曹應(yīng)梅

（隴東學(xué)院 政法學(xué)院，甘肅 慶陽 745000）

改革開放以來，中國人民的物質(zhì)生活水平大大提高，在吃的方面由追求“吃飽”轉(zhuǎn)向“吃好”。然而隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、新科技的應(yīng)用與推廣，食品安全問題近年來愈發(fā)凸顯，造成了極大的消費(fèi)恐慌，降低了人們的幸福指數(shù)。為此，我們必須正視我國食品安全現(xiàn)狀，深刻分析其成因，實(shí)行切實(shí)可行的預(yù)防和治理對策，從而使我國食品市場得以凈化，使老百姓能安全、健康、快樂地消費(fèi)和生活。

一、我國食品安全現(xiàn)狀簡析

“民以食為天，食以安為先”，此話道出了食品及食品安全的重要性。根據(jù)2009年6月1日起施行的《中華人民共和國食品安全法》第十章第九十九條的規(guī)定，食品指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。食品安全指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。從目前的情況來看，我國的食品是豐盛的，但食品不一定都是安全的。近年來我國食品安全事件不斷發(fā)生：三鹿奶粉事件、地溝油事件、墨汁粉條事件、瘦肉精事件、問題血燕、毒豆芽事件、伊利奶粉“汞含量異?！笔录⒍灸z囊事件等等。[1]這些食品安全事件有的屬于因?yàn)E用食品添加劑、飼料添加劑、化學(xué)添加劑引起的食品安全問題；有的屬于因使用劣質(zhì)材料、添加有毒物質(zhì)引起的食品安全問題；有的屬于因農(nóng)業(yè)新技術(shù)的應(yīng)用引起的食品安全問題。[2]上舉這一系列有關(guān)食品安全事件的曝光，揭示出我國食品安全令人堪憂的現(xiàn)狀。眾所周知，食品安全問題不僅是一個(gè)市場問題、民生問題，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)社會問題。它不僅直接關(guān)系著人民群眾的身體健康和生命安全，也關(guān)系著國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系著社會的穩(wěn)定與和諧，關(guān)系著黨和國家的威信與形象。頻發(fā)的食品安全問題已經(jīng)引起了政府的高度重視及社會各界的密切關(guān)注。

二、食品安全問題頻發(fā)的原因

要有效防范和遏制食品安全問題發(fā)生，必須深刻揭示和分析其產(chǎn)生的原因，以便做到對癥下藥、有的放矢。

（一）企業(yè)家誠信缺失、社會責(zé)任意識淡漠

食品安全涉及種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運(yùn)輸、銷售等多個(gè)環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)出了問題，都會影響食品的最終安全。食品安全從根本上講要靠企業(yè)家的誠信、責(zé)任心來保障。誠信既是企業(yè)家經(jīng)商為人之靈魂，也是市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)之規(guī)范。在成熟的市場經(jīng)濟(jì)中，市場發(fā)展水平是食品安全的基礎(chǔ)，企業(yè)自律是食品安全的根本。但是，改革開放以后，唯利是圖、金錢至上的不良價(jià)值觀、道德觀在越來越大地影響著一些人的心理和行為，坑蒙拐騙、貪贓枉法等丑惡現(xiàn)象和腐敗行為嚴(yán)重?cái)_亂了食品生產(chǎn)企業(yè)。目前頻發(fā)的食品安全事件折射出我國食品企業(yè)在食品安全方面社會責(zé)任感的嚴(yán)重缺失。企業(yè)之所以敢放干自身流淌的道德血液，是因?yàn)樗麄儚南M(fèi)者身上吸取了更多讓他們足以維持生命和營養(yǎng)的血液。食品安全問題，對于企業(yè)來說已經(jīng)不再是一場良心與利益的博弈，而是較小利益與巨大利益的博弈。在追求利潤最大化的動機(jī)和目的的驅(qū)使下，企業(yè)置自身肩負(fù)的神圣社會責(zé)任于不顧，鋌而走險(xiǎn)，以次充好、以假亂真，牟取暴利，這是造成食品安全問題頻發(fā)的根本原因。

