王超鋒

(淮海工學(xué)院法學(xué)院，江蘇連云港222005)

科學(xué)合理的海洋環(huán)境執(zhí)法體制是海洋環(huán)境執(zhí)法機制有效運轉(zhuǎn)以及海洋環(huán)境執(zhí)法效能充分發(fā)揮的根本保證，但由于受傳統(tǒng)海洋行政管理模式的影響，中國現(xiàn)行的海洋環(huán)境執(zhí)法體制在執(zhí)法職能分配、執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置以及執(zhí)法監(jiān)督體系的設(shè)計方面還存在弊端，這不僅使中國海洋環(huán)境執(zhí)法力量分散、執(zhí)法效率低下，還嚴(yán)重阻礙中國海洋環(huán)境執(zhí)法效果的全面實現(xiàn)。為此，必須在具體分析中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制現(xiàn)存弊端的基礎(chǔ)上對其進行重構(gòu)，如此方能徹底消除中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的弊端，促進中國海洋環(huán)境執(zhí)法活動的健康發(fā)展。

一、中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制概述

盡管目前學(xué)界對于海洋環(huán)境執(zhí)法體制還未形成統(tǒng)一的概念，但顧名思義，海洋環(huán)境執(zhí)法體制無非是與海洋環(huán)境執(zhí)法有關(guān)的體制，為此，可以從探討海洋環(huán)境執(zhí)法以及體制的概念入手來界定海洋環(huán)境執(zhí)法體制的概念。依據(jù)學(xué)界的通說，海洋環(huán)境執(zhí)法是指海洋環(huán)境管理機關(guān)為保護國家海洋環(huán)境與資源，依據(jù)海洋環(huán)境與資源保護的相關(guān)法規(guī)來行使國家賦予其海洋環(huán)境管理職權(quán)的一種專門的行政管理活動；而依據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的定義，體制是“國家、國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位等的組織制度”。[1]據(jù)此，海洋環(huán)境執(zhí)法體制可以定義為：它是指以海洋環(huán)境保護為目的，為保障海洋環(huán)境執(zhí)法活動的順利實施而圍繞海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)分配、海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置以及海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系設(shè)計所形成的有關(guān)海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的組織制度體系。

作為海洋環(huán)境管理活動之一，海洋環(huán)境執(zhí)法既是海洋環(huán)境管理機關(guān)執(zhí)行海洋環(huán)境法規(guī)的活動，更是海洋環(huán)境管理機關(guān)行使海洋環(huán)境管理權(quán)的直接體現(xiàn)，因而，一國海洋環(huán)境管理權(quán)限的分配模式也會直接影響該國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的建立。據(jù)此，要分析一國的海洋環(huán)境執(zhí)法體制，首先應(yīng)了解該國的海洋環(huán)境管理模式。依據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第5條的規(guī)定，中國采取的是分散型海洋管理模式。①依據(jù)此種模式，中國把海洋環(huán)境管理權(quán)按行業(yè)、分層級地分配給多個部門行使。中國現(xiàn)行的這種海洋環(huán)境管理模式是中國分部門管理模式由陸地向海域自然延伸的結(jié)果，但由于此種管理模式只注重行政區(qū)劃和各自部門的需要，卻忽略了海水的流動性以及海洋環(huán)境的整體性，致使這種在陸地上運作良好的環(huán)境管理模式根本無法適應(yīng)中國的海洋環(huán)境管理要求。[2]

受這種分散型海洋環(huán)境管理模式的影響，在中國無論是海洋環(huán)境執(zhí)法職能的劃分，還是海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置都處于一種分散狀態(tài)而顯得雜亂無章。依據(jù)中國的海洋環(huán)境執(zhí)法體制，目前中國的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限主要由國家海洋局、國家海事局以及國家漁業(yè)局三個部門享有。為了行使海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)，上述部門又分別組建了中國海監(jiān)、中國海事以及中國漁政三支執(zhí)法隊伍負責(zé)具體的海洋環(huán)境執(zhí)法任務(wù)。此外，中國地方政府也相應(yīng)成立了各自的海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)。可見，當(dāng)前中國海洋環(huán)境執(zhí)法主體眾多、力量分散。目前這一問題已成為學(xué)界的共識。除此問題外，中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制在執(zhí)法職能分配、執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置以及執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)方面還存在其他弊端，下文將予以具體論述。

