劉 暢

(1.東北財經(jīng)大學 公共政策研究中心，遼寧 大連 116025;2.中國社會科學院 世界經(jīng)濟與政治研究所，北京 100732)

一、引 言

改革開放以來，在中國經(jīng)濟取得巨大成就的同時，房地產(chǎn)行業(yè)也隨之進入了一個蓬勃發(fā)展的階段。但近年來，隨著中國經(jīng)濟結(jié)構性問題逐漸顯現(xiàn)，房地產(chǎn)市場也出現(xiàn)了價格畸高、投機炒作等諸多問題。尤其是在2008年以后國際經(jīng)濟形勢日益嚴峻的背景下，中國多數(shù)行業(yè)的發(fā)展速度趨緩，而房地產(chǎn)行業(yè)卻與宏觀總體走向出現(xiàn)了一定程度的背離，房價甚至遠高于金融危機前的水平，如影隨形的是中低收入階層住宅消費能力不足與“總量”和“結(jié)構”并存的住宅供給短缺問題。

從世界各國住宅市場發(fā)展進程來看，伴隨工業(yè)化和城市化的快速推進以及城市人口規(guī)?？焖倥蛎?，住房供求總量矛盾就會顯現(xiàn)，解決這一矛盾的重點在于如何有效地增加住房供給，尤其是公共住房供給;隨著總量矛盾逐步緩解以及居民對住房個性化需求的提升，住房供求結(jié)構矛盾逐步顯現(xiàn);同時，中產(chǎn)階級比例不斷提高，住宅市場化和公共住房商品化將主導住房市場。與住房高度市場化相伴而生的是住房分配的公平與效率矛盾，對此政府可以一方面通過補貼彌補中低收入家庭購房能力的匱乏，另一方面繼續(xù)鼓勵私營開發(fā)商通過市場化運作增加住房供給，提升住房分配效率。遺憾的是，中國住房政策實踐實際上脫離了住房發(fā)展階段的演進規(guī)律。1998年房改之初，針對改革開放以來城市化快速推進，城鎮(zhèn)人口迅速增加，住房供求的總量矛盾，中國房改的綱領性文件國發(fā)［1998］23 號文提出了“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系”和保障“中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房”的目標。國發(fā)［2003］18 號文提出的“逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房，從而確立商品房在市場中絕對主導地位”的政策指導思想體現(xiàn)了更強的市場化導向，在單一市場化角度上發(fā)生了走入誤區(qū)的偏向［1］。這種把住房市場化簡單地等同于住房產(chǎn)權私有化，將缺乏購房能力的中低收入家庭推向市場的做法脫離了中國住房發(fā)展階段的演進規(guī)律，在改革認識和制度設計上發(fā)生了較嚴重的偏差，其所引發(fā)的一系列住房矛盾的負面影響已在近年表現(xiàn)出來。因此，只有從經(jīng)濟發(fā)展階段和住房發(fā)展階段的實際出發(fā)，以解決住房供求總量和結(jié)構矛盾為核心，有效增加住房供給，特別是中低收入家庭住房供給，才能將中國住宅市場引入正軌，住宅供給和消費才能健康發(fā)展，中國住宅市場才能真正從單一市場化模式逐步駛?cè)胧袌龌?、政策性并行的雙軌模式。

