□ 黃忠順 李?。?、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京0087；、六盤水師范學(xué)院，貴州六盤水553004）

一、問題的提出

新《民事訴訟法》第55條突破了傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論的限制，賦予法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織以公益性訴訟實(shí)施權(quán)，從而使得能夠起訴民事訴訟的主體不再局限于第119條規(guī)定的“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。然而，《民事訴訟法》賦予法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織以公益性訴訟實(shí)施權(quán)并不排斥其合法權(quán)益遭受直接損害的民事主體依法享有的私益性訴訟實(shí)施權(quán)，而且不同公益性訴訟實(shí)施權(quán)主體在行使訴訟實(shí)施權(quán)方面也存在競(jìng)合問題，因而，新《民事訴訟法》的施行將帶來(lái)公益性訴訟實(shí)施權(quán)配置的理論難題。如果未能妥善處理私益性訴訟實(shí)施權(quán)與公益性訴訟實(shí)施權(quán)之間的關(guān)系，或者未能對(duì)不同主體提起公益訴訟在程序法上作出妥善安排，新《民事訴訟法》供給的公益訴訟規(guī)范非但難以實(shí)現(xiàn)公益訴訟的立法宗旨，反而可能徒增程序混亂并妨礙實(shí)務(wù)繼續(xù)探索。在直接利害關(guān)系人的私益性訴訟實(shí)施權(quán)與非直接利害關(guān)系人的公益性訴訟實(shí)施權(quán)的關(guān)系方面，在私益性訴訟實(shí)施權(quán)的行使不涉公益的情形下，私益性訴訟實(shí)施權(quán)與公益性訴訟實(shí)施權(quán)并存并不構(gòu)成矛盾，在私益性訴訟實(shí)施權(quán)的行使在客觀上也可能具有維護(hù)公益的社會(huì)效果的情形下，基于私人執(zhí)行相對(duì)于公共執(zhí)法更加符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，因而，在私益性訴訟實(shí)施權(quán)足以維護(hù)社會(huì)公共利益的情形下，私益性訴訟實(shí)施權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于公益性訴訟實(shí)施權(quán)，這也是公益訴訟僅具有補(bǔ)充作用的原因所在。①與此不同，不同主體分別享有的公益性訴訟實(shí)施權(quán)的關(guān)系安排則顯得尤為復(fù)雜，在行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公益團(tuán)體或者其他組織等主體中，如何篩選最有利于徹底解決糾紛的當(dāng)事人則顯得尤為棘手和復(fù)雜，學(xué)界對(duì)此也仁者見仁智者見智，筆者試圖通過法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的運(yùn)用，對(duì)公益性訴訟實(shí)施權(quán)在不同主體之間的配置問題展開專項(xiàng)研討，以求教于學(xué)界同仁。

二、公益性訴訟實(shí)施權(quán)的必要性考察

根據(jù)所指向?qū)嶓w權(quán)益屬性的不同，訴訟實(shí)施權(quán)可以類型化為私益性訴訟實(shí)施權(quán)、公益性訴訟實(shí)施權(quán)以及混合性訴訟實(shí)施權(quán)。其中，私益性訴訟實(shí)施權(quán)是最常見的訴訟實(shí)施權(quán)，訴訟實(shí)施權(quán)主體遂行訴訟的目的在于維護(hù)自身或者他人合法權(quán)益，公益性訴訟實(shí)施權(quán)主體試圖維護(hù)的是國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，而混合性訴訟實(shí)施權(quán)通常表現(xiàn)為賦予私益性訴訟實(shí)施權(quán)主體以公益性訴訟實(shí)施權(quán)，進(jìn)而構(gòu)成混合性訴訟實(shí)施權(quán)。

結(jié)合法經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，私益性訴訟實(shí)施權(quán)主體往往是與案件訴訟結(jié)果存在直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，而根據(jù)“權(quán)利應(yīng)賦予那些最珍視它們的人”的波斯納定理，[1]私益性訴訟實(shí)施權(quán)立法模式有助于糾紛的解決。然而，不可否認(rèn)的是，糾紛解決需要消耗相當(dāng)成本，當(dāng)糾紛解決的潛在收益并非顯著高于解紛成本或者解紛成本無(wú)法獲得填補(bǔ)可能性較大時(shí)，直接利害關(guān)系人基于“成本—效益”分析的經(jīng)濟(jì)理性人選擇而舍棄行使訴訟實(shí)施權(quán)的情形客觀存在，而且在輕度環(huán)境污染案件與小額消費(fèi)糾紛案件中顯得更為突出。直接利害關(guān)系人基于經(jīng)濟(jì)原因而選擇“忍氣吞聲”在某種意義上也是平息糾紛的一種方式，但是，以犧牲當(dāng)事人合法權(quán)益的糾紛平息方式不僅有違正義要求，也違背法經(jīng)濟(jì)學(xué)原理：一方面，這種方式放任經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)甚至擴(kuò)大侵權(quán)行為，既然受害人不維權(quán)，就意味著加害人的侵權(quán)行為無(wú)需付出成本，其因違法行為所獲得的收益并得繼續(xù)保有，也有違誠(chéng)實(shí)信用原則；另一方面，這種方式讓廣大受害人放棄維權(quán)，盡管糾紛暫時(shí)獲得平息，但系建立在不服氣的基礎(chǔ)上，隨時(shí)可能重新激發(fā)矛盾，并可能伴生極端群體性事件，從而需要投入更大地成本解決糾紛。此時(shí)，人們?nèi)菀椎贸鲆韵陆Y(jié)論：既然糾紛不宜打壓，那就應(yīng)當(dāng)改革解紛機(jī)制，確保任何糾紛都能夠得以有效解決。這種思路對(duì)于建立、健全多元化糾紛解決機(jī)制、降低解紛成本、強(qiáng)化司法救助等方面具有重要意義，但無(wú)法從根本上解決前述問題，其主要原因在于：1、系爭(zhēng)標(biāo)的額本身價(jià)值本來(lái)就可能很低，在沒有辦法額外增加其價(jià)值或者額外增加其價(jià)值有違效益原則的情形下，即使是零成本解紛機(jī)制也無(wú)法解決當(dāng)事人解紛熱情不足難題，而如果通過公共財(cái)政予以額外增加價(jià)值，則容易招致納稅人的質(zhì)疑；2、即使系爭(zhēng)標(biāo)的額本身價(jià)值足以鼓勵(lì)直接利害關(guān)系人推動(dòng)解紛程序，對(duì)于涉案人數(shù)眾多的案件而言，法院在逐個(gè)解決案件存在現(xiàn)實(shí)可能性的問題，也存在是否符合效率原則的質(zhì)疑。