二、中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的弊端

中國分散型的海洋環(huán)境管理模式直接導(dǎo)致了海洋環(huán)境執(zhí)法體制在執(zhí)法職權(quán)分配、執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置以及執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)方面的弊端，使執(zhí)法職權(quán)交叉、執(zhí)法功能弱化，執(zhí)法主體眾多、執(zhí)法力量分散以及執(zhí)法監(jiān)督缺失、執(zhí)法隨意散漫等問題在中國海洋環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域長期存在，直接阻礙了中國海洋環(huán)境執(zhí)法活動的順利進行，弱化了海洋環(huán)境執(zhí)法對中國海洋環(huán)境的保護作用。

(一)中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)分配不合理

由于目前中國的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)由海洋、海事以及漁政三個涉海部門行使，致使中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)在上述三個部門的分配在所難免，但由于目前中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)的分配不盡合理，使中國的海洋環(huán)境執(zhí)法出現(xiàn)了一系列問題。具體而言，當(dāng)前中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)的分配除了會增加海洋環(huán)境執(zhí)法成本、降低海洋環(huán)境執(zhí)法效率之外，還存在職權(quán)劃分不清以及職權(quán)配置不純等問題。

首先，中國現(xiàn)行的海洋環(huán)境執(zhí)法分權(quán)執(zhí)法模式違背了海洋環(huán)境整體性的要求，會增加海洋環(huán)境執(zhí)法成本，降低海洋環(huán)境執(zhí)法效率。受海洋環(huán)境一體性的影響，盡管中國將海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)分散于多個部門行使，但卻無法割裂上述部門在海洋環(huán)境保護中的相互制約關(guān)系。在此情況下，如果缺乏其他部門的配合，即使其中一個部門再盡力執(zhí)法也無法完成對海洋環(huán)境的保護任務(wù)；而與此相應(yīng)的是，即使其他執(zhí)法部門都盡力執(zhí)法，但只要其中一個執(zhí)法部門失職也同樣無法完成對海洋環(huán)境的全面保護。②這就使得各涉海部門之間的溝通和協(xié)調(diào)變得尤為必要，但為溝通和協(xié)調(diào)所做的工作則勢必會浪費寶貴的執(zhí)法資源。此外，分權(quán)執(zhí)法模式也會造成多頭執(zhí)法，這也為執(zhí)法部門相互推諉、逃避執(zhí)法責(zé)任提供了借口，這是因為中國海域遼闊，再加上海洋環(huán)境破壞因素的多元和交叉，因而在現(xiàn)實中要查明海洋環(huán)境危害事件與哪一個執(zhí)法部門的失職相關(guān)十分困難，從而也難以追究哪一個執(zhí)法部門的責(zé)任。在此情況下，中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的工作積極性以及責(zé)任心都會大大降低，從而影響執(zhí)法質(zhì)量。

其次，中國海洋環(huán)境執(zhí)法職能的劃分存在交叉重疊和界分不明問題。以《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》為例，該法在授予各海上執(zhí)法部門執(zhí)法權(quán)時采用了船舶和水域兩個標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)該法第5條規(guī)定，漁船在海事局所轄港區(qū)水域造成的污染既歸海事局管理，又歸漁政局管理；而非漁業(yè)、非軍事船舶在漁港水域造成的污染既歸漁政局管理，又歸海事局管理。[3]但該法并沒有明確規(guī)定在職能交叉重疊情形下各相關(guān)部門享有的管理職責(zé)和權(quán)限，致使中國海洋環(huán)境執(zhí)法部門在處理上述交叉問題時無法合理確定各自的職責(zé)范圍。在此情形下，如果涉事部門都積極行使執(zhí)法權(quán)，則容易導(dǎo)致海洋環(huán)境執(zhí)法沖突，降低海洋環(huán)境執(zhí)法效率；而如果雙方互相推諉，都不愿履行執(zhí)法職責(zé)，則放任了海洋環(huán)境違法事件的發(fā)生。