許多學者就政府財政支出與住宅市場的關系進行了深入研究。其中一些研究表明，作為宏觀調(diào)控以及增進社會福利的手段，政府的財政支出水平與居民可獲得的公共產(chǎn)品和公共服務水平相關，較高的財政支出水平將提高公共產(chǎn)品和服務的供給，通過居民實際福利的提升間接影響房地產(chǎn)需求，包括教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等在內(nèi)的財政支出是造成房地產(chǎn)市場價值存量增加的重要原因，保障性住房相關的政府投資更是會對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生直接的作用［2］－［6］。在公共服務資本化問題的研究方面，國內(nèi)學者則針對中國房地產(chǎn)市場的特殊性展開研究，認為近幾年中國房地產(chǎn)市場的非理性發(fā)展是由“土地財政”所導致的，而這種“土地財政”又源于“中國式分權”下的政府行為［7－8］。財政擴張是近十年來中國經(jīng)濟增長最突出的特點之一，擴張的財政支出使政府產(chǎn)生很大的融資需求，在財權和事權不匹配的壓力之下，面對資源的約束，地方政府迫切希望依據(jù)現(xiàn)有土地供給制度介入城市房地產(chǎn)開發(fā)，推高房地產(chǎn)市場的景氣度，達到財政增收、GDP 高增長等社會經(jīng)濟目標［9］?？梢?，財政支出不僅僅產(chǎn)生了對住宅需求的推動力，還進一步表現(xiàn)出對住宅市場供給的約束力。其中，當前分權體制下的地方政府的土地財政促成了住宅市場的多重矛盾，而包括教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等在內(nèi)的財政保障支出又是造成住宅市場需求增加的重要原因。住宅市場的復雜性使得單從理論上已無法判斷財政支出對住宅市場影響的總體方向，本文擬分別以住宅市場、商品房市場和辦公樓市場作為研究對象，采用2007—2010年省際面板數(shù)據(jù)對政府財政支出與住宅市場供給和需求間的關系進行經(jīng)驗分析，據(jù)此回答以下三個問題:第一，財政支出在各類型房地產(chǎn)市場中的有效性如何;第二，財政支出是否有利于房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型和宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn);第三，財政支出能否有效促進住宅市場的供給和需求。

二、計量模型、變量選擇與數(shù)據(jù)說明

1.公共財政支出對房地產(chǎn)行業(yè)供求的影響因素分析

目前，中國所實行的是中央和地方的稅收分成制度。通常來說，中央財政支出提供全國性的公共產(chǎn)品和服務，依據(jù)其所具有的保障作用，它對社會福利的增進和經(jīng)濟增長會產(chǎn)生推動作用，若能夠有效地改善居民的生活水平，那么將會對房地產(chǎn)的需求產(chǎn)生一定的促進作用。但可以預期的是，由于中央財政支出的影響機制是通過間接方式作用于房地產(chǎn)市場，即使中央財政支出能夠通過提高居民生活水平來帶動房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這種帶動作用也將在較長的時期顯示出來。分稅制改革以后，地方政府的事權明顯超出財力的可承受范圍，地方政府必須主動采取措施彌補公共產(chǎn)品和服務的支出成本，這種狀況的存在使得地方政府對經(jīng)濟收益的重視日益增加，而“土地財政”幾乎成為解決該問題的最佳途徑。因此，通過推高土地價格，地方政府在客觀上增大了當?shù)氐姆课萁ㄖ杀?。將財政支出細分為中央和地方兩層，可以發(fā)現(xiàn)，他們對房地產(chǎn)行業(yè)供求所產(chǎn)生的影響各不相同?？偟膩碚f，本文進行模型設定的思路就是對財政支出以及房地產(chǎn)市場進行細分，分別考慮不同類型、不同層級的財政支出對不同性質(zhì)房地產(chǎn)的不同影響，以避免影響因素迭加所產(chǎn)生的誤差。

2.模型設定

基于以上對公共財政支出與房地產(chǎn)行業(yè)供求影響因素的分析，本文構建的財政支出對房地產(chǎn)需求、供給以及供給缺口的計量模型為yit=β0+β1LX +β2CX +β3EH +β4M2 +β5TVS +εit。其中，i，t分別表示不同的省份和時間，βi(i=0，1，…，5)表示待估系數(shù)，yit分別代表房地產(chǎn)需求、供給以及供給缺口，具體的變量包括:辦公樓銷售面積變化率、商品房銷售面積變化率和住宅銷售面積變化率;辦公樓本年新開工面積變化率、商品房本年新開工面積變化率和住宅本年新開工面積變化率;辦公樓供給缺口、商品房①商品房包括住宅、辦公樓、商業(yè)營業(yè)用房和其他用途的商品房。供給缺口以及住宅供給缺口。為了更好地觀察公共財政支出對房地產(chǎn)市場供給以及缺口上的影響，本文將在計量過程中率先選擇兩階段因子分析法對兩級財政支出進行降維，并將降維后的因子記為CX 和LX，分別代表中央和地方的公共財政支出情況。另外，為了更為全面地衡量政府通過經(jīng)濟適用房政策對房地產(chǎn)市場施加的影響，本文選取了經(jīng)濟適用房開發(fā)投資，作為除財政支出以外的解釋變量，符號表示為EH。除此以外，本文還控制了貨幣政策和資本市場所產(chǎn)生的影響，分別用TVS 衡量股票成交額、M2 衡量貨幣供給水平。