（二）監(jiān)管部門監(jiān)管不力、地方保護(hù)主義嚴(yán)重

《中華人民共和國食品安全法》第八章第七十六條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府組織本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門制定本行政區(qū)域的食品安全年度監(jiān)督管理計(jì)劃，并按照年度計(jì)劃組織開展工作?！庇纱朔梢?guī)定可以看出，我國的食品安全監(jiān)管采取的是多機(jī)構(gòu)分段管理模式，即農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管和市場準(zhǔn)入，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)企業(yè)衛(wèi)生許可和餐飲業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)管。這種多機(jī)構(gòu)分段管理模式理論上看似分工明確，實(shí)際上職權(quán)交叉，有時(shí)各部門之間缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)動，具體監(jiān)管工作中的缺位、錯(cuò)位、越位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給不合格食品流入市場創(chuàng)造了可乘之機(jī)。例如，近年來，國內(nèi)多個(gè)地區(qū)出現(xiàn)了一種使用化學(xué)藥劑培育的無根豆芽。據(jù)調(diào)查，這種豆芽在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中使用了包括防腐劑、AB 粉水劑、豆芽速長劑粉、豆芽增粗水劑、漂白粉等在內(nèi)的大量名目繁多的藥劑，可能會導(dǎo)致食用者身體引發(fā)病變。而在該問題發(fā)現(xiàn)之初，民眾卻找不到豆芽的監(jiān)管部門。在食品藥品監(jiān)管部門來看，豆芽是豆類加工而成的，應(yīng)歸質(zhì)監(jiān)部門管理；質(zhì)監(jiān)部門認(rèn)為，其負(fù)責(zé)食品工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，應(yīng)歸工商部門管理；工商部門認(rèn)為，其負(fù)責(zé)食品流通領(lǐng)域，豆芽屬于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)歸農(nóng)業(yè)部門管理；農(nóng)業(yè)部門則認(rèn)為，其負(fù)責(zé)管理生產(chǎn)基地產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品，并檢測流通過程中的農(nóng)產(chǎn)品，豆芽不在他們的管理范圍。[3]可見，這種多機(jī)構(gòu)分段管理模式需要向更加有效合理的模式轉(zhuǎn)化。

另外，在一切以經(jīng)濟(jì)為中心的大環(huán)境下，一些企業(yè)成為當(dāng)?shù)刂匾慕?jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，這使得地方保護(hù)主義現(xiàn)象的產(chǎn)生成為可能。我國的食品安全監(jiān)管部門，比如質(zhì)檢總局，下設(shè)層層地方分支機(jī)構(gòu)，按行政區(qū)劃劃分，雖然直屬上級部門領(lǐng)導(dǎo)，但同時(shí)也受地方政府領(lǐng)導(dǎo)。在很多地方，地方質(zhì)監(jiān)局和地方大企業(yè)都屬地方政府管理，地方監(jiān)管部門很難獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)力。對于存在問題的企業(yè)，沒有或不敢進(jìn)行真正的監(jiān)管，讓其蒙混過關(guān)。因此也就出現(xiàn)了“媒體不披露不管，領(lǐng)導(dǎo)不批示不管”的現(xiàn)象[4]。有時(shí)，當(dāng)監(jiān)管部門前去監(jiān)查時(shí)，又會出現(xiàn)事前已經(jīng)通風(fēng)報(bào)信的情況，企業(yè)有充足的時(shí)間做迎接檢查的“準(zhǔn)備”。所以，監(jiān)管部門既沒有起到監(jiān)督作用，也沒有起到管理作用，一些監(jiān)管部門甚至把履行監(jiān)管職責(zé)當(dāng)作一種形式，監(jiān)督檢查時(shí)走馬觀花，該管不管，甚至把監(jiān)管職權(quán)當(dāng)作單位斂財(cái)?shù)氖侄危X收到了監(jiān)管就算到位了。由于監(jiān)管部門的行政不作為，對不良企業(yè)姑息、縱容，致使官商勾結(jié)、以商養(yǎng)政，坑害了民眾的合法權(quán)益，也降低了政府在老百姓心目中的公信力。

