劉益飛

(中共成都市委黨校 黨史黨建教研部，成都 龍泉驛 610110)

繼黨的十七大黨章規(guī)定:“黨的各級(jí)代表大會(huì)代表實(shí)行任期制”后，黨的十八大報(bào)告又明確提出:“落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制”。為此，就需要對(duì)與黨代表任期制息息相關(guān)的黨的代表會(huì)議進(jìn)行再認(rèn)識(shí)。無論是從黨的歷史和現(xiàn)實(shí)來考察，還是從發(fā)展黨內(nèi)民主的實(shí)踐要求來看，都需要對(duì)黨的代表會(huì)議的傳統(tǒng)規(guī)定進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整。理由如下:

第一，關(guān)于黨的代表會(huì)議的規(guī)定是黨在特定歷史條件下的產(chǎn)物，源于前蘇共，適于戰(zhàn)爭(zhēng)年代，用于非常事件，現(xiàn)已不適應(yīng)。

中國共產(chǎn)黨在黨的建設(shè)上曾長(zhǎng)期不同程度地“以俄為師”，黨章中關(guān)于黨的代表會(huì)議的相關(guān)規(guī)定就源于前蘇共。前蘇共自1906年黨的四大開始，在黨章中關(guān)于黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的定義上，就有“定期代表大會(huì)”和“緊急代表大會(huì)”的規(guī)定，1917年六大又將“緊急代表大會(huì)”改為“非常代表大會(huì)”，并一直延續(xù)下來。據(jù)此，在1925年十四大黨章中第一次規(guī)定:“在前后兩次代表大會(huì)之間，中央委員會(huì)可以召集各地方黨組織的代表舉行一次黨的全國代表會(huì)議”;在1939年十八大黨章中又進(jìn)一步明確:“在前后兩次代表大會(huì)之間，聯(lián)共(布)中央委員會(huì)至少每年召集一次全國各地方黨組織代表會(huì)議，來討論黨的政策中的迫切問題”。但是，在二戰(zhàn)結(jié)束后進(jìn)入和平年代召開的第一次黨代會(huì)即1952年的十九大上，則在黨章中取消了關(guān)于“全蘇黨代表會(huì)議”的規(guī)定。其理由是:“在現(xiàn)在情況下，沒有必要召集全蘇黨代表會(huì)議，因?yàn)殛P(guān)于黨的政策的緊急問題可以在黨代表大會(huì)和中央委員會(huì)全體會(huì)議上討論。”［1］192

再來看看中國黨的情況。中國共產(chǎn)黨建黨伊始，從黨的二大到七大通過的黨章，都有關(guān)于召集黨的代表會(huì)議問題的規(guī)定。1945年召開的七大在黨章中明確規(guī)定:“在前后兩屆全國代表大會(huì)期間，中央委員會(huì)得召集各地方黨委代表舉行黨的全國代表會(huì)議若干次，討論并決定當(dāng)前的黨的政策問題”(這與前蘇共十八大黨章的相關(guān)規(guī)定何其相似)。但是，在新中國建立及進(jìn)入和平年代后第一次黨代會(huì)即1956年黨的八大上，也與蘇共一樣在黨章中取消了原有的關(guān)于黨的代表會(huì)議的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說，一方面，黨關(guān)于黨代表會(huì)議的規(guī)定同當(dāng)時(shí)黨所處的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境及黨分散在各個(gè)農(nóng)村根據(jù)地的情況有關(guān)，黨在那時(shí)難以召開有廣泛代表性的、較大規(guī)模的黨代表大會(huì)，黨代表會(huì)議的規(guī)定是適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)年代的客觀要求的;另一方面，前蘇共關(guān)于黨的代表會(huì)議的歷史沿革對(duì)中國共產(chǎn)黨的建設(shè)也有明顯的影響。

值得注意的是，黨的八大取消了黨代表會(huì)議制度后，取而代之的是實(shí)行黨代會(huì)常任制，即規(guī)定全國、省、縣這三級(jí)黨代表大會(huì)每年開會(huì)一次。遺憾的是，由于種種原因，八大關(guān)于黨代會(huì)常任制的規(guī)定實(shí)際上并沒有得到真正實(shí)施，自九大開始，黨代會(huì)常任制的規(guī)定就在黨章中消失了。1982年召開的黨的十二大，在黨章中又重新對(duì)黨的代表會(huì)議作了規(guī)定，即:“黨的縣級(jí)和縣級(jí)以上委員會(huì)在必要時(shí)可以召集代表會(huì)議，討論和決定需要及時(shí)解決的重大問題。代表會(huì)議代表的名額和產(chǎn)生辦法，由召集代表會(huì)議的委員會(huì)決定?！?987年黨的十三大通過的黨章部分條文修正案，又補(bǔ)充規(guī)定了黨的全國代表會(huì)議的相關(guān)職權(quán)，并大體延續(xù)至今。