與此不同，公益性訴訟實(shí)施權(quán)系通過法律的明確規(guī)定賦予特定機(jī)關(guān)、組織以整體訴訟實(shí)施權(quán)，其在某種意義上代表著全體受害人的利益，具有通過“一對(duì)一”傳統(tǒng)訴訟模式集約化解決糾紛的特點(diǎn)，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上來(lái)講，基于“用國(guó)家的公力救濟(jì)取代私力救濟(jì)更能帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益”，[2]因而公益性訴訟實(shí)施權(quán)模式更加符合解紛效率原則。此外，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織通常相對(duì)于直接利害關(guān)系人更富有實(shí)際解紛能力，在維護(hù)公益的范圍內(nèi)，由其充當(dāng)程序當(dāng)事人也有助于私人權(quán)益間接受到保護(hù)。因而，公益性訴訟實(shí)施權(quán)應(yīng)當(dāng)成為私益性訴訟實(shí)施權(quán)的必要補(bǔ)充，其存在必要性不容置疑。

當(dāng)然，誠(chéng)如前文將訴訟實(shí)施權(quán)類型化為私益性訴訟實(shí)施權(quán)、公益性訴訟實(shí)施權(quán)與混合性訴訟實(shí)施權(quán)，在理論上還存在著立法者將公益性訴訟實(shí)施權(quán)賦予私益性訴訟實(shí)施權(quán)主體一并行使的情形。誠(chéng)然，將公益性訴訟實(shí)施權(quán)依附于私益性訴訟實(shí)施權(quán)有助于節(jié)約解紛成本，但是其在客觀上仍然無(wú)法擺脫私益性訴訟實(shí)施權(quán)立法模式所潛在的前述風(fēng)險(xiǎn)，并且無(wú)法發(fā)揮法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、組織的解紛優(yōu)勢(shì)，因而，世界主流國(guó)家尚未課加直接利害關(guān)系人以維護(hù)公益職責(zé)者的先例。誠(chéng)然，這并不等于禁止直接利害關(guān)系人在私益性訴訟中提出帶有公益屬性的訴訟請(qǐng)求，如請(qǐng)求經(jīng)營(yíng)者停止侵害、召回瑕疵產(chǎn)品等，只不過是，受害人系以維護(hù)其自身權(quán)益為直接說(shuō)辭提出，并且其敗訴并不影響公益性訴訟實(shí)施權(quán)主體提起典型的公益訴訟。事實(shí)上，這在某種意義上也是兼顧了法經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理的運(yùn)用，如果私益性訴訟實(shí)施權(quán)的行使能夠間接實(shí)現(xiàn)公益性訴訟實(shí)施權(quán)的設(shè)置目的，這就意味著通過一個(gè)訴訟程序同時(shí)實(shí)現(xiàn)私益訴訟與公益訴訟的雙重目的，節(jié)約訴訟成本，符合效益原則。當(dāng)然，我們也不宜強(qiáng)加私益性訴訟實(shí)施權(quán)主體以維護(hù)公益的目的，否則，有違規(guī)范的霍布斯定理，[3]不契合社會(huì)契約論原理，因而，公益性訴訟實(shí)施權(quán)非但是私益性訴訟實(shí)施權(quán)的有益補(bǔ)充，而且是必要的補(bǔ)充。離開公益訴訟實(shí)施權(quán)的輔助，私益性訴訟實(shí)施權(quán)既無(wú)法給民眾提供全面的有效救濟(jì)，放任違法或不誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，而且還將從根本上違背法經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理。