3.變量選擇與數(shù)據(jù)說明

本文所采用的變量指標包括公共財政支出、經(jīng)濟適用房投資以及房地產(chǎn)市場供給三部分，數(shù)據(jù)來源于2007—2011 歷年的《中國統(tǒng)計年鑒》與中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫。樣本數(shù)據(jù)為除西藏以外的30 個省份2007—2010年的月度省級面板數(shù)據(jù)，共計1 440 個樣本點，為非平衡面板數(shù)據(jù)。

(1)公共財政支出

為了更好地觀察公共財政支出對房地產(chǎn)市場供給以及缺口上的影響，本文選擇兩階段因子分析法實現(xiàn)降維，將財政支出劃分為民生投入和城鎮(zhèn)建設兩組指標。其中，民生投入包括教育支出、文化教育與傳媒支出、社會保障與就業(yè)支出以及醫(yī)療衛(wèi)生支出;城鎮(zhèn)建設包括交通運輸支出、城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出、環(huán)境保護支出以及一般公共服務支出。本文分別采用方差最大化旋轉(zhuǎn)的正交旋轉(zhuǎn)方法來獲得各公共因子的負荷值。在得到因子載荷矩陣之后，將公共因子載荷較大的變量及其表現(xiàn)出的公共特征進行分組，并對公共因子進行命名。之后，再重復上述過程，最終分別得到中央財政公共支出與地方財政公共支出的公共因子。上述因子分析模型如圖1所示。

圖1 公共財政支出的兩階段因子分析模型

通過對上述變量的選擇和整理，得到了實證模型中的各個變量，具體數(shù)據(jù)情況如表1所示。

表1 數(shù)據(jù)描述

(2)房地產(chǎn)供給與缺口

為了衡量房地產(chǎn)行業(yè)市場的情況以及供給缺口，本文選取了辦公樓銷售面積、商品房銷售面積和住宅銷售面積作為需求指標的數(shù)據(jù)，選取了辦公樓本年新開工面積、商品房本年新開工面積、住宅本年新開工面積、辦公樓本年新竣工面積、商品房本年新竣工面積和住宅本年新竣工面積作為供給指標的數(shù)據(jù)。為了更好地衡量財政支出對房地產(chǎn)市場所產(chǎn)生的影響，本文首先將累計數(shù)據(jù)處理為當月數(shù)據(jù)，隨后，計算當月房地產(chǎn)銷售面積的變化情況以及新開工面積的變化情況，以此為據(jù)來衡量房地產(chǎn)市場的情況。而為了衡量供給缺口，本文選取計算后的辦公樓銷售面積、商品房銷售面積和住宅銷售面積數(shù)據(jù)作為衡量有效需求的指標，選取辦公樓本年新開工面積、商品房本年新開工面積和住宅本年新開工面積、辦公樓本年新竣工面積、商品房本年新竣工面積和住宅本年新竣工面積作為衡量有效供給的指標。按照“供給缺口=有效需求－有效供給”的計算公式，最終得到供給缺口的指標。

三、實證檢驗與結(jié)果分析

1.財政支出對房地產(chǎn)需求與供給的實證分析結(jié)果

表2中的6 個模型是房地產(chǎn)需求與供給與財政支出的動態(tài)GMM 回歸結(jié)果?？梢钥吹剑醒胴斦卜罩С龊偷胤截斦卜罩С鰧k公樓市場、商品房市場和住宅市場供求的影響存在較大差異。地方財政支出增加會相應減少對辦公樓、住宅和商品房的需求，而中央財政支出雖然會減少對辦公樓需求，但會有效增加住宅和商品房的需求;地方財政支出和中央財政支出則對住宅市場供給的影響不明顯。另外，經(jīng)濟適用房投資的增加對3 個市場需求均有負向影響，對增加辦公樓和商品房市場供給有積極作用。