再次，中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)的分配存在非純化問題。按照中國現(xiàn)有的海洋環(huán)境管理和執(zhí)法體制的設(shè)計，承擔(dān)中國海洋環(huán)境執(zhí)法功能的機構(gòu)在承擔(dān)海洋環(huán)境執(zhí)法職能的同時，還承擔(dān)著其他的海洋執(zhí)法任務(wù)。在此種情況下，中國的海洋環(huán)境職權(quán)分配體制就難以保證海洋管理部門把主要精力放在海洋環(huán)境執(zhí)法方面，并且一旦海洋環(huán)境保護與海洋經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生沖突時，還有可能出現(xiàn)其他利益優(yōu)先而環(huán)境利益退后的局面，從而使上述機構(gòu)的海洋環(huán)境執(zhí)法職能更加弱化，難以實現(xiàn)海洋環(huán)境執(zhí)法目的。③此外，中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)的非純化配置也難以保證國家的投入能充分用于海洋環(huán)境執(zhí)法設(shè)施和執(zhí)法隊伍的建設(shè)，無法滿足中國海洋環(huán)境專業(yè)化執(zhí)法的要求，不利于提升海洋環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量。

(二)中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)

中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是執(zhí)法機構(gòu)不統(tǒng)一，執(zhí)法力量分散；二是執(zhí)法機構(gòu)附屬于其他部門，難以保證獨立執(zhí)法。這兩個問題不解決，都會影響中國海洋環(huán)境執(zhí)法的效果。首先來看中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的不統(tǒng)一問題，受中國分散型海洋環(huán)境管理模式的影響，中國的海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置也處于分散狀態(tài)，中央一級的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)由中國海監(jiān)、漁政以及海事三個部門行使，而且為了行使自己的海洋環(huán)境管理權(quán)力，中國地方的海洋環(huán)境管理機構(gòu)也相繼建立了自己的海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍，從而形成了多部門共同執(zhí)法的格局。如今，海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)不統(tǒng)一已成為中國海洋環(huán)境執(zhí)法面臨的主要問題，嚴(yán)重制約著中國海洋環(huán)境執(zhí)法活動的順利進行。由于各海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)互不隸屬、各執(zhí)其法，不僅人為割裂了中國一體化的海洋環(huán)境，造成海洋環(huán)境執(zhí)法力量的分散，而且也容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，造成人力、物力、財力的巨大浪費。此外，中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的不統(tǒng)一也導(dǎo)致了中國海洋環(huán)境執(zhí)法主體不明確、執(zhí)法職責(zé)認(rèn)定不清，不僅容易產(chǎn)生重復(fù)執(zhí)法，誘發(fā)執(zhí)法沖突，也可能導(dǎo)致執(zhí)法真空地帶的出現(xiàn)而放任海洋環(huán)境違法事件的發(fā)生，從而影響中國海洋環(huán)境執(zhí)法的成效。[4]

除了海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)不統(tǒng)一，中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)還存在不獨立現(xiàn)象。具體來說，中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的不獨立主要表現(xiàn)為中國現(xiàn)有的海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)對其他政府部門具有較強的依附性，缺乏獨立執(zhí)法的基本物質(zhì)條件。比如，在中央一級，中國的海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)都附屬于其他的國家行政部門，上述海洋環(huán)境管理部門在行使海洋環(huán)境管理職權(quán)時，如其行使的海洋環(huán)境管理職權(quán)與其他的用?；顒影l(fā)生沖突，則難免會受到其上級管理部門的制約；而在地方一級，由于地方海洋環(huán)境管理機構(gòu)都由地方政府設(shè)置，其在人事、財政方面更是完全依賴于地方政府，一旦其履行的海洋環(huán)境保護職責(zé)與地方的海洋經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生沖突，地方海洋環(huán)境管理部門一般都會屈服于當(dāng)?shù)卣膲毫Χ尣剑瑥亩鴮?dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象發(fā)生，損害海洋環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性和公正性。④

