的鉻渣有毒，并展開調(diào)查，卻受到了政府的阻撓，到2013年2月仍未得到有效解決。

此外，雖然農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險尚未作為專項政策在農(nóng)村工業(yè)企業(yè)中推行，也就沒有所謂資金、政策支持，但僅從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對環(huán)境管理的漠視，也可推測出實施農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險時所能獲得的支持力度將難以滿足需要，這說明農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險很可能面臨激勵不足的問題。

4 農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險制度實施之策略選擇

4.1 提高農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險意識與環(huán)保責(zé)任意識

在市場經(jīng)濟(jì)、企業(yè)追求利益最大化的背景下，環(huán)境違法行為不會因為法律的威懾力而完全杜絕，即單純靠法律或是其他外部條件來規(guī)范環(huán)境污染及其事故發(fā)生后的損害賠償與污染治理，顯然是不可能的。如前所述，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還是工業(yè)污染轉(zhuǎn)移企業(yè)，所得到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其環(huán)境行為的管理等外在約束是非常有限的，是否進(jìn)行環(huán)境保護(hù)主要依賴于農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的自覺。只有在具備較高的環(huán)境風(fēng)險意識與環(huán)保責(zé)任意識的前提下，農(nóng)村工業(yè)企業(yè)才會有意識的避免環(huán)境污染，愿意承擔(dān)較高的保費來轉(zhuǎn)移環(huán)境風(fēng)險。因此提高農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險意識與環(huán)保責(zé)任意識對于實施農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險具有重要作用。

提高農(nóng)村地區(qū)工業(yè)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險意識與環(huán)保責(zé)任意識，可以從兩方面著手:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與工業(yè)污染城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移企業(yè)自身要加強(qiáng)社會責(zé)任感和采取長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展的眼光來對待經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)及污染賠償?shù)葐栴}。在當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的迫切形勢下，農(nóng)村工業(yè)企業(yè)為了實現(xiàn)自身長遠(yuǎn)發(fā)展，必須意識到在生產(chǎn)經(jīng)營過程有效避免環(huán)境污染才能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會效益的三重統(tǒng)一，從而進(jìn)行自我約束。具體而言，農(nóng)村工業(yè)企業(yè)必須清楚地認(rèn)識到污染發(fā)生的風(fēng)險及危害，采取事前預(yù)防、事中審慎、事后積極應(yīng)對的態(tài)度來對待生產(chǎn)經(jīng)營中的環(huán)境保護(hù)問題。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動作出引導(dǎo)，加強(qiáng)宣傳教育，并適當(dāng)進(jìn)行激勵以促使農(nóng)村工業(yè)企業(yè)樹立正確或必要的環(huán)境風(fēng)險意識和環(huán)保責(zé)任意識。

4.2 健全針對農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的環(huán)境污染損害賠償制度與責(zé)任追究制度

法律通過規(guī)范人的行為，調(diào)整人與人之間、人與自然之間的關(guān)系來達(dá)到其維護(hù)社會公共利益，執(zhí)行社會公共事務(wù)的目的。前文中已闡明由于環(huán)境污染損害賠償責(zé)任不明確，環(huán)境責(zé)任追究制度不完善對實施農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的消極影響。因此，農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的順利實施，一是要以相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)為依據(jù)，特別是應(yīng)健全環(huán)境責(zé)任法律體系;二是除了普遍適用的環(huán)境責(zé)任條款，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村工業(yè)企業(yè)實際狀況，進(jìn)行一定的適宜且具有可行性的專門針對農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的制度安排或是作出相應(yīng)變通規(guī)定。

要為農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的實施創(chuàng)造有利的法律環(huán)境，除了對《環(huán)境保護(hù)法》等法律予以修訂完善，使污染肇事者應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任更加確定，還需要嚴(yán)格執(zhí)法，貫徹落實農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的環(huán)境責(zé)任追究。一方面，加大對環(huán)境污染的處罰力度，嚴(yán)格規(guī)定環(huán)境污染者民事責(zé)任與刑事責(zé)任的追究，使農(nóng)村工業(yè)企業(yè)環(huán)境違法成本大幅度提高，斷絕農(nóng)村工業(yè)企業(yè)占便宜的念頭。另一方面，要完善環(huán)境污染損害賠償制度，保障污染受害農(nóng)民得到應(yīng)有的賠償。此外，還應(yīng)加大對地方政府領(lǐng)導(dǎo)包庇環(huán)境違法農(nóng)村企業(yè)的責(zé)任追究，降低農(nóng)村地區(qū)環(huán)境違法企業(yè)逃脫承擔(dān)賠償責(zé)任與污染治理責(zé)任的可能性。加大農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的環(huán)境違法成本，有利于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移企業(yè)投保農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險，充分發(fā)揮農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險分擔(dān)企業(yè)污染事故造成的損失，從而分散農(nóng)村工業(yè)企業(yè)面臨的環(huán)境風(fēng)險等的功能。

