牛新巧 等

摘要：文章通過對政府預(yù)算績效審計(jì)現(xiàn)狀和財(cái)政領(lǐng)域?qū)嵤┮幌盗懈母锎胧┑姆治?，闡述了新時期加強(qiáng)政府預(yù)算績效審計(jì)的意義，重點(diǎn)分析政府預(yù)算績效審計(jì)存在的問題，針對性的提出了加強(qiáng)政府預(yù)算績效審計(jì)的主要對策。

Abstract： This article is based on the analysis of current situation of government budget performance audit and a series of finance reform measures， elaborates the significance of strengthening government budget performance audit on the new period stage， and focuses on the analysis of existing problems of government budget performance audit， puts forward countermeasures of strengthen government budget performance audit well targeted.

關(guān)鍵詞： 預(yù)算績效審計(jì)；政府管理；問題；對策

Key words： budget performance audit；government management；problems；countermeasures

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）03-0164-02

0 引言

在政府的公共管理領(lǐng)域，公眾對政府責(zé)任有三個方面的基本要求，一是期望政府能夠更多的承擔(dān)公共服務(wù)職能，提供公眾所需要的各項(xiàng)公共服務(wù)；二是期望政府以最經(jīng)濟(jì)的手段，花最少的錢，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，因?yàn)檎疄楣娞峁┑母鞣N服務(wù)所需資金主要來源于公眾繳納的稅費(fèi)，可以說公眾對其所享受的公共服務(wù)是自行買單；三是公眾對政府提供公共服務(wù)的真實(shí)性、經(jīng)濟(jì)性和效益性享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。公眾對政府的上述責(zé)任要求能否充分落實(shí)，不僅取決于政府履行職責(zé)的決心和態(tài)度，更需要有一整套行之有效的績效管理體制來保證，其中，預(yù)算績效審計(jì)是不可或缺的重要內(nèi)容。

1 政府預(yù)算績效審計(jì)存在的問題

1.1 我國政府審計(jì)體制有待改革 我國現(xiàn)行的審計(jì)體制屬于政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型模式，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)物，這種模式使審計(jì)特有的獨(dú)立性和公開性受到一定程度的影響。在這種行政體制下，國家審計(jì)實(shí)際上是政府的“內(nèi)部審計(jì)”，如果審計(jì)機(jī)關(guān)的績效審計(jì)報(bào)告政府不予通過，那么審計(jì)機(jī)關(guān)不可能越權(quán)直接提交人大審議。另外，審計(jì)機(jī)關(guān)的人員編制、經(jīng)費(fèi)來源、福利待遇等都依附于政府，審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性就不能得到充分保障，審計(jì)監(jiān)督效力就會受到影響。而公共財(cái)政的本意應(yīng)當(dāng)是納稅人主導(dǎo)的財(cái)政，政府的財(cái)政資金取之于民，用之于民，理應(yīng)接受人民的監(jiān)督，公眾主要通過經(jīng)其選舉產(chǎn)生的代議機(jī)構(gòu)即各級人大來監(jiān)督政府，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)獨(dú)立于政府開展預(yù)算績效審計(jì)，直接向人大負(fù)責(zé)，審計(jì)體制應(yīng)由行政型模式向立法型模式轉(zhuǎn)變。

1.2 政府預(yù)算績效審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)不健全，缺乏剛性約束，審計(jì)實(shí)務(wù)開展范圍較窄 雖然審計(jì)署《2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》已將預(yù)算績效審計(jì)列入議事日程，但目前我國還沒有出臺針對政府預(yù)算績效審計(jì)的法律法規(guī)，系統(tǒng)、完整的預(yù)算績效審計(jì)理論和配套體系尚未形成，這不僅使預(yù)算績效審計(jì)工作在實(shí)際開展過程中缺乏法律依據(jù)、制度保障和剛性約束，同時也加大了審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，影響預(yù)算績效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度。目前，我國政府預(yù)算績效審計(jì)實(shí)務(wù)中，真正意義上開展的績效審計(jì)并不多，而且范圍小，層次低，主要表現(xiàn)為：①對于主要的政府公共部門的經(jīng)費(fèi)開支，專項(xiàng)資金，現(xiàn)在還很少開展預(yù)算績效審計(jì)。②審計(jì)機(jī)關(guān)對政府預(yù)算資金的審計(jì)重點(diǎn)仍停留在支出的真實(shí)性和合法性上，至于資金是否按預(yù)算執(zhí)行，其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性如何，則往往不太關(guān)注。

