■黃俊輝

一、農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀

隨著工業(yè)化、城市化進程的加速發(fā)展，農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)成了不可避免的事實。為了更好地規(guī)范農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，我國從20世紀90年代中期就在全國范圍內(nèi)進行了流轉(zhuǎn)的試點工作，形成了蕪湖模式、成都模式和廣東模式(珠江三角洲模式)三種流轉(zhuǎn)模式，其中，以珠江三角洲模式最具有代表性。珠江三角洲地區(qū)改革開放后不久就已經(jīng)開始了農(nóng)村集體建設用地的配置與流轉(zhuǎn)。也正是由于該地區(qū)的農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的普遍性，才促使國土資源部和國務院法制辦將順德市作為實行農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點地區(qū)，從而推動了全國農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的全面展開。珠江三角洲地區(qū)在進行農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中因地制宜，基本上都制定了與本地區(qū)相適應的關于農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)章制度，如順德市在2002年11月28日頒布施行了《順德市集體所有建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，中山市在2003年11月5日頒布施行了《中山市農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，并在2006年7月8日頒布施行了修改版的《中山市集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，佛山市在2004年6月22日頒布施行了《佛山市試行農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實施辦法》，廣東省在2005年10月1日頒布施行了《廣東省集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，廣州市在2011年9月13日頒布實施了《廣州市集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》。珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)村集體建設用地，正是以這些地方性的法律制度為依據(jù)進行流轉(zhuǎn)，以滿足工業(yè)化、城市化對于土地資源的需求，促進社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展。由于這些有效規(guī)范農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律位階比較低，法律約束力小，權(quán)威性不夠。但是，我們不得不承認，這些地方性規(guī)章制度本身是對各地農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐的總結(jié)，來自于實踐又調(diào)整著實踐，并且其法律效果比我國《土地管理法》還要好得多，這說明這些地方性規(guī)章制度具有充分的合理性。而以我國《憲法》第10條第四款的規(guī)定來看，地方性規(guī)章制度是具有一定的合法性的。因而，我們應該在充分分析這些法律實踐的合理性和合法性的基礎上，制定出具有較高法律效力等級和法律位階的規(guī)范性法律文件，使之成為能夠更好地調(diào)整我國農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關系的法律制度。

二、農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性

農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，符合憲法的規(guī)定，與基本法律沒有原則性的沖突，又有完善的法律規(guī)章制度加以規(guī)制，因而，筆者認為農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有其合法性的一面。