(三)中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系設(shè)計不完善

由于當(dāng)前中國海洋環(huán)境管理的重點依然是對破壞海洋環(huán)境行為的管理上面，而對海洋環(huán)境執(zhí)法主體本身的執(zhí)法問題還缺乏必要的關(guān)注，也沒有創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的體制來監(jiān)督中國的海洋環(huán)境執(zhí)法主體，致使中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系處于不完善狀態(tài)。鑒于當(dāng)前中國專門的海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的缺失，對中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督只能延續(xù)傳統(tǒng)的監(jiān)督模式，即主要依靠行政機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督、行政相對人的維權(quán)監(jiān)督、立法機關(guān)的執(zhí)法檢查以及司法機關(guān)的事后監(jiān)督幾種形式，但這幾種監(jiān)督途徑都無法適應(yīng)對中國海洋環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督要求。具體來說，首先，對于行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督途徑而言，由于依靠行政機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督本身就存在缺陷，再加上中國海洋環(huán)境執(zhí)法主體眾多、執(zhí)法職權(quán)劃分不清，在此種情況下，各海洋環(huán)境管理機構(gòu)對自身進行監(jiān)督的愿望和力度都會大大減弱，難以保證監(jiān)督效果；其次，對于人大的監(jiān)督而言，由于其監(jiān)督不是常態(tài)化的，再加上海域面積遼闊，人大的監(jiān)督者親臨現(xiàn)場監(jiān)督的可能性和頻率都比較小，難以真正發(fā)揮監(jiān)督作用；再次，對行政相對人的維權(quán)監(jiān)督來說，由于在中國環(huán)境執(zhí)法體制中普遍存在規(guī)制俘獲現(xiàn)象，致使行政相對人和海洋環(huán)境執(zhí)法主體之間具有利益關(guān)聯(lián)，使行政相對人和海洋環(huán)境執(zhí)法主體處于同一利益鏈條中，在此種情況下，行政相對人的維權(quán)監(jiān)督就難以發(fā)揮作用；[5]最后，對于司法機關(guān)的事后監(jiān)督來說，由于司法機關(guān)的監(jiān)督具有滯后性，只有海洋環(huán)境執(zhí)法主體嚴(yán)重違法而被提起訴訟時才能發(fā)揮作用，而且事后監(jiān)督重在補救，難以發(fā)揮常態(tài)化的監(jiān)督作用。

由此可見，由于受到中國海洋環(huán)境管理體制以及執(zhí)法區(qū)域的內(nèi)在特征的影響，再加上上述監(jiān)督方式自身的局限，目前上述幾種執(zhí)法監(jiān)督形式無法適應(yīng)海洋環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實特點，也無法實現(xiàn)對中國海洋環(huán)境執(zhí)法進行監(jiān)督的任務(wù)。

三、中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的重構(gòu)

如上文所述，中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的弊端主要源于中國分散型的海洋環(huán)境管理體制，因此，要消除中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的弊端，就要在統(tǒng)一中國海洋環(huán)境管理職權(quán)的基礎(chǔ)上，通過合理分配海洋環(huán)境執(zhí)法職能、系統(tǒng)設(shè)置海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)、完善海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系等環(huán)節(jié)來重構(gòu)中國的海洋環(huán)境執(zhí)法體制。

(一)合理分配中國的海洋環(huán)境執(zhí)法職能

要消除中國海洋環(huán)境執(zhí)法職能分配環(huán)節(jié)的弊端，就要合理分配中國海洋環(huán)境執(zhí)法職能。針對中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)交叉重疊問題，解決的思路有兩個：一是通過立法對當(dāng)前存在交叉的職權(quán)進行明確界分，但此種思路難以解決部門分權(quán)模式下海洋環(huán)境執(zhí)法成本較高以及海洋環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量較低問題；二是走海洋環(huán)境執(zhí)法職能的統(tǒng)一化之路，實現(xiàn)海洋環(huán)境執(zhí)法職能的集中化行使。所謂海洋環(huán)境執(zhí)法職能的集中化，就是要改變中國海洋環(huán)境執(zhí)法職能行使的分散狀態(tài)，由統(tǒng)一的部門獨立行使海洋環(huán)境執(zhí)法職能，如此不僅可以消除執(zhí)法職能交叉重疊問題，提高執(zhí)法效率，也能適應(yīng)海洋環(huán)境一體化管理的要求。

此外，針對中國海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)的非純化問題，則要通過權(quán)力分離和重組來實現(xiàn)海洋環(huán)境執(zhí)法職能的純化，使海洋環(huán)境執(zhí)法主體只承擔(dān)海洋環(huán)境執(zhí)法這一項職能而不再承擔(dān)其他的海洋執(zhí)法任務(wù)，從而保證海洋環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)化發(fā)展和海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍的專業(yè)化建設(shè)。而要實現(xiàn)中國海洋環(huán)境執(zhí)法職能的集中化和專一化行使，就要改變中國現(xiàn)行的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限的分配模式，把中國的海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)統(tǒng)一交予一個部門專門行使，而這有待于中國統(tǒng)一的專門的海洋環(huán)境執(zhí)法部門的建立。由此可見，中國海洋環(huán)境執(zhí)法職能的重新分配需要和中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的重新設(shè)置協(xié)同進行。