三、公益性訴訟實(shí)施權(quán)與私益性訴訟實(shí)施權(quán)的博弈

公益性訴訟實(shí)施權(quán)對(duì)私益性訴訟實(shí)施權(quán)構(gòu)成必要的有益補(bǔ)充，但如前所述，直接利害關(guān)系人在行使私益性訴訟實(shí)施權(quán)的同時(shí)，在客觀上可能兼有維護(hù)社會(huì)公益的效果。與此同時(shí)，公益性訴訟實(shí)施權(quán)的行使在客觀上也有助于直接利害關(guān)系人私人利益的實(shí)現(xiàn)，甚至也可能直接促使私益性訴訟實(shí)施權(quán)沒有行使的必要。因而，在私益性訴訟實(shí)施權(quán)與公益性訴訟實(shí)施權(quán)并存的案件中，如何協(xié)調(diào)私益性訴訟實(shí)施權(quán)與公益性訴訟實(shí)施權(quán)之間的關(guān)系就顯得尤為重要。為防止討論過于抽象，筆者擬通過舉例的方式，借助法經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，對(duì)公益性訴訟實(shí)施權(quán)與私益性訴訟實(shí)施權(quán)的關(guān)系進(jìn)行初步探討。

【案例1】2002年11月，王浩然與湖州市電力局簽訂《居民生活用電客戶供電合同》和商業(yè)用電的《低壓供用電合同》各一份，合同分別規(guī)定了電費(fèi)違約金的計(jì)算方法，并約定：其他未及事宜按《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定辦理。兩份合同簽訂后，雙方開始按照合同履行供電和繳納電費(fèi)的義務(wù)。2003年5月，王浩然因遲延兩天繳納電費(fèi)，電力局便向其收取電費(fèi)違約金2元。但王浩然認(rèn)為，根據(jù)《居民生活用電客戶供電合同》的約定，電費(fèi)違約金應(yīng)為0.3元，根據(jù)《低壓供用電合同》的約定，電費(fèi)違約金應(yīng)為0.06元，因此電力局向自己多收取了電費(fèi)違約金人民幣1.64元，并藉此向湖州市吳興區(qū)人民法院提起訴訟，要求電力局更改計(jì)算機(jī)中“不足1元按1元收取”的計(jì)費(fèi)程序，同時(shí)要求電力局退還多收的1.64元違約金、賠償自己因維權(quán)而支出的998元的交通費(fèi)和訴訟費(fèi)。湖州市吳興區(qū)人民法院認(rèn)為，《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》是原國(guó)家電力工業(yè)部在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍約束力的行政規(guī)章，電力局在發(fā)放給客戶的電費(fèi)繳款通知單背面，已明確了這一規(guī)章中有關(guān)“電費(fèi)違約金收取總額按日累加計(jì)收，總額不足一元者按一元收取”的計(jì)收方法，因此這一計(jì)收方法早已向社會(huì)公開告知，不具有隱蔽性。電力局依照這一方法向王浩然收取違約金的行為并不違法。

【案例2】貴陽(yáng)市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠將生產(chǎn)廢水排放到南明河，致河水污染。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證后，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)聯(lián)合貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心一起作為原告，以貴陽(yáng)市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠為被告，于2010年11月19日，根據(jù)貴陽(yáng)市中級(jí)法院“環(huán)保案一律歸清鎮(zhèn)法院管轄”的規(guī)定，向清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭提起水污染侵權(quán)糾紛訴訟，請(qǐng)求判令被告停止違法排污行為，消除污水對(duì)下游南明河及烏江的危險(xiǎn)并支付律師費(fèi)。清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭受理本案后，依法組成合議庭進(jìn)行了公開審理，并于2010年12月30日作出一審判決，認(rèn)定被告存在持續(xù)向南明河偷排污水行為，嚴(yán)重污染南明河水質(zhì)，使環(huán)境公眾利益受到嚴(yán)重侵害；二原告是通過合法登記的環(huán)保組織，在公眾利益受到侵害而又沒有具體受害人提起訴訟之時(shí)，有權(quán)代表受到侵害的公眾環(huán)境利益提起環(huán)境公益訴訟，且原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)為調(diào)查污染、進(jìn)行公益訴訟聘請(qǐng)律師而支付的相應(yīng)費(fèi)用屬于合理支出，應(yīng)由被告承擔(dān)，故判處被告停止向河道排放污水，消除污水對(duì)下游南明河及烏江的危險(xiǎn)并支付律師費(fèi)，承擔(dān)本案檢測(cè)費(fèi)用。

在案例1中，王浩然在行使私益性訴訟實(shí)施權(quán)的同時(shí)，系對(duì)原國(guó)家電力工業(yè)部《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》第98條規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，基于部門規(guī)章在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍拘束力，其訴訟如獲勝訴，將意味著法院有權(quán)對(duì)部門規(guī)章進(jìn)行司法審查，并使得全國(guó)人民免受類似“霸王條款”的不利益拘束，因而，該私益訴訟在客觀上具有維護(hù)公益的價(jià)值。與此不同，在案例2中，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心作為原告，將污染南明河的企業(yè)起訴到法院，盡管其訴訟僅停留在公益訴求（停止違法排污行為，消除污水對(duì)下游南明河及烏江的危險(xiǎn)），但該公益訴訟的勝訴將使得直接受害人在后續(xù)私益性訴訟中免除證明被告構(gòu)成環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任，其僅需證明其合法權(quán)益受到被告侵權(quán)損害及損害的大小，即可獲得賠償損失的勝訴判決，因而，此案件彰顯公益性訴訟實(shí)施權(quán)行使對(duì)私益性訴訟實(shí)施權(quán)行使的便利。事實(shí)上，從兩個(gè)案件的訴訟結(jié)果也大概可以看出，相對(duì)于直接利害關(guān)系人的實(shí)際訴訟能力而言，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織在維護(hù)公益方面更加專業(yè)和有效，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)分析，相對(duì)于私益性訴訟實(shí)施權(quán)的行使而言，公益性訴訟實(shí)施權(quán)的行使更加符合規(guī)模效應(yīng)。因而，在私益性訴訟實(shí)施權(quán)與公益性訴訟實(shí)施權(quán)并存的案件里，公益性訴訟實(shí)施權(quán)不應(yīng)當(dāng)受制于私益性訴訟實(shí)施權(quán)，反而可以考慮在公益訴訟裁判文書確定前中止相關(guān)私益案件的審理，以避免相同事實(shí)的無(wú)端多重認(rèn)定，契合“成本—效益”分析路徑。