從黨的90多年的歷史來考察，黨召開的黨的全國代表會(huì)議只有三次:第一次，是1937年5月在延安召開的(當(dāng)時(shí)稱蘇區(qū)黨代表會(huì)議)，主要是討論決定實(shí)行國共合作及建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的重大問題(當(dāng)時(shí)處于戰(zhàn)爭(zhēng)及割據(jù)條件下不可能召開黨的代表大會(huì)或中央全會(huì));第二次，是1955年3月在北京召開的，主要是解決關(guān)于高崗、饒漱石“反黨聯(lián)盟”問題(當(dāng)時(shí)由于七大后已十年未召開全國黨代會(huì)，原有的中央委員已發(fā)生重大變化而難以召開中央全會(huì));第三次，是1985年9月在北京召開的，主要是為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員新老交替，對(duì)中央委員會(huì)以及中央顧問委員會(huì)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)成員作相當(dāng)幅度的調(diào)整，這其中有歷經(jīng)十年浩劫后當(dāng)時(shí)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)層中老干部比例明顯偏多的特殊背景。由此看來，黨對(duì)召開黨的全國代表會(huì)議是非常審慎的，主要是在特殊時(shí)期針對(duì)特殊重大問題及非常事件，而不是黨的建設(shè)一種常態(tài)性的制度安排。

因此，現(xiàn)在在黨早已進(jìn)入社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展、黨內(nèi)生活正逐步走向民主化制度化的歷史新時(shí)期，那種源于戰(zhàn)爭(zhēng)年代并以解決非常事件為主要使命的黨代表會(huì)議的規(guī)定，就理應(yīng)退出歷史舞臺(tái)，取而代之以新的制度安排。有人說，今后仍然可能發(fā)生非常事件，應(yīng)當(dāng)有備無患。這種考慮當(dāng)然也是有道理的，但這個(gè)“備”，不應(yīng)是一種已經(jīng)不合時(shí)宜的制度，而應(yīng)是一種與時(shí)俱進(jìn)的、更體現(xiàn)現(xiàn)代政治文明的制度，即不斷健全的黨的代表大會(huì)制度及全委會(huì)制度。實(shí)際上，黨已經(jīng)進(jìn)行了這方面成功的實(shí)踐和探索。例如，1989年發(fā)生“六四風(fēng)波”那樣重大的非常事件，涉及黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)較大幅度的調(diào)整，就沒有采用全國黨代表會(huì)議的作法，而是按照黨章規(guī)定召開黨的全委會(huì)即十三屆四中全會(huì)來解決的。在其他重大問題上，如從多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、不再設(shè)立中央顧問委員會(huì)、中央核心領(lǐng)導(dǎo)層的新老交替，也都是采用黨代表大會(huì)的制度來平穩(wěn)實(shí)施的。新時(shí)期以來黨的建設(shè)實(shí)踐已經(jīng)一再證明，20多年前黨章中規(guī)定的黨的全國代表會(huì)議的兩項(xiàng)職權(quán)，即討論和決定重大問題、調(diào)整和增選中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的部分成員，都是完全可以通過黨的代表大會(huì)來完成和體現(xiàn)的，即使處于非常時(shí)期，召開中央委員會(huì)全會(huì)的作法，也比召開黨的全國代表會(huì)議更便捷、更合情合理、更有利于推進(jìn)黨的建設(shè)的科學(xué)化。因此，關(guān)于黨的全國代表會(huì)議的規(guī)定，已經(jīng)沒有什么必要了。

第二，在大力發(fā)展黨內(nèi)民主及實(shí)行黨代表任期制、試行黨代會(huì)常任制的實(shí)踐條件下，黨的代表會(huì)議已經(jīng)失去了存在價(jià)值。

需要弄清楚的是，黨的代表會(huì)議與黨的代表大會(huì)是有顯著區(qū)別的。無論是從前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨最早的規(guī)定來看，還是從我們黨一貫的實(shí)踐來看，黨的代表會(huì)議中的“代表”，主要指的是黨組織的代表(黨章及黨的相關(guān)文件中也曾明確稱“各地方黨委代表”、“各級(jí)黨組織的代表”)，而黨的代表大會(huì)中的“代表”，則主要指的是黨員的代表。由于二者的構(gòu)成不同，更由于黨員是黨的主體，因此二者在性質(zhì)、職能、代表產(chǎn)生方式等方面也都有明顯不同:黨的代表大會(huì)是代表和體現(xiàn)黨員主體意志的黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而黨的代表會(huì)議只是為了及時(shí)解決黨面臨的重大問題黨所采用的一種適宜的決策方式;黨的代表大會(huì)可以事后追認(rèn)、也有權(quán)事后修改或否定黨的代表會(huì)議所作出的決定;黨的代表大會(huì)的代表，必須經(jīng)由黨員選舉產(chǎn)生，而黨的代表會(huì)議的代表的產(chǎn)生方式則由相關(guān)黨組織決定，可以推選，可以指定，也可以二者結(jié)合;黨的代表大會(huì)的代表實(shí)行任期制，即在本次黨代會(huì)至下次黨代會(huì)的數(shù)年間都要履行黨代表的職權(quán)，而黨的代表會(huì)議的代表則只能在本次代表會(huì)議上履行規(guī)定的職權(quán)。