(一)農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有合憲性

《中華人民共和國憲法》第10條第四款規(guī)定:“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！睆膽椃ǖ牧⒎康膩砜?，保證土地使用權(quán)的可“轉(zhuǎn)讓”性是它的立法宗旨，其立法目的在于在保證土地所有權(quán)的基礎上，土地使用權(quán)可以與土地所有權(quán)相分離，是土地使用權(quán)能夠從所有權(quán)人流轉(zhuǎn)到非所有權(quán)人，從而實現(xiàn)對土地的合理利用，提高土地的利用效率，更好地為社會創(chuàng)造物質(zhì)財富。而“依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”僅僅是保障土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的附屬條件，也就是說，不管在《憲法》以下的“法律規(guī)定”是如何規(guī)定的，都必須要保障土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，否則，就不符合《憲法》關于這項規(guī)定的立法目的和宗旨，屬于違憲的行為。如果一項法律規(guī)定不僅沒有能夠保障土地使用權(quán)的合法合理的轉(zhuǎn)讓，還禁止或者阻礙土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，那當然也是違憲的，也就是無效的。另外，該項規(guī)定可以解釋為不論是何種性質(zhì)何種所有權(quán)形態(tài)的土地使用權(quán)，只要符合法律的規(guī)定就可以“轉(zhuǎn)讓”，也就是我們現(xiàn)在所講的“流轉(zhuǎn)”。即意味著不管是國有土地建設用地使用權(quán)還是農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)，都是可以公平、公開、平等的進入市場進行流轉(zhuǎn)，只是在考慮到這兩種性質(zhì)的建設用地使用權(quán)所擔負的社會責任、所追求的法律價值不同的情況下，在具體的法律制度上加以一定的區(qū)別而已，而不能將兩者做出截然不同的制度安排。農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實際上與國有建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)具有同樣的憲法基礎，國有建設用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)當然也可以依法流轉(zhuǎn)。1988年在《憲法》修改之后，我國《土地管理法》亦作了相應的修改。這次修改并未禁止集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，反而明確規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，只是授權(quán)國務院另行規(guī)定?？上?，1990年國務院出臺的《國有城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》只解決了國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，而沒有解決集體土地轉(zhuǎn)讓問題，之后也沒有頒布相關新法規(guī)。在相當長的一段時間，集體土地的商業(yè)化利用或出讓出租使用相當普遍，但缺乏規(guī)范。這導致了1998年《土地管理法》第二次修訂時，全面禁止集體土體使用權(quán)流轉(zhuǎn)。這次修訂刪除了原第2條第四款 (即國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓)，改為:“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！绷硗?，還有兩條非常重要的修改:第43條確立了進行建設只能使用國有土地原則，農(nóng)村土地必須先征收為國有再用于建設目的;第63條確立了農(nóng)村土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的原則。因此，嚴格限制使用農(nóng)村土地用于建設，嚴格控制農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是1998年《土地管理法》全面修訂的結(jié)果，《中華人民共和國土地管理法》對農(nóng)村建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，具有一定的合理性，但如果限制過于嚴格以致禁止其流轉(zhuǎn)，那就是違憲的，就必須對《土地管理法》進行必要的修改。相反，從《憲法》的規(guī)定分析珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是符合《憲法》的規(guī)定的，具有《憲法》基礎。

(二)農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有一般合法性

按照我國《憲法》的規(guī)定，國家的土地分為國家所有的土地和集體所有的土地，土地要么屬于國家所有，要么屬于集體所有。除了國家為了社會公共利益的目的可以對集體土地進行單向的國有化流轉(zhuǎn)之外，不管是國有土地還是農(nóng)村集體土地，其所有權(quán)都是不能轉(zhuǎn)讓的，國有土地無論在何種情況下，都不能轉(zhuǎn)變?yōu)榧w組織、任何組織和個人所有。因此，我國《民法通則》、《物權(quán)法》以及《土地管理法》中所規(guī)定的以及我們?nèi)粘Ｓ谜Z中所指稱的“土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)”實際上都僅僅指的是國有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。如《民法通則》第18條第三款“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”的禁止性規(guī)定，禁止的是對土地所有權(quán)的“非法轉(zhuǎn)讓”而不是禁止土地使用權(quán)的“依法轉(zhuǎn)讓”，且土地所有權(quán)如果是“合法的”，也是可以轉(zhuǎn)讓的，并沒有完全禁止。《物權(quán)法》第十二章“建設用地使用權(quán)”章專門規(guī)定對建設用地使用權(quán)作出明確的規(guī)定，其中第166條規(guī)定:“需役地以及需役地上的土地承包經(jīng)營權(quán)、建設用地使用權(quán)部分轉(zhuǎn)讓時，轉(zhuǎn)讓部分涉及地役權(quán)的，受讓人同時享有地役權(quán)。”第167條規(guī)定:“供役地以及供役地上的土地承包經(jīng)營權(quán)、建設用地使用權(quán)部分轉(zhuǎn)讓時，轉(zhuǎn)讓部分涉及地役權(quán)的，地役權(quán)對受讓人具有約束力?！边@兩條都規(guī)定了農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)是可以有條件轉(zhuǎn)讓的?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。同時，該法第61條規(guī)定:“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施、公益事業(yè)建設，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準;其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！钡?3條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設;但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！边@些法條明確了農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)在符合一定的條件時是可以流轉(zhuǎn)的?！睹穹ㄍ▌t》、《物權(quán)法》和《土地管理法》關于農(nóng)村集體建設用地的相關規(guī)定，為農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。

三、農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理性

珠江三角洲農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理性，主要表現(xiàn)在相關的規(guī)章制度符合公平、平等、自由、秩序、效率的法律價值要求。