（三）消費(fèi)者收入低、知識欠缺、維權(quán)意識淡薄

從我國目前居民的個(gè)人收入狀況來看，中低收入者占絕大多數(shù)。他們中有不少人在消費(fèi)食品的時(shí)候，首先考慮的是價(jià)格高低而非質(zhì)量優(yōu)劣。目前，我國城鄉(xiāng)中龐大的中低收入消費(fèi)群體對廉價(jià)食品有著巨大的市場需求，特別是在經(jīng)濟(jì)落后、信息閉塞的老、少、邊、窮的地方尤為突出。這就為一些唯利是圖、不講道義的商家提供了廣闊的制售市場。他們往往通過“商品展銷會”、“送貨下鄉(xiāng)”等形式將城區(qū)市場已經(jīng)過期的或者即將過期的食品低價(jià)傾銷，遂使這些地方成為假冒偽劣食品的集散地。非法食品加工廠也隨之而來，在此安家落戶。另外，由于消費(fèi)者掌握的食品安全知識與信息極其有限，在消費(fèi)時(shí)難以識辨真?zhèn)巍Ｔ谑称钒踩珕栴}上，公眾與食品企業(yè)之間存在著食品質(zhì)量信息不對稱的事實(shí)。消費(fèi)者可能只對自己經(jīng)常接觸的幾種品牌熟知，而對市場上紛繁多樣的品牌質(zhì)量是否合格處于全然不知或者知之甚少的狀態(tài)。消費(fèi)者要了解某類食品的質(zhì)量狀況，就必須進(jìn)行大量的實(shí)地調(diào)查或者委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，而這樣做就需要花費(fèi)高昂的成本。因此，絕大多數(shù)消費(fèi)者就報(bào)著“不會有事”的僥幸心理消費(fèi)，即使消費(fèi)了不合格產(chǎn)品，只要對健康沒有造成較大危害，也因怕惹事、浪費(fèi)時(shí)間和精力而不去維權(quán)。消費(fèi)者這種淡薄的食品安全意識和法律意識在很大程度上放縱了不法食品企業(yè)的制假售假行為。

三、應(yīng)對食品安全問題頻發(fā)的對策

確保食品安全是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它貫穿于種植養(yǎng)殖、原料供給、生產(chǎn)加工到消費(fèi)者食用的全過程，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的失誤都會導(dǎo)致食品安全問題的發(fā)生。食品安全問題頻發(fā)已經(jīng)引起了公眾對食品企業(yè)的不信任、對政府公信力的質(zhì)疑。所以說，如何保障公眾的飲食安全、恢復(fù)公眾對市場的信心以及重塑政府公信力，已經(jīng)成為橫亙在政府、市場與公民之間的一道難題。因此，必須動員全社會的力量，采取多種措施積極應(yīng)對，切實(shí)有效地解決食品安全問題，具體可從以下幾方面著手：

（一）完善法律體系，強(qiáng)化監(jiān)管力度

完善食品安全法律法規(guī)體系、強(qiáng)化食品監(jiān)管部門的監(jiān)管力度是食品安全的重要保障。企業(yè)是逐利的經(jīng)濟(jì)人，在良心與利益的博弈中，不可能完全期待企業(yè)家用“道德血液”來保障食品安全。作為一個(gè)法制國家，站在法律的高度來保障我國的食品安全是完全有必要的。在《食品安全法》出臺以前，我國關(guān)于食品方面的法律法規(guī)多達(dá)78 部，但多是從食品衛(wèi)生的角度而不是從食品安全的角度進(jìn)行規(guī)范，因而缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性和針對性。[5]應(yīng)該說《食品安全法》的出臺為防范和治理食品安全問題提供了法律依據(jù)。但同時(shí)我們也應(yīng)看到，《食品安全法》是在一系列食品安全事件曝光、引發(fā)了公眾不滿的背景下出臺的，這就意味著，它更多充當(dāng)?shù)氖恰熬然痍?duì)員”的角色，而不是對食品安全問題防患于未然。因此，單憑這樣一部法律還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要不斷出臺一系列具體的配套法規(guī)和規(guī)章，按照從農(nóng)田到餐桌的流程，清理對同一問題的重復(fù)與沖突規(guī)定，盡快出臺包括食品安全技術(shù)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)要求在內(nèi)的食品安全法律制度，逐步形成既具有中國特色又與國際接軌的食品安全法律體系。