誠(chéng)然，公益訴訟也并非維護(hù)社會(huì)公共利益的唯一手段，往往行政執(zhí)法對(duì)社會(huì)公益的維護(hù)恐怕也是一種更優(yōu)選擇，因?yàn)樾姓?zhí)法更加注重效率，其效果也更為明顯?；诖耍瑹o(wú)論是英美法系還是大陸法系國(guó)家，都出現(xiàn)類似通過“公民訴訟”迫使行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的發(fā)展趨勢(shì)。[4]盡管我國(guó)尚沒有規(guī)定行政公益訴訟制度，但行政機(jī)關(guān)不作為之訴在某種意義上仍然能夠發(fā)揮類似的功能。②當(dāng)然，公民提起行政公益訴訟迫使行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)與行政機(jī)關(guān)通過民事公益訴訟保護(hù)社會(huì)公益分屬于不同層次的問題，就通過行政執(zhí)法還是通過提起民事公益訴訟方式維護(hù)公益而言，需要立法者在價(jià)值衡量的基礎(chǔ)上作出妥善安排，但其整體思路宜將行政執(zhí)法作為維護(hù)公益的主要方式，并通過行政救濟(jì)途徑向行政相對(duì)人提供必要的后續(xù)救濟(jì)?；诖?，筆者贊同新《民事訴訟法》對(duì)提起公益訴訟的行政機(jī)關(guān)采取嚴(yán)格限制的方法，只有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”才能提起民事公益訴訟，但享有相關(guān)行政管理職能的行政機(jī)關(guān)都有職責(zé)通過行政管理手段維護(hù)社會(huì)公共利益。

四、公益性訴訟實(shí)施權(quán)的競(jìng)合及其解決機(jī)制

根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》的規(guī)定，有權(quán)提起民事公益訴訟的主體往往并非是唯一的，尤其是伴隨著法律、司法解釋對(duì)“機(jī)關(guān)”、“有關(guān)組織”的界定，公益性訴訟實(shí)施權(quán)競(jìng)合的可能性將越來(lái)越明顯。在不同機(jī)關(guān)、組織針對(duì)同一原始糾紛均享有公益性訴訟實(shí)施權(quán)的情形下，如果不同主體同時(shí)或者先后提起訴訟，法院應(yīng)當(dāng)在程序上如何處理就顯得特別重要。在《民事訴訟法》的修改過程中，不斷有專家學(xué)者以及代表委員呼吁對(duì)公益訴訟制度進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，但立法者遵循“宜粗不宜細(xì)”的思路，僅對(duì)公益訴訟進(jìn)行原則性規(guī)定。因而，在新《民事訴訟法》實(shí)施后，有關(guān)公益訴訟主體范圍的爭(zhēng)議并未因此而結(jié)束，最高人民法院自身也對(duì)其存在不同觀點(diǎn)，如對(duì)“法律規(guī)定的”限制對(duì)象而言，最高法院開始認(rèn)為“法律規(guī)定的”既限制“機(jī)關(guān)”，又限制“有關(guān)組織”，[5]后來(lái)又認(rèn)為“法律規(guī)定的”僅限制“機(jī)關(guān)”，而不限制“有關(guān)組織”。[6]事實(shí)上，立法者在修改《民事訴訟法》的過程中已經(jīng)指出，“我國(guó)公益訴訟還處于探索階段，各地做法也不統(tǒng)一”，“哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關(guān)法律時(shí)作進(jìn)一步明確規(guī)定，也可以在司法實(shí)踐中逐步探索，”[7]因而，有關(guān)組織似乎不應(yīng)受到“法律規(guī)定的”限制，而針對(duì)同一原始糾紛享有公益性訴訟實(shí)施權(quán)的組織并非唯一，因而，即使已被依法賦予公益性訴訟實(shí)施權(quán)的行政機(jī)關(guān)只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”，公益性訴訟實(shí)施權(quán)仍然可能在不同主體之間構(gòu)成競(jìng)合。此外，基于《民事訴訟法》并沒有明確賦予檢察機(jī)關(guān)以公益性訴訟實(shí)施權(quán)，有些學(xué)者明確反對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，③但是，如果立法者并不試圖將檢察機(jī)關(guān)保留在公益訴訟主體范圍內(nèi)，其完全可以采取“行政機(jī)關(guān)”的慣常表述，而沒有必要采取“機(jī)關(guān)”的非常表述，并且《刑事訴訟法》第99條第2款有關(guān)“如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟”的規(guī)定，檢察院提起公益訴訟并非沒有法律依據(jù)。綜上所述，在理論上講，公益性訴訟實(shí)施權(quán)可能在行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及有關(guān)組織之間構(gòu)成競(jìng)合。