(一)體現(xiàn)了公平(平等)的法律價值

珠江三角洲所進行的農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實踐，是對我國《憲法》“土地所有權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”規(guī)定的具體貫徹和體現(xiàn)，它體現(xiàn)了憲法精神，而更重要的是體現(xiàn)了農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度對公平、平等價值的追求。在珠江三角洲開始對農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之前，具體規(guī)范土地制度的法律規(guī)范——《土地管理法》對國有土地和集體土地制定了截然不同的法律制度，國有土地無論是在土地法律關系的權(quán)利客體上，還是在土地法律關系的權(quán)利義務內(nèi)容上，都具有比集體土地優(yōu)越的地位。集體土地只有通過國家的征收程序改變?yōu)閲型恋刂蟛趴梢赃M入土地市場流通，集體土地只能單向向國有土地形態(tài)轉(zhuǎn)變，而國有土地不能轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地，國家政府部門在土地流轉(zhuǎn)的過程中既是獨一無二的賣家，又是獨一無二的買家，壟斷了土地流轉(zhuǎn)市場，這就必然導致農(nóng)村集體建設用地無論是在權(quán)利內(nèi)容的配置上還是在市場流通的過程中，始終處于劣勢地位。農(nóng)村集體建設用地與國有土地建設用地的關系是不公平、不平等的，農(nóng)村集體建設用地處于受支配的地位。珠江三角洲地區(qū)突破《土地管理法》的禁止性或者限制性規(guī)定，將農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)享有與國有建設用地使用權(quán)同等的地位進入土地市場流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了他們之間的平等地位。同時，在法律制度上，將“公平公正”、“同地同權(quán)，同地同價”作為規(guī)范農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則，更加集中體現(xiàn)了對公平、平等法律價值的追求。

(二)體現(xiàn)了自由的法律價值

我國《土地管理法》嚴格地限制了農(nóng)村建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，除了國家通過征收的手段對其進行單向的流轉(zhuǎn)以外，擁有農(nóng)村集體建設用地的農(nóng)村集體組織根本不具有主動流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利與自由。在珠江三角洲的農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)村集體組織只要符合法律的規(guī)定，通過合法的程序，可以自愿自由地決定是否將自己集體組織的建設用地進行流轉(zhuǎn)，自主地決定采用何種方式進行流轉(zhuǎn)，更重要的是，可以自主自由地決定對流轉(zhuǎn)集體土地所取得收益進行分配。雖然，在珠江三角洲關于農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)過程中，還規(guī)定了“國家因為公共利益的需要征收集體建設用地的，集體組織必須服從”，這似乎仍然體現(xiàn)了一定程度的不自由，但是，如果確實為了公共利益而實行征收的話，對于任何社會主體任何形式的財產(chǎn)都是應該服從的，這沒有什么不同，與自由與否無關。

(三)體現(xiàn)了秩序的法律價值

我國《土地管理法》對農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定了嚴格的限制條件，這種嚴格限制流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)內(nèi)容以及流轉(zhuǎn)程序的土地流轉(zhuǎn)法律制度，已經(jīng)滿足不了工業(yè)化和城市化發(fā)展對土地資源的需求。大道不通走小路，窮則思變，過分緊張的土地供求矛盾促使人們設法避開《土地管理法》的限制，通過以租代征、分割合同等形式對農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)進行違法違規(guī)的“隱性流轉(zhuǎn)”，這就導致了農(nóng)村集體建設用地在《土地管理法》嚴格管制下的貌似有秩序的流轉(zhuǎn)狀態(tài)，實際上處于違法違規(guī)的無序流轉(zhuǎn)之中。珠江三角洲地區(qū)關于農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律實踐，規(guī)定了完善的、民主的流轉(zhuǎn)決策機制和相關的合理科學的流轉(zhuǎn)程序，使得農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有序進行，體現(xiàn)了秩序的法律價值。在這個方面，我們也可以從不具有完善的、規(guī)范的法律制度調(diào)整農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的地區(qū)目前仍然處于混亂的流轉(zhuǎn)狀況的事實，證明珠江三角洲地區(qū)所制定的法律制度對規(guī)范農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序的重要作用。