在完善食品安全法律法規(guī)體系的同時(shí)，必須強(qiáng)化食品監(jiān)管部門的監(jiān)管力度。首先，要完善多部門監(jiān)管的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。具體要在農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)檢部門、工商部門、衛(wèi)生部門、食品藥品監(jiān)管部門綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管的基礎(chǔ)上推進(jìn)監(jiān)管的適度專業(yè)化，并完善地方政府綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，克服分段監(jiān)管和地方保護(hù)主義產(chǎn)生的種種弊端。當(dāng)前，《食品安全法》制度框架下的“綜合協(xié)調(diào)、分段監(jiān)管，環(huán)節(jié)監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的模式是一種過渡模式，需要在實(shí)際工作中不斷加以完善。從食品供應(yīng)鏈基本理論和發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，“單一部門管理、品種監(jiān)管為主、環(huán)節(jié)監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管模式更為有效合理，也是我國食品安全監(jiān)管改革發(fā)展的長期目標(biāo)[6]。其次，要切實(shí)完善和落實(shí)“問責(zé)制”。問責(zé)制是一種監(jiān)督與責(zé)任追究相結(jié)合的制度。通過此制度可以形成對各級監(jiān)管者的行政責(zé)任追究壓力和刑事責(zé)任追究威懾力，激勵(lì)他們對所管轄區(qū)的食品安全工作給予高度地重視，從而加強(qiáng)對事故的預(yù)防和處理，以實(shí)現(xiàn)政府的管治目標(biāo)。但是，《食品安全法》對于食品安全監(jiān)管中的瀆職責(zé)任僅有行政責(zé)任處罰，并無刑事責(zé)任處罰。比如《食品安全法》第九章第九十五條規(guī)定：違反本法規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門不履行本法規(guī)定的職責(zé)或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過或者降級的處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職?？梢?，制定食品安全瀆職刑事責(zé)任條例是當(dāng)務(wù)之急，民心所向。最后，還需強(qiáng)化對食品安全檢測監(jiān)督結(jié)果的定期公開制度。針對不同區(qū)域的食品安全檢測結(jié)果，靈活選擇適用區(qū)域和人群，通過公開的渠道向大眾公布，以增強(qiáng)透明度，引導(dǎo)消費(fèi)者正確消費(fèi)。

（二）加大處罰力度，堅(jiān)持“零容忍”態(tài)度

我國目前食品安全事件屢屢發(fā)生，很大程度上是由于暴利驅(qū)使、違法成本過低等造成的。所以要從根本上遏制食品的造假售假行為，就必須加大處罰力度（包括民事處罰、行政處罰和刑事處罰），使違法者違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違法收益，從而使其望而卻步。同時(shí)，對食品非法添加事件要堅(jiān)持“零容忍”態(tài)度。所謂“零容忍”就是絲毫不能容忍，即不管是誰，只要違反生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)規(guī)范，從事了對任何食品非法添加添加劑的行為，無論是否造成健康危害以及危害之大小，政府監(jiān)管部門絕不能心慈手軟，都應(yīng)依法進(jìn)行處罰和管理。實(shí)現(xiàn)對食品安全問題的“零容忍”，需要有剛性的制度作保障，比如建立質(zhì)量追溯制、主體準(zhǔn)入制、網(wǎng)絡(luò)管理制、信息共享制。建立質(zhì)量追溯制，就能及時(shí)發(fā)現(xiàn)出了什么問題、出在哪個(gè)環(huán)節(jié)、責(zé)任人是誰；建立主體準(zhǔn)入制，就可以把不守誠信的企業(yè)排除在外，使準(zhǔn)入者受到管束；建立網(wǎng)絡(luò)管理制，就能有效排除監(jiān)管死角，提高管理效能；建立信息共享制，不但能在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)食品安全的監(jiān)管與合作，還能敦促食品生產(chǎn)企業(yè)“他人亡羊我補(bǔ)牢”，從而形成無所不在的“制度墻”，對食品安全問題的“零容忍”方能生效。[7]

（三）強(qiáng)化媒體監(jiān)督度和消費(fèi)者參與度，形成無處不在的“食品安全網(wǎng)”