表2 財政支出對房地產(chǎn)市場需求與供給的回歸分析結(jié)果

表2的(1)中報告了計量模型對辦公樓需求情況的回歸結(jié)果，滯后一期辦公樓銷售面積變化率的估計系數(shù)在1%水平下顯著為負，這說明辦公樓需求與當期量顯著負相關;財政支出指標的估計系數(shù)顯著為負，說明財政支出與辦公樓銷售之間存在顯著的負向關系，并且中央與地方都表現(xiàn)出較強的負相關性，表示各級財政支出的增加反而會降低對辦公樓的需求，即使控制了資本市場和貨幣量也是如此。(2)的回歸結(jié)果表明辦公樓供給與當期量顯著負相關;地方財政支出與辦公樓供給之存在顯著正相關，而中央財政支出則與之呈現(xiàn)顯著負相關;經(jīng)濟適用房投資對辦公樓供給有正向影響。(3)和(5)的回歸結(jié)果表明，商品房需求與當期量顯著負相關;地方財政支出與商品房需求之間存在負相關，表明地方財政支出的不斷擴大導致了對土地財政依賴程度不斷增強，推高了房地產(chǎn)價格而使得需求減少;中央財政支出與商品房需求之間存在顯著正相關，驗證了中央財政公共服務水平的提高和社會保障覆蓋面的擴大，在增強中低收入群體購房能力的同時，也使其對公共商業(yè)設施的需求不斷增加;經(jīng)濟適用房投資對商品房和住宅需求有顯著負向影響，說明在房價畸高的背景下經(jīng)濟適用房投資的增加會強化人們對購買普通住房的觀望情緒，同時由于經(jīng)濟適用房建設的周期較長，規(guī)模尚未形成導致住宅需求減少。(4)的回歸結(jié)果表明商品房供給與當期量顯著負相關;經(jīng)濟適用房開發(fā)投資對商品房供給數(shù)量有正向影響，地方財政支出與中央財政支出與商品房供給之間關系不顯著。(6)的回歸結(jié)果表明財政支出和經(jīng)濟適用房投資對住宅供給沒有顯著影響。

2.財政支出對房地產(chǎn)供給缺口的實證分析結(jié)果

表3中的兩個模型是因變量財政支出對商品房和住宅供給缺口的動態(tài)GMM 回歸分析結(jié)果?？梢钥闯?，地方財政支出與中央財政支出對于房地產(chǎn)供給缺口的影響有一定差異，地方財政支出對商品房市場和住宅市場供給缺口沒有顯著影響，中央財政支出反而擴大了住宅市場的供給缺口，經(jīng)濟適用房投資可以有效地縮小住宅供給缺口。

表3 財政支出對房地產(chǎn)供給缺口的回歸分析結(jié)果

具體來說，地方財政支出與商品房供給缺口關系不顯著，中央財政支出與商品房供給缺口顯著負相關，說明中央政府支出可以彌合商品房供給的缺口。一方面，在商品住宅供給不足的背景下，中央財政支出通過提供保障性住房等增加了住房供給，中央財政支出彌合了商品住宅的供給缺口;另一方面，在辦公樓需求不足的背景下，中央政府支出增大了社會保障覆蓋面和保障強度，居民消費能力增強，通過促進商業(yè)等業(yè)態(tài)發(fā)展增加需求從而彌合商業(yè)和辦公樓等業(yè)態(tài)的供給缺口。觀察財政支出對住宅供給缺口的影響可以發(fā)現(xiàn)，地方財政支出與住宅供給缺口關系不顯著，中央財政支出的增加則使得住宅供給缺口變大，經(jīng)濟適用房投資有助于加大住宅供給能力，從而縮小住宅供給缺口。