(四)體現(xiàn)了效率的法律價值

我國《土地管理法》嚴格地限制了農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)在不同社會主體之間的自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體建設用地因為權(quán)利主體的固化而不能按照效率最優(yōu)化的要求進行土地使用權(quán)的合理配置，降低了土地的利用效率和土地效益的產(chǎn)出。珠江三角洲地區(qū)關于農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關法律制度，規(guī)定了農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)可以與集體土地所有權(quán)相分離，通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押的形式在公平、平等的土地市場中流轉(zhuǎn)，通過市場的調(diào)整機制，使得土地資源能夠配置到效率最高的土地利用者手中，由其充分地利用土地，提高農(nóng)村集體建設用地的效率，體現(xiàn)了法律制度對效率的法律價值的追求。

四、以“公平優(yōu)先，兼顧效率”為原則，規(guī)范農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)是否可以進入到土地市場中自由流轉(zhuǎn)，關系到我國工業(yè)化、城市化的進程，關系到農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，關系到農(nóng)民的切身利益。農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是個大問題。改革開放以來，無論是專家學者、政府官員，還是普通民眾，都想方設法要解決這個問題，以期讓農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)可以與國有建設用地使用權(quán)平等地在土地市場自由流轉(zhuǎn)。經(jīng)濟學家關于農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的研究，不論是采用政治經(jīng)濟學還是制度經(jīng)濟學或者是法律經(jīng)濟學的理論，他們的最終目的是以最小的投入得到最大的收益，在這種效率最大化價值觀指導下所制定的經(jīng)濟政策或者法律制度就會忽略對公平 (平等)價值的實現(xiàn)，這不符合法律制度的本質(zhì)要求。追求效率最大化是經(jīng)濟學家的價值所在，但問題是關于農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題不僅僅是一個經(jīng)濟學上的問題，而更重要的是法律制度的保障問題，所以，它本質(zhì)上是一個法律問題。作為法律問題，應該由法學家從法律科學的角度進行論證才會更加科學合理。作為一項法律制度，應該以法律價值的實現(xiàn)為目的。法律價值包括了公平(平等)、自由、秩序和效率等，法律價值是具有不同位階的一組價值，公平（平等）價值是最高的法律價值，所有的法律制度都必須把實現(xiàn)社會公平 (平等)作為它最終的價值目標。相比較而言，自由、秩序和效率都是依次順位的低位階的法律價值，效率價值可以說是在基本法律價值中處于最后的位置。一項法律制度，如果僅是實現(xiàn)了效率價值，而缺乏對公平(平等)價值的實現(xiàn)，或者只是實現(xiàn)其中的某項法律價值而不實現(xiàn)法律價值的整體的話，這不是一項合理的、科學的、好的法律制度，當然也就不能起到有效調(diào)整社會關系的作用。因此，在構(gòu)建農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度時，首先要考慮的是對社會公平(平等)正義的實現(xiàn)與保障，同時為了突破現(xiàn)行法律制度的限制，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，也必須將效率價值作為重要的價值目標加以實現(xiàn)。但我們應該遵循“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則。在實現(xiàn)了公平與效率價值之后，自由價值、秩序價值也必須得到有效的實現(xiàn)和保障，才能保證所有的法律價值都能有所體現(xiàn)，使農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度成為一項良好的法律制度。

我國《憲法》第10條“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定是農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的憲法性基礎，但是處在下位法的《民法通則》、《物權(quán)法》并沒有將《憲法》的原則性規(guī)定在基本法律部門中加以具體明確的規(guī)定，導致在基本法律的層次上缺乏對農(nóng)村建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關系的有效規(guī)制?！锻恋毓芾矸ā肥潜取睹穹ㄍ▌t》、《物權(quán)法》效力等級低得多的法律形式，卻超越了以上兩個法律的位階，直接做出了具體明確的卻沒有能夠完全符合《憲法》精神的規(guī)定，這本身就不符合法律的效力等級劃分。也正是由于真正屬于法律層次的規(guī)范的缺失，《土地管理法》的一法獨大，導致人們將其作為規(guī)范農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最高層次的法律。《土地管理法》的立法宗旨和立法目的在于保障公有制的土地所有制，通過對國有土地和集體所有土地的二元劃分、土地用途管制以及國家征收等行政手段，壟斷土地市場，嚴格限制農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)在土地市場的自由流轉(zhuǎn)。