在信息化、網(wǎng)絡(luò)化的今天，媒體、消費(fèi)者是監(jiān)督食品安全不可忽視的重要力量。從媒體來看，獨(dú)立的媒體監(jiān)督是消費(fèi)者實(shí)施食品監(jiān)督的最佳代理人。網(wǎng)絡(luò)媒體應(yīng)發(fā)揮其成本低、傳播速度快、輿論壓力大等優(yōu)勢，在食品安全工作中擔(dān)當(dāng)輿論監(jiān)督主力；傳統(tǒng)新聞媒體應(yīng)發(fā)揮其宣傳范圍廣、滲透力強(qiáng)、權(quán)威性高等優(yōu)勢，及時(shí)揭露、曝光食品安全方面的違法犯罪行為，同時(shí)應(yīng)大力宣傳優(yōu)質(zhì)食品、優(yōu)良品牌和優(yōu)質(zhì)企業(yè)，普及食品安全法律、法規(guī)及食品安全知識。從消費(fèi)者本身來看，消費(fèi)者對食品安全知識和信息的掌握與運(yùn)用、自我維權(quán)意識的增強(qiáng)以及公民意識的培養(yǎng)是預(yù)防和減少食品安全事故發(fā)生的有力防線。這樣做既可以有效約束生產(chǎn)者的不良供給行為，又可以提高自我防范和保護(hù)意識、依法保護(hù)自己的合法權(quán)益，還可以督促自己主動提供生產(chǎn)者或加工者可能存在的食品安全隱患線索，從而為政府監(jiān)管創(chuàng)造更加有利的工作氛圍，為自身和全社會創(chuàng)造一個(gè)更安全、更健康的食品消費(fèi)環(huán)境。

（四）提高監(jiān)管者的專業(yè)素質(zhì)，更新檢測監(jiān)督設(shè)備，強(qiáng)化技術(shù)研發(fā)力度

提高食品安全監(jiān)管者的專業(yè)素質(zhì)、更新食品安全檢測監(jiān)督設(shè)備，可以有效解決當(dāng)前我國食源性危害關(guān)鍵檢測技術(shù)和控制技術(shù)比較落后的現(xiàn)狀，有利于促進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員分部門、分行業(yè)解決相關(guān)技術(shù)問題，提高當(dāng)前政府職能部門的監(jiān)管力度。從我國已發(fā)生的食品安全事件的成因來看，有些劣質(zhì)食品能順利進(jìn)入消費(fèi)環(huán)節(jié)，就是由于食品檢測監(jiān)督設(shè)備落后、監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)不過硬以及對食源性病原菌缺乏認(rèn)知導(dǎo)致的。

目下，隨著科技的進(jìn)步，食品產(chǎn)業(yè)應(yīng)用新技術(shù)、添加新材料的現(xiàn)象將更加多見，食品產(chǎn)品的技術(shù)含量越高，“高科技違法”的可能性越高，對監(jiān)管部門技術(shù)水平的要求也就越高。2008 年，發(fā)生三鹿奶粉事件時(shí)，很多省市的檢測機(jī)構(gòu)都沒有專門的設(shè)備檢測三聚氰胺。有報(bào)道稱，我國目前2200多種食品添加劑中，有檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)的只占總數(shù)的近四成。[8]這就說明監(jiān)管技術(shù)沒有達(dá)到確保人民群眾飲食安全的基本要求。鑒此，強(qiáng)化食品安全的技術(shù)研發(fā)、利用先進(jìn)技術(shù)提高監(jiān)管效率是今后食品工作的著力點(diǎn)?！笆濉睍r(shí)期，要著力推進(jìn)食品可追溯制度建設(shè)，利用電子標(biāo)簽、二維碼等自動識別技術(shù)，開展產(chǎn)品認(rèn)證、標(biāo)識審定、標(biāo)簽編碼管理、標(biāo)簽信息查詢等方面的信息化工作，建立統(tǒng)一的信息查詢平臺，讓群眾方便及時(shí)地了解產(chǎn)品信息，參與到食品安全監(jiān)督工作中來。[9]

綜上所述，我國食品安全現(xiàn)狀令人堪憂，食品安全問題頻發(fā)原因復(fù)雜，必須采取有力措施積極應(yīng)對。當(dāng)然，保障食品安全，非一朝一夕之功，需要企業(yè)家、監(jiān)管部門、消費(fèi)者的共同參與和治理；需要完善法律體系、強(qiáng)化監(jiān)管力度；需要增加科技投入、強(qiáng)化科技研發(fā)；需要完善市場準(zhǔn)入制度、完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)及檢驗(yàn)監(jiān)測體系；需要借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，使食品安全監(jiān)管模式由“綜合協(xié)調(diào)、分段監(jiān)管，環(huán)節(jié)監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”向“單一部門管理、品種監(jiān)管為主、環(huán)節(jié)監(jiān)管為輔”轉(zhuǎn)化。只有通過這些措施的逐步實(shí)施，方可確保食品安全問題的徹底解決。

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