（一）競(jìng)合解決模式的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

在不同主體享有公益性訴訟實(shí)施權(quán)的情形下，解決競(jìng)合問題的基本路徑主要有以下幾種：（1）設(shè)定不同類型主體公益性訴訟實(shí)施權(quán)的順位問題，但該模式仍無(wú)法避免相同類型主體（主要是組織）的訴訟實(shí)施權(quán)競(jìng)合問題，而且在價(jià)值論證方面存在較大困難；（2）遵循“先到先得”的思路，僅對(duì)法院最先立案的案件進(jìn)行審理，而不予受理或駁回其他訴訟實(shí)施權(quán)主體的訴訟，但這種模式缺乏可操作性（不同主體向不同法院起訴，而不同法院之間難以協(xié)調(diào)），而且存在道德風(fēng)險(xiǎn)（被告收買特定主體即可阻止其他主體的訴訟實(shí)施權(quán)）；（3）采取合并審理思路，不同主體針對(duì)同一侵害社會(huì)公共利益的行為，對(duì)同一被告分別向不同法院起訴，提出相同或者同一種類的訴訟請(qǐng)求的，由最先立案的人民法院受理，后立案的人民法院應(yīng)當(dāng)將案件移送最先立案的人民法院；在一審法庭辯論終結(jié)之前，另有原告對(duì)同一被告向同一人民法院起訴，提出相同或者同一種類訴訟請(qǐng)求的，人民法院可以將其列為共同原告。

從法律制度的運(yùn)行成本來(lái)分析，第一種模式直截了當(dāng)，法院也易判斷，其制度直接運(yùn)行成本較低，但其間接成本則可能較高，以立法者的價(jià)值衡量確定不同訴訟實(shí)施權(quán)主體的順位，在事實(shí)上系對(duì)備位訴訟實(shí)施權(quán)人構(gòu)成限制，主位訴訟實(shí)施權(quán)人一旦未盡善良管理人義務(wù)，備位訴訟實(shí)施權(quán)主體將難以救濟(jì)，這將以社會(huì)公共利益無(wú)法獲得有效保護(hù)為代價(jià)，有違法律旨在提高人民的經(jīng)濟(jì)收益和福祉的根本目的。[8]第二種模式在表面上有助于促使訴訟實(shí)施權(quán)人盡快行使訴訟實(shí)施權(quán)以確保社會(huì)公益獲得及時(shí)救濟(jì)，但是前述假設(shè)是建立在不同訴訟實(shí)施權(quán)主體爭(zhēng)著提起公益訴訟的基礎(chǔ)上的，但在事實(shí)上基于公益訴訟本身并非總能給原告帶來(lái)利益，反而可能需要付出無(wú)法通過訴訟獲得填補(bǔ)的成本（如律師費(fèi)），④域外存在公民訴訟迫使行政機(jī)關(guān)維護(hù)公益的做法，難以指望我國(guó)機(jī)關(guān)、組織都有充足的動(dòng)力提起民事公益訴訟，因而，前述假設(shè)在法經(jīng)濟(jì)學(xué)上未必站得住腳。此外，對(duì)于被告而言，在“成本—效益”的邏輯作用下，其可能采取“雇傭訴訟”的方式阻斷其他機(jī)關(guān)、組織提起公益訴訟，惡意讓他人搶先提起虛假訴訟在我國(guó)當(dāng)前司法誠(chéng)信度較低的情形下并非不可能發(fā)生。綜合前述兩方面因素的考量，采取“先占”思維在解決公益性訴訟實(shí)施權(quán)競(jìng)合方面顯得不夠妥當(dāng)。第三種模式采取訴訟合并思路，試圖將在一審口頭辯論終結(jié)前提起的訴訟加以合并審理，確保訴訟效率并避免發(fā)生矛盾裁判結(jié)果，應(yīng)該說(shuō)，這種解決思路兼顧效率與公平，但是也容易因?yàn)樵姹姸喽鴮?dǎo)致訴訟程序更為復(fù)雜，而且，圍繞著相同原始糾紛享有公益性訴訟實(shí)施權(quán)但尚未在一審口頭辯論終結(jié)前提起訴訟的機(jī)關(guān)和組織是否因此喪失訴訟實(shí)施權(quán)，其能否在前述訴訟敗訴的情形下另行提起民事公益訴訟或者在其勝訴的情形下能否主張將前述裁判效力向其擴(kuò)張，則沒有相應(yīng)的規(guī)定。事實(shí)上，在理論層面，還存在著一種折中思路，既對(duì)不同性質(zhì)主體享有的訴訟實(shí)施權(quán)加以順位上的原則性規(guī)定，并規(guī)定備位訴訟實(shí)施權(quán)主體得不受主位訴訟實(shí)施權(quán)限制的具體情形，對(duì)于順位相同的機(jī)關(guān)或者主體再兼采“先到先得”或者“合并審理”思路，以此實(shí)現(xiàn)多元價(jià)值的整合。