自改革開放以來，農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，始終是處于法律規(guī)范落后于實踐的事實狀態(tài)。我國《土地管理法》雖然嚴格限制農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，但土地市場供不應求的現(xiàn)實要求農(nóng)村集體建設用地必須參與到土地市場中，為工業(yè)化、城市化提供足夠的土地資源。自從2001年順德市被國務院法制辦公室和國土資源部作為農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點之后，珠江三角洲地區(qū)包括佛山市、中山市、東莞市、深圳市和廣州市乃至廣東省進行了農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律實踐，并且都制定了地方性的規(guī)章制度，對本地區(qū)的農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)進行了必要的、有效的調(diào)整，滿足了工業(yè)化、城市化對土地的需求，促進了農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。珠江三角洲各個地區(qū)的地方性規(guī)章制度，基本上都突破了《土地管理法》的限制，主要表現(xiàn)為明確農(nóng)村建設用地使用權(quán)的權(quán)利主體，建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，允許農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)與國有建設用地使用權(quán)一樣具有平等的法律地位，在土地市場中與國有建設用地公平競爭、自由流轉(zhuǎn)，提高了農(nóng)村集體建設用地的產(chǎn)出效率，同時通過對轉(zhuǎn)讓農(nóng)村建設用地使用權(quán)收益的公平分配，保障了農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。珠江三角洲地區(qū)的實踐證明，為了更好地調(diào)整農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)關系，不能簡單地將效率的提高作為主要目的，而是應該將公平(平等)作為首要的價值目標，在公平(平等)得到實現(xiàn)的基礎上，保證效率的提高，同時還必須尊重農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿，保證土地自由流轉(zhuǎn)的有序進行。只有這樣，才能對農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)關系進行有效調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)法律制度的法律價值和法律目的。

五、結(jié)語

我國《土地管理法》關于農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)方面的法律制度存在著明顯的缺陷與不足，不符合法律的基本價值的要求，同時也不符合我國《憲法》關于土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的法律要求。珠江三角洲地區(qū)關于農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的社會實踐和法律實踐取得了許多的突破和創(chuàng)新，體現(xiàn)了法律制度的基本價值。我們應該修改現(xiàn)行《土地管理法》，提高它的法律效力等級，以基本法律的形式將其改名為《土地法》，在堅持農(nóng)村集體土地所有制的基礎上，以社會本位代替國家本位，以一體保護代替二元區(qū)分，貫徹自愿、公平、平等、自由、秩序、效率原則，依照“同地同權(quán)、同地同價”的規(guī)則，建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場制度，保障農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)在土地市場中的公平競爭和自由流轉(zhuǎn)，提高土地的利用效率，維護良好的土地流轉(zhuǎn)秩序，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，保障農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

[1]江平.土地民事立法研究[M].北京：中國政法大學出版社，1999.

[2]高富平.土地使用權(quán)和用益物權(quán)——我國不動產(chǎn)物權(quán)體系研究[M].北京：法律出版社，2001.

[3]卓澤淵.法的價值論[M].北京：法律出版社，2006.

[4]（美）羅斯科·龐德.法律史解釋[M].鄧正來，譯.北京：中國法制出版社，2002.

[5]高富平.土地使用權(quán)客體論——我國不動產(chǎn)物權(quán)制度設計的基本設想[J].法學，2001，（11）.

[6]周林彬.我國國家所有權(quán)立法及其模式選擇——從法和經(jīng)濟學分析的思路[J].政法論壇，2002，（3）.

[7]國土資源部土地利用司調(diào)研組.創(chuàng)新制度規(guī)范流轉(zhuǎn)——集體建設用地流轉(zhuǎn)調(diào)研報告[J].國土資源通訊，2002，（3）.