(二)系統(tǒng)設(shè)置中國的海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)

為了落實中國海洋環(huán)境執(zhí)法職能的集中化和專一化行使，同時也為了消除中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置環(huán)節(jié)存在的弊端，首先就要考慮中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的統(tǒng)一問題，把中國的海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)力交由統(tǒng)一的海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)行使。由于目前中國的三個海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)都身兼數(shù)職，沒有一個是專門的海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，并且在行業(yè)管理模式下，上述部門都有自己的歸屬行業(yè)和部門利益，把海洋環(huán)境管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)交由其中任何一個部門都難免使海洋環(huán)境保護工作受到部門行業(yè)利益的影響，進而影響中國海洋環(huán)境保護的效果，因此，為了實現(xiàn)中國海洋環(huán)境執(zhí)法的集中化和專一化，必須在系統(tǒng)整合中國現(xiàn)有的海洋環(huán)境執(zhí)法力量的基礎(chǔ)上組建一個統(tǒng)一、專門的海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)。具體而言，中國應(yīng)抽調(diào)中央和地方的海監(jiān)、漁政、海事部門的海洋環(huán)境執(zhí)法力量，成立一個專門的海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，統(tǒng)一負責(zé)中國的海洋環(huán)境執(zhí)法工作，從而建立一支上下一體、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍，以徹底改變中國海洋環(huán)境保護領(lǐng)域的多部門管理、多部門執(zhí)法的混亂局面，提高中國海洋環(huán)境執(zhí)法的效率和水平。[6]

此外，在考慮中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一問題的同時，還應(yīng)考慮中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的獨立性問題。具體來說，要保證中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的獨立，必須從兩個方面對中國的海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)進行升級。一是在中央一級，要提高海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的級別，把海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)設(shè)為直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的部級單位，使海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)脫離現(xiàn)有各部委的管轄，賦予中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)同其他的海洋執(zhí)法機構(gòu)同等的級別和地位，以保證中央一級海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)能夠在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下獨立處理海洋環(huán)境執(zhí)法問題而不受國務(wù)院其他任何部委的限制。二是在地方一級，主要是要處理好地方海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)與地方政府之間的關(guān)系，使地方海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)在人事、財政方面脫離地方政府的控制，為此，可以實行中央海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)對地方海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)和直屬管理，使地方海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法經(jīng)費、設(shè)備配置以及人員任免等都由中央一級的海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)負責(zé)，從而使地方海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)在開展海洋環(huán)境執(zhí)法時無后顧之憂，保證地方海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的獨立執(zhí)法。

(三)全面完善中國的海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系

為了解決中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的缺失問題，需要從多渠道、全方位來建立和完善中國的海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，通過相應(yīng)的制度設(shè)計來提升中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的針對性和有效性。針對中國海洋環(huán)境執(zhí)法區(qū)域廣、執(zhí)法機動性大的特點，在對中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的設(shè)計過程中，除了要繼續(xù)充實和完善中國現(xiàn)有的海洋環(huán)境監(jiān)督機制外，還應(yīng)把公眾參與機制、客觀考評體系和責(zé)任追究機制引入中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，以充實中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力量，完善中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。

第一，在公眾參與機制方面，中國應(yīng)制定相應(yīng)的制度來為公眾參與提供必要的條件和路徑。具體而言，首先，要通過信息公開制度來保證公眾的環(huán)境信息知情權(quán)；其次，要通過保障新聞媒體的報道權(quán)來實現(xiàn)公眾對中國海洋環(huán)境執(zhí)法活動的全程及時監(jiān)督；最后，還應(yīng)允許公眾對海洋環(huán)境執(zhí)法效果進行評判，允許公眾對海洋環(huán)境狀況、海洋環(huán)境違法事件以及海洋環(huán)境執(zhí)法人員的工作狀態(tài)和工作效率發(fā)表自己的意見或建議。同時，海洋環(huán)境執(zhí)法部門應(yīng)建立相應(yīng)的采納和反饋機制，以激發(fā)公眾參與海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的熱情，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