4.3 明確農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險制度的強(qiáng)制性與政策性

農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的保險方式有兩種選擇，即強(qiáng)制險和任意險。筆者認(rèn)為實施農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制險的方式。由于農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的環(huán)保設(shè)施、環(huán)保管理、風(fēng)險管理制度十分欠缺，發(fā)生環(huán)境污染事故頻繁，這些企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險意識與社會責(zé)任感不強(qiáng)，如果實施任意險，即使政府有所補貼，其投保意愿仍難以提高，且頻繁的污染事故會給保險公司造成較多經(jīng)濟(jì)賠償，保險公司的承保動力不足，無法保證農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的順利實施。因此，必須實施強(qiáng)制險。環(huán)保總局應(yīng)當(dāng)制定政策或規(guī)章，強(qiáng)制一定規(guī)模的農(nóng)村地區(qū)企業(yè)投保農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險，并指定保險公司開展相關(guān)業(yè)務(wù)。只有在全國范圍內(nèi)確立了農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險制度實施的強(qiáng)制性，才能使地方政府高度重視，并予以執(zhí)行。

此外，農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險實施的目的應(yīng)著重于解決農(nóng)村工業(yè)污染損害賠償難題，具有極強(qiáng)的公益性，而且農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的實施將面臨比城市地區(qū)更多的障礙，因此，實施農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險若采用商業(yè)保險的模式是行不通的，只能由政府主導(dǎo)，將其作為政策性保險大力推行。地方政府在農(nóng)村地區(qū)實施強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險的同時，必須給予政策、資金上的支持?；鶎诱獙ΡｋU公司與投保企業(yè)進(jìn)行補貼與政策優(yōu)惠，建立于健全激勵機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的實施。

4.4 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、保險公司與金融機(jī)構(gòu)的三方合作

在開始實施農(nóng)村環(huán)境污染責(zé)任保險時，為了保障其的順利進(jìn)行，擴(kuò)大其影響，應(yīng)該積極加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、保險公司與金融機(jī)構(gòu)三者間的合作。一方面，農(nóng)村地區(qū)的企業(yè)在向開設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)村非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款時，保險公司可以提供一份有關(guān)該企業(yè)對環(huán)境方面的影響的報告，將其作為金融機(jī)構(gòu)是否給予貸款的重要依據(jù)之一，這樣就可以通過這種市場化手段來引導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險制度的實施，從而構(gòu)建起農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的第二道防線。農(nóng)村地區(qū)的企業(yè)在考慮以后的發(fā)展時，就很可能將農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險納入其發(fā)展規(guī)劃，并且會促進(jìn)環(huán)境污染防范制度的健全。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)可以依據(jù)農(nóng)村地區(qū)企業(yè)是否參與農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險投保、環(huán)境污染風(fēng)險防范、污染責(zé)任事故發(fā)生率等情況制定農(nóng)村工業(yè)企業(yè)環(huán)境污染與防治情況表，并進(jìn)行信息公開與定期更新相關(guān)情況。一來，金融機(jī)構(gòu)可以將公開信息的農(nóng)村工業(yè)企業(yè)是否投保農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險與其獲取信貸的資歷相聯(lián)系;二來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)也能將其作為是否補貼有關(guān)農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的依據(jù)。

5 結(jié)語

生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要性不言而喻，可以說人類社會的一切制度設(shè)計和安排從根本上說都是為更好地解決人類的生存和發(fā)展問題。在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村工業(yè)污染事故的頻發(fā)，而現(xiàn)有救濟(jì)卻不能對農(nóng)民生命健康權(quán)與財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)利進(jìn)行有效保障，導(dǎo)致了相關(guān)方利益的沖突。農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險將環(huán)境責(zé)任風(fēng)險社會化，它的實施有利于農(nóng)民權(quán)利的保障與各方利益的平衡。農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的特殊價值在于具有減少不公正、不平等、利益沖突等潛能，將農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險實施融入到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的規(guī)劃、政策和過程之中，凸顯了農(nóng)民權(quán)利的保障?？梢哉f，農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險的提出與實施，將成為農(nóng)村社會文明而和諧的一個重要因素。

（編輯:徐天祥）

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