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理上來(lái)分析，設(shè)置不同性質(zhì)主體訴訟實(shí)施權(quán)的順位有助于節(jié)約程序運(yùn)行成本，而例外性規(guī)定則可以有效控制道德風(fēng)險(xiǎn)成本，在此基礎(chǔ)上，“先到先得”原理有助于簡(jiǎn)化訴訟程序，但需要設(shè)置若有例外作為補(bǔ)充，而“合并審理”原理則由于順位的限制而通常不會(huì)存在太多的同順位原告充當(dāng)共同原告的情形，相對(duì)而言，基于采取“先到先得”原理需要在立法技術(shù)上設(shè)置“原則—例外—例外的例外”等多重規(guī)則，其程序運(yùn)行成本的不可控性加大，因而，筆者傾向于采取“合并審理”機(jī)理。

（二）不同性質(zhì)主體訴訟實(shí)施權(quán)的順位

在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定框架下，不同性質(zhì)主體訴訟實(shí)施權(quán)之間的順位問題存在著較大的爭(zhēng)議。在行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的公益性訴訟實(shí)施權(quán)的順位方面，有學(xué)者以檢察機(jī)關(guān)數(shù)量與人員有限、檢察資源相對(duì)緊缺為由主張行政機(jī)關(guān)優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)；[9]但也有觀點(diǎn)指出，“在關(guān)涉社會(huì)公共利益的行政執(zhí)法方面，普遍存在著執(zhí)法供給嚴(yán)重不足的問題，行政機(jī)關(guān)因其自身的職責(zé)所在，當(dāng)問題發(fā)生時(shí)為避免承擔(dān)甚至推卸執(zhí)法責(zé)任，盡可能地文過飾非，提起公益訴訟的動(dòng)力不足，不能期待行政機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟上有超越檢察機(jī)關(guān)的積極性，”進(jìn)而主張?jiān)谂c行政機(jī)關(guān)公益訴權(quán)發(fā)生競(jìng)合時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的公益性訴訟實(shí)施權(quán)應(yīng)置于優(yōu)先的順位。[10]對(duì)此，筆者認(rèn)為，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)分析，檢察機(jī)關(guān)的公益性訴訟實(shí)施權(quán)優(yōu)先于行政機(jī)關(guān)的公益訴訟實(shí)施權(quán)具有正當(dāng)性，理由如下：首先，行政機(jī)關(guān)通?？梢酝ㄟ^行政執(zhí)法手段實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公益的職能，其不積極履行行政職責(zé)，難以期待其有動(dòng)力推進(jìn)訴訟程序。其次，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，其保護(hù)公益的首選手段是行政執(zhí)法，而并非提起公益訴訟，因?yàn)樾姓?zhí)法相對(duì)于冗長(zhǎng)的訴訟程序而言，更加契合效率原則。再次，相對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，檢察機(jī)關(guān)在法律專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備、調(diào)查取證手段等方面更具有優(yōu)勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟實(shí)施權(quán)前置有助于訴訟程序的有效進(jìn)行。復(fù)次，相對(duì)于行政機(jī)關(guān)容易受到地方保護(hù)主義影響而言，上下級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)的檢察機(jī)關(guān)在受地方保護(hù)主義不利益影響方面的可能性要小。最后，檢察機(jī)關(guān)公益性訴訟實(shí)施權(quán)優(yōu)先于行政機(jī)關(guān)的公益性訴訟實(shí)施權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)仍然有權(quán)通過檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)通過行政執(zhí)法手段保護(hù)社會(huì)公益，這并不妨礙行政執(zhí)法高效地發(fā)揮作用。因而，筆者也傾向于主張檢察院的訴訟實(shí)施權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于行政機(jī)關(guān)的訴訟實(shí)施權(quán)。與此同時(shí)，遵循前述法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析思路，鑒于行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)、調(diào)查證據(jù)的權(quán)限、擔(dān)負(fù)訴訟成本的能力和進(jìn)行訴訟所必需的法律專業(yè)素養(yǎng)等方面通常優(yōu)于有關(guān)組織的事實(shí)，出于節(jié)約公益保護(hù)成本的考量，并便于行政機(jī)關(guān)靈活運(yùn)用行政執(zhí)法與公益訴訟兩種手段實(shí)現(xiàn)保護(hù)社會(huì)公益的目的，行政機(jī)關(guān)的公益性訴訟實(shí)施權(quán)宜優(yōu)先于有關(guān)組織。

綜上所述，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，在公益性訴訟實(shí)施權(quán)的順位方面，檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先于行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)優(yōu)先于有關(guān)組織。此外，在《民事訴訟法》的修改過程中，人們還普遍呼吁賦予非直接利害關(guān)系的公民以公益性訴訟實(shí)施權(quán)，⑤但是新《民事訴訟法》并沒有采納該建議。如果將來(lái)修改《民事訴訟法》或者其他單行法確立公民訴訟制度，基于公民實(shí)際訴訟能力通常較弱，其訴訟實(shí)施權(quán)宜作為對(duì)其他性質(zhì)主體訴訟實(shí)施權(quán)的必要補(bǔ)充。因而，基本上，公益性訴訟實(shí)施權(quán)的順位可以通過以下公式加以表示：“檢察院—行政機(jī)關(guān)—有關(guān)組織—普通民眾”。