第二，中國還應(yīng)建立海洋環(huán)境執(zhí)法客觀考評體系。由于海洋環(huán)境執(zhí)法區(qū)域遠離人們視野，對海洋環(huán)境執(zhí)法活動進行全時監(jiān)督難以實現(xiàn)，因此，在注重對中國的海洋環(huán)境執(zhí)法活動進行過程監(jiān)督的同時，還應(yīng)注重客觀考評體系的建立，以便為中國的海洋環(huán)境執(zhí)法效果提供客觀的考評尺度。為此，中國可以把一定時期海洋環(huán)境違法事件的發(fā)生率和發(fā)現(xiàn)率、海洋環(huán)境質(zhì)量改善與否等客觀因素作為對海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)進行考評的標(biāo)準(zhǔn)，以此標(biāo)準(zhǔn)對中國的海洋環(huán)境執(zhí)法情況進行評估，增強海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的客觀性。

第三，作為中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的重要一環(huán)，中國海洋環(huán)境執(zhí)法體系還應(yīng)引入明確的責(zé)任追究機制，對海洋環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，要制定明確的處罰措施，以增加海洋環(huán)境執(zhí)法人員的外部執(zhí)法壓力，提高海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的嚴(yán)肅性和威懾力。

通過上述幾方面的綜合設(shè)計，可以進一步完善和充實中國的海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，提升中國海洋環(huán)境執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

四、結(jié)語

綜上所述，要消除中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的弊端，就要通過對中國海洋環(huán)境執(zhí)法職權(quán)的重新分配、對中國海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的重新設(shè)置以及對中國海洋環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的完善設(shè)計等來重構(gòu)中國的海洋環(huán)境執(zhí)法體制。但就如中國當(dāng)前的海洋環(huán)境執(zhí)法體制是由中國的海洋環(huán)境保護法所確認(rèn)和維持的一樣，本文對中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制的重構(gòu)設(shè)想也只有在得到中國海洋環(huán)境保護法規(guī)的確認(rèn)之后才能真正付諸實踐，因此，為了理順中國的海洋環(huán)境執(zhí)法體制，解決中國海洋環(huán)境執(zhí)法面臨的問題，中國立法部門應(yīng)盡快修改中國海洋環(huán)境保護法中的相關(guān)規(guī)定，將文中所述的重構(gòu)策略融入中國海洋環(huán)境立法之中。如此，中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制重構(gòu)的目的方能真正實現(xiàn)，而中國海洋環(huán)境執(zhí)法體制現(xiàn)有的弊端也才能徹底消除。

注釋：

①依據(jù)中國《海洋環(huán)境保護法》第5條的規(guī)定，中國在海洋環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)嵭械氖恰胺植块T、多層級”的分散型的管理模式，在中央一級，海洋環(huán)境管理職權(quán)主要由環(huán)保部、海洋局、海事局、漁業(yè)局、軍隊五個部門享有，而各地方政府也根據(jù)本地的實際設(shè)立了眾多海洋環(huán)境保護機構(gòu)，形成了“多龍治?！钡木置妗?/p>

②例如，中國漁政部門負責(zé)對漁業(yè)水域環(huán)境的維護，但如果其他海域的海洋環(huán)境惡化了，鑒于海水的流動性，中國漁政部門即使盡力執(zhí)法也難以獨善其身，而同樣是由于海洋的整體性，在中國某一海域發(fā)生的海洋環(huán)境問題在理論上都能波及到中國其他海域的環(huán)境。

③例如，中國海監(jiān)部門既承擔(dān)著海洋工程項目的管理職責(zé)，同時也承擔(dān)著海洋環(huán)境保護職能，當(dāng)其管轄下的海洋工程出現(xiàn)危害環(huán)境事件時，就會出現(xiàn)經(jīng)濟利益和環(huán)境利益由同一個部門取舍的問題，這一點從渤海油污事件中中國海監(jiān)部門的反應(yīng)速度上可見一斑。

④從近年來經(jīng)媒體曝光的地方政府違法用海從而破壞海洋環(huán)境的事件中可以看出，當(dāng)?shù)氐暮Ｑ蟓h(huán)境執(zhí)法部門受制于地方政府而無法對其違法行為進行執(zhí)法監(jiān)督是導(dǎo)致上述違法事件發(fā)生的重要原因。

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