3.對研究結(jié)果的進一步討論

從職能上來說，公共財政支出不僅是維持經(jīng)濟增長的工具，還是保障低收入群體基本生存權、抑制貧富差距擴大的手段，但在效率優(yōu)先的市場經(jīng)濟條件下，很難避免財政支出所產(chǎn)生的資本化傾向。當前住宅市場不應再僅僅被視為拉動經(jīng)濟增長的單一經(jīng)濟政策，而應被視為社會政策的重要組成部分，住房政策作為社會政策更深層次的內(nèi)涵不應僅僅是滿足低收入群體的最基本居住需求，而應是在政策推進中避免出現(xiàn)貧民窟現(xiàn)象，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和社會和諧。但是，通過實證分析中央與地方兩個層面中不同財政支出項目對房地產(chǎn)市場的影響，可以看出，判斷財政支出對住宅市場供求的影響是一個較為復雜的問題，不同層面項目的支出項目所發(fā)揮的作用很有可能是截然不同的，而這種差異有可能是由以下兩點原因造成的:首先，中央與地方對公共財政支出作用偏好不同。這也是中央財政支出與地方財政支出之間存在差異最重要的原因。由于當前地方政府激勵及財政分權制的影響，相對于中央財政支出的單一目標，地方財政所負擔的任務更為繁重。因此，地方財政支出的資本化傾向更為嚴重，導致價格升高相應地減少了辦公樓、住宅和商品房的市場需求。但是，中央財政支出傾向于提高公共服務水平和擴大社會保障覆蓋面，有助于增強中低收入群體購房能力，有效增加住宅和商品房的需求，所以，地方財政支出和中央財政支出對房地產(chǎn)市場的供給影響均不明顯。其次，不同公共財政支出在屬性上存在差異。公共財政支出包含的項目較多，并且不同項目之間存在的屬性差異較大，以經(jīng)濟適用房投資為例，投資增加會強化人們對購買普通住房的觀望情緒，同時，由于經(jīng)濟適用房建設的周期較長和規(guī)模尚未形成會導致住宅需求減少，但從長期看，經(jīng)濟適用房開發(fā)投資會增加保障性住房的供給，有助于減少住宅供給缺口。

四、結(jié)論與建議

在工業(yè)化和城市化快速推進的背景下，雙軌制房地產(chǎn)發(fā)展模式是當前最適合中國的房地產(chǎn)發(fā)展模式。世界主要國家在其經(jīng)濟發(fā)展的初期和中期，在居住條件還無法滿足人們對住宅的基本需求時，政府幾乎都將住房政策作為一項社會政策，保障中低收入群體的居住權利。本文的研究發(fā)現(xiàn)，中央財政支出和地方財政支出對住宅需求均有顯著影響，其中，中央財政支出表現(xiàn)為正向影響，地方財政支出表現(xiàn)為負向影響，但兩者對住宅供給影響均不顯著。作為保障低收入者居住水平的重要手段，經(jīng)濟適用房項目支出由于建設周期長，目前尚未形成規(guī)模，未能有效增加供給和抑制房地產(chǎn)價格增加，反而強化了住宅市場的觀望情緒，導致住宅需求減少?？偟膩碚f，近年來公共財政支出對住宅需求作用明顯，而對促進住宅供給貢獻不大。

目前，地方公共財政支出中的一些項目存在資本化的現(xiàn)象，即財政支出項目在一定積累后會助長房地產(chǎn)價格，影響住房的有效需求和供給。因此，應繼續(xù)堅持當前對房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策;同時，中央政府可以從調(diào)整當前的稅收制度入手，通過目前房產(chǎn)稅的試點、推廣、直至普及，抵消由于財政支出資本化造成的房地產(chǎn)價格上漲的影響，并通過轉(zhuǎn)移支付、補貼等多種方式，使其用于解決低收入人群的居住問題，從而在保障房地產(chǎn)市場穩(wěn)步發(fā)展的同時防止貧富差距的進一步拉大。

此外，房地產(chǎn)市場的調(diào)控和房地產(chǎn)發(fā)展體制改革必須有財政體制改革的支持和配合。從研究結(jié)果看，雖然中央財政支出的一般公共服務起到了一定的促進作用，但地方財政支出對住宅市場需求的抑制作用非常明顯，這是因為中國地方政府財政收入嚴重依賴于土地出讓和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為了從中獲取更多的政府收益，地方政府更傾向于推動房價的上漲，而不愿意積極配合中央政府抑制房價的政策。因此，防止地方財政支出資本化的核心在于調(diào)整中央和地方的財政關系，重新劃分中央和地方的財政收入權利，調(diào)整地方政府的財政支出責任，從而減少地方政府過度發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的激勵措施，加強地方政府收入與本地區(qū)房地產(chǎn)業(yè)之外的經(jīng)濟發(fā)展的關聯(lián)性，從而使得地方政府與中央財政中的公共支出項目都能夠避免因財政支出資本化而造成的負面影響，真正實現(xiàn)提高公共服務水平的目的，促進住宅市場的有效供給和需求。

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