（三）備位訴訟實(shí)施權(quán)主體行使訴訟實(shí)施權(quán)的特殊要件

在確定不同性質(zhì)主體的公益性訴訟實(shí)施權(quán)順位的基礎(chǔ)上，還需要明確在哪些情形下，備位訴訟實(shí)施權(quán)主體可以不受主位訴訟實(shí)施權(quán)主體限制而行使其法定訴訟實(shí)施權(quán)。通常而言，備位訴訟實(shí)施權(quán)主體只有在主位訴訟實(shí)施權(quán)主體不行使訴訟實(shí)施權(quán)的情形下才可以行使，這也是給不同主體依法享有的公益性訴訟實(shí)施權(quán)設(shè)定不同順位的必然結(jié)果。但是，僅作前述規(guī)定是不足以確保社會(huì)公共利益能夠獲得有效保護(hù)的，如果主位訴訟實(shí)施權(quán)主體雖然提起訴訟，但又怠于開展攻擊防御或者其訴訟結(jié)果系屬敗訴，后位訴訟實(shí)施權(quán)主體能否要求加入訴訟或者另行起訴，則構(gòu)成我們需要分析的第二個(gè)層次問題。

誠(chéng)如波斯納所指出的，“財(cái)富最大化原則要求將權(quán)利最初賦予那些對(duì)其評(píng)價(jià)最高的人,以盡量減少交易成本”，[11]如果主位訴訟實(shí)施權(quán)主體對(duì)糾紛解決并非最積極的，此時(shí)宜解除其對(duì)備位訴訟實(shí)施權(quán)主體的拘束，否則，將有違法經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理。在備位訴訟實(shí)施權(quán)人有證據(jù)表明主位訴訟實(shí)施權(quán)人未盡善良注意義務(wù)甚至存在被對(duì)方收買可能時(shí)，宜通過訴的變更將本案的當(dāng)事人變更為該備位訴訟實(shí)施權(quán)人。與此同時(shí)，盡管備位訴訟實(shí)施權(quán)人并非本案當(dāng)事人，但仍然可以在訴訟程序上保留其向法院提供攻擊防御資料的機(jī)會(huì)，以此盡可能在一個(gè)訴訟程序中解決所有爭(zhēng)點(diǎn)，防止備位訴訟實(shí)施權(quán)人在主位訴訟實(shí)施權(quán)人敗訴后以新的證據(jù)資料為依據(jù)另行起訴，避免不同訴訟實(shí)施權(quán)主體反復(fù)起訴被告而給其帶來(lái)不必要的訴累，在客觀上也降低了社會(huì)在解決該糾紛方面所付出的公共成本。

當(dāng)然，前述分析建立在備位訴訟實(shí)施權(quán)主體知悉主訴訟實(shí)施權(quán)主體訴訟事件的基礎(chǔ)上，但由于公益性訴訟實(shí)施權(quán)主體與訴訟標(biāo)的往往并不存在直接利害關(guān)系而且數(shù)量眾多，在訴訟告知上難以確保符合效率原則的訴訟告知，如果要求任何公益訴訟都進(jìn)行公告則顯得訴訟成本過高且訴訟容易遲延，因而，留有備位訴訟實(shí)施權(quán)主體解除主位訴訟實(shí)施權(quán)訴訟拘束的必要性是客觀存在的。在理論上，判決效力的片面擴(kuò)張理論能夠較好地解決前述難題，只有主位訴訟實(shí)施權(quán)人取得勝訴結(jié)果才阻斷備位訴訟實(shí)施權(quán)人另行起訴，而敗訴則不能當(dāng)然阻斷備位訴訟實(shí)施權(quán)人另行起訴，那些已經(jīng)在主位訴訟中提供攻擊防御資料的備位訴訟實(shí)施權(quán)人應(yīng)當(dāng)接受敗訴的結(jié)果，但是那些尚未參加到主位訴訟程序中來(lái)的備位訴訟實(shí)施權(quán)人在其有證據(jù)表明主位訴訟存在瑕疵或者有新的證據(jù)資料足以推翻主位訴訟的，應(yīng)當(dāng)允許其另行起訴被告。誠(chéng)然，為了防止被告承受不必要的訴累，被告可以在訴訟中，提起反訴，請(qǐng)求確認(rèn)其不構(gòu)成侵權(quán)，并將可能在今后另行起訴的備位訴訟實(shí)施權(quán)人列為被告，在法院認(rèn)定其不侵權(quán)的情形下，備位訴訟實(shí)施權(quán)都已轉(zhuǎn)化為被告而親歷主位訴訟，因而，排除備位訴訟實(shí)施權(quán)人后續(xù)行使訴訟實(shí)施權(quán)另行起訴。這樣就兼顧了被告的訴訟成本問題，較好地維持兩大陣營(yíng)之間的成本—效率關(guān)系。誠(chéng)然，既判力主觀范圍的片面擴(kuò)張既不排斥從諸多對(duì)立關(guān)系人中篩選最具利害關(guān)系者充當(dāng)訴訟當(dāng)事人，也不排斥保留與訴訟標(biāo)的存在其他利害關(guān)系的其他主體適度參加訴訟程序及法院為了顧及其他利害關(guān)系人的利益而適度改采職權(quán)主義，[12]因而，筆者仍然主張開通備位訴訟實(shí)施權(quán)人以適當(dāng)?shù)姆绞剑ㄈ鐣娣绞剑﹨⒓又魑辉V訟的綠色通道，以強(qiáng)化糾紛解決效率。

五、結(jié)束語(yǔ)