黨的十七大、十八大已經(jīng)確立了“尊重和保障黨員主體地位”的全新理念，并在此指導(dǎo)下積極推進(jìn)一系列卓有成效的實(shí)踐，如黨的十八大報(bào)告明確提出的:“落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制，深化縣(市、區(qū))黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，實(shí)行黨代會(huì)代表提案制?！保?］48這些著眼于和有利于“尊重和保障黨員主體地位”的黨的建設(shè)的改革創(chuàng)新，已經(jīng)與多年來關(guān)于黨的代表會(huì)議的相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生了明顯的矛盾。

首先，按照現(xiàn)行黨章的規(guī)定，全國及地方各級(jí)黨代會(huì)代表已經(jīng)是常任的，即在與各級(jí)黨委同等的任期中都要履行黨代表的職權(quán)，從而已經(jīng)具備了定期或不定期地召開黨代表大會(huì)討論和解決全國或地方的重大問題的條件。因此，在此之外再推選和指定代表來召開黨的代表會(huì)議，既無必要，也不應(yīng)當(dāng)。

其次，黨的代表會(huì)議代表的產(chǎn)生方式，已明顯過時(shí)，與現(xiàn)行黨代會(huì)代表產(chǎn)生方式相悖。歷來全國及地方黨的代表會(huì)議代表的產(chǎn)生，主要是以指定為主、推選為輔，即指定各級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人包括黨委委員、候補(bǔ)委員、紀(jì)委委員、黨政軍各部門和群眾團(tuán)體的主要負(fù)責(zé)人為當(dāng)然的代表，并占代表名額的絕大多數(shù);由黨委或黨組擴(kuò)大會(huì)議提名和推選各條戰(zhàn)線的先進(jìn)人物作為另一小部分代表。這種方式，是戰(zhàn)爭(zhēng)年代特殊條件及黨內(nèi)權(quán)力高度集中體制下的產(chǎn)物，是黨內(nèi)傳統(tǒng)的“領(lǐng)導(dǎo)本位”、“組織本位”的產(chǎn)物，有特定的合理性，但已明顯不適合今天大力發(fā)展黨內(nèi)民主、尊重和保障黨員主體地位的時(shí)代要求及黨章的有關(guān)規(guī)定，黨內(nèi)早就頗有怨言，理應(yīng)停止。特別要指出的是，從現(xiàn)實(shí)來看，目前大多數(shù)地方黨委召開的黨的代表會(huì)議，其主要的任務(wù)就是推選產(chǎn)生出席各級(jí)黨代會(huì)的黨代表，即由地方黨委指定的各地方、各部門、各單位的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為主體組成黨的代表會(huì)議，從各選舉單位經(jīng)差額選舉產(chǎn)生的黨代表候選人中，選舉決定出席本級(jí)或上級(jí)黨代會(huì)的代表。用這種方式產(chǎn)生黨代表，很容易使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部成為黨代表構(gòu)成的主體，這明顯不符合近年來中央一再強(qiáng)調(diào)的尊重和保障黨員主體地位的新要求，不符合黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的時(shí)代要求。從這個(gè)意義上講，取消黨章中關(guān)于黨的代表會(huì)議的規(guī)定，對(duì)于促進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展、切實(shí)保障黨員權(quán)利是有積極意義的。

再次，在試行黨代會(huì)常任制的地方，黨的重大問題已經(jīng)通過黨代會(huì)常任制的機(jī)制來解決，黨章關(guān)于召開黨的代表會(huì)議的規(guī)定已無價(jià)值。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，隨著黨代會(huì)常任制在黨內(nèi)各級(jí)逐步推進(jìn)，隨著鄧小平所期待的“代表大會(huì)常任制的最大好處，是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”［3］233的逐步實(shí)現(xiàn)，黨的代表會(huì)議的規(guī)定就更是相形見絀。

綜上所述，對(duì)黨內(nèi)傳統(tǒng)的黨的代表會(huì)議的相關(guān)規(guī)定作出與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整，就是遵循黨的十八大“全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”的要求，推進(jìn)黨的建設(shè)制度化規(guī)范化民主化的需要，就是推進(jìn)黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的需要。

［1］中共中央黨校黨建教研室，編.蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編［G］.北京:求實(shí)出版社，1982.

［2］中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)文件匯編［G］.北京:人民出版社，2012年.

［3］鄧小平文選:第1卷［M］.北京:人民出版社，1993.