在法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野下，基于解紛成本與效率的考量，公益性訴訟實(shí)施權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先配置給檢察機(jī)關(guān)，其次是行政機(jī)關(guān)，再次是有關(guān)組織，最后才是無(wú)直接利害關(guān)系的民眾。盡管不同主體的公益性訴訟實(shí)施權(quán)存在順位上的區(qū)別，但是為了強(qiáng)化糾紛解決實(shí)效，宜通過程序創(chuàng)新鼓勵(lì)備位訴訟實(shí)施權(quán)人以適當(dāng)?shù)姆绞絽⒓拥皆V訟程序中來(lái)，并保留尚未現(xiàn)實(shí)參到主位訴訟中的其他備位訴訟實(shí)施權(quán)人另行起訴的路徑。與此同時(shí)，為了避免備位訴訟實(shí)施權(quán)人另行起訴給被告帶來(lái)不必要的訴累并增加社會(huì)解紛成本，應(yīng)當(dāng)允許被告在主位訴訟中提起反訴，把將來(lái)可能另行起訴但尚未參加主位訴訟的備位訴訟實(shí)施權(quán)人作為共同被告，請(qǐng)求法院確認(rèn)其行為不構(gòu)成侵權(quán)，即通過將潛在原告轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)被告的方式來(lái)貫徹法經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理在糾紛解決學(xué)領(lǐng)域的運(yùn)用。

[注 釋]

①公益訴訟不僅是對(duì)私益訴訟構(gòu)成補(bǔ)充作用，而且對(duì)公共執(zhí)法也僅構(gòu)成補(bǔ)充關(guān)系，即“私人總檢察官在美國(guó)盛行于政府無(wú)法或不愿意進(jìn)行規(guī)范的領(lǐng)域”.

②事實(shí)上，學(xué)界還有人主張，對(duì)行政公益訴訟設(shè)置必要的前置程序，即公民和社會(huì)組織在提起行政公益訴訟前,必須先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出相應(yīng)請(qǐng)求。只有當(dāng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)在公民和社會(huì)組織提出有關(guān)請(qǐng)求后，仍然無(wú)動(dòng)于衷，該作為的仍然不作為，不該作為的仍然不停止作為，或者是行政機(jī)關(guān)對(duì)公民和社會(huì)組織的請(qǐng)求敷衍了事，致使公民和社會(huì)組織對(duì)處理不滿。這種主張?jiān)谀撤N意義上也是注重行政執(zhí)法效率，符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，值得肯定.

③如中國(guó)政法大學(xué)王燦發(fā)教授就反對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境事公益訴訟，其經(jīng)過實(shí)務(wù)考察后認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟基本是屬于經(jīng)過排練后的作秀，不具實(shí)際價(jià)值。參見王燦發(fā)老師在2012年12月30日在北京西苑飯店召開的“環(huán)境侵權(quán)司法解釋研討會(huì)”上的發(fā)言.

④2004年修改的德國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》允許團(tuán)體提起收繳不法收益之訴（Skimming-off Actions），但收繳不法收益訴訟獲得成功的情況下，所得到的賠償金并不是支付給提起訴訟的團(tuán)體，而是上交給聯(lián)邦財(cái)政，從而也使得團(tuán)體存在起訴動(dòng)機(jī)不足問題。參見吳澤勇：《論德國(guó)〈反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法〉上的撇去不法收益之訴》，載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第3期.

⑤公民訴訟，也被稱為“私人執(zhí)法型的公益訴訟”，主要是指由無(wú)直接利害關(guān)系的公民提起的公益訴訟。任何人只要其利益受到了所指控的違法行為的不利影響就具備了原告資格，不局限于具體的合法權(quán)利或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人。參見肖建國(guó)：《民事公益訴訟立法的模式選擇與程序建構(gòu)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2011年7月6日.

[1]理查德· A· 波斯納.法律的經(jīng)濟(jì)分析[M].北京:中國(guó)大百科全書出版社，1997.20.

[2]馮玉軍.法經(jīng)濟(jì)學(xué)范式的知識(shí)基礎(chǔ)研究[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，(4).

[3]羅伯特·考特，托馬斯·尤倫.法和經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海:上海三聯(lián)書店，1994.129.

[4]王蓉.公民訴訟的法律責(zé)任功能與形態(tài)──從公民訴訟、集團(tuán)訴訟、民事訴訟辨析的視角[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，(5).

[5]奚曉明.《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》修改條文理解與適用[M].北京:人民法院出版社，2012.94.

[6]高民智.關(guān)于民事公益訴訟的理解與適用[N].人民法院報(bào)，2012—12—7.

[7]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室.民事訴訟法立法背景與觀點(diǎn)全集[M].北京：法律出版社，2012.13-14.

[8]朱全景.對(duì)波斯納與科斯法經(jīng)濟(jì)學(xué)范式的解析[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，(2).

[9]最高人民檢察院民事行政檢察廳編.民事行政檢察指導(dǎo)與研究(總第3集)[M].北京:法律出版社，2005.126.

[10]肖建國(guó).民事公益訴訟的基本模式研究——以中、美、德三國(guó)為中心的比較法考察[J].中國(guó)法學(xué)，2007，(5).

[11]Richard A.Posner.Economic Analysis of Law[M].Little,Brown and Company,1986.p71.

[12]黃忠順.法定訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)幕痉懂犙芯縖J].法治研究，2012，(2).