1.3 政府預(yù)算績效審計(jì)評價指標(biāo)體系不健全 開展政府預(yù)算績效審計(jì)的核心要素是要有一套完整的、客觀的、公允的績效評價指標(biāo)體系，而目前該體系正處于研究和探索階段，尚未真正建立起來，同時預(yù)算績效審計(jì)的對象千差萬別，使得衡量審計(jì)對象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，而采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，則必然會得出天壤之別的結(jié)論。同時政府預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果目前基本上是數(shù)字的簡單堆積和羅列，缺少客觀的分析和科學(xué)的評價，只有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，沒有社會指標(biāo)，只有歷史指標(biāo)，沒有未來指標(biāo)，綜合性指標(biāo)多，單項(xiàng)指標(biāo)少，并且缺乏預(yù)警指標(biāo)，缺乏科學(xué)性和實(shí)用性。評價指標(biāo)體系的不健全導(dǎo)致審計(jì)人員無法對被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的評價。

1.4 政府預(yù)算績效審計(jì)人員素質(zhì)參差不齊，業(yè)務(wù)能力有待提高 政府預(yù)算績效審計(jì)工作涉及范圍廣，政策性強(qiáng)，專業(yè)性要求高，這就要求審計(jì)人員具備更高的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，不僅要具備專業(yè)知識和相應(yīng)技能，還要有自覺的法治意識和較高的政策理論水平，但目前政府預(yù)算績效審計(jì)人員知識結(jié)構(gòu)單一，缺少綜合素質(zhì)強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力精并且熟練運(yùn)用預(yù)算績效審計(jì)知識的復(fù)合型人才，另外，少數(shù)審計(jì)人員政策性不強(qiáng)，廉潔自律意識差，不能履行審計(jì)人員職業(yè)道德，上述問題都會影響到政府預(yù)算績效審計(jì)的效果。

1.5 政府預(yù)算績效審計(jì)缺少責(zé)任追究制度 在以往的政府預(yù)算績效審計(jì)中，審計(jì)人員利用專業(yè)的審計(jì)技術(shù)和方法，科學(xué)的評價指標(biāo)體系，發(fā)現(xiàn)很多政府投資項(xiàng)目存在低水平重復(fù)建設(shè)、損失浪費(fèi)嚴(yán)重等問題，可以說項(xiàng)目不經(jīng)濟(jì)、效率低、效果差。但預(yù)算績效審計(jì)只是對上述問題做出披露和評價，并未對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追究，結(jié)果是查出問題就整改，年年都是老問題，陷入了“老生長談”的尷尬境地，因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)責(zé)任人的追究機(jī)制，被審計(jì)單位和相關(guān)責(zé)任人對審計(jì)結(jié)果不重視，審計(jì)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性大打折扣。

1.6 政府預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果披露不充分 政府通過各種途徑向公眾披露的政府預(yù)算審計(jì)公告中，大多都是對政府部門預(yù)算資金合規(guī)性審計(jì)結(jié)果的披露，缺少對政府預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果的公告，導(dǎo)致政府預(yù)算績效審計(jì)信息價值和效果未能得到充分傳遞和體現(xiàn)，進(jìn)而致使公眾難以了解政府預(yù)算資金的使用效益情況，更談不上實(shí)施有效的監(jiān)督，而審計(jì)結(jié)果披露越不充分，違法違規(guī)問題被公眾知曉越少，屢查屢犯現(xiàn)象越普遍。

2 加強(qiáng)政府預(yù)算績效審計(jì)的主要對策

2.1 改革目前政府審計(jì)體制，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性和權(quán)威性 將我國的審計(jì)體制由現(xiàn)行的行政體制改為立法體制，調(diào)整審計(jì)機(jī)關(guān)在國家憲政體制中的地位，國家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于人大，其權(quán)限由憲法賦予，審計(jì)工作不受行政部門和其他方面的干擾，從立法角度確立審計(jì)地位，審計(jì)機(jī)關(guān)直接向人大提交審計(jì)報(bào)告，向人大負(fù)責(zé)，充分保障審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性，加強(qiáng)對各級政府及其所屬部門經(jīng)營管理公共財(cái)產(chǎn)和資源所負(fù)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的制衡和管理，審計(jì)結(jié)果要得到有效公示、反饋和處理。只有這樣，才能真正遵循審計(jì)監(jiān)督規(guī)律，切實(shí)起到促進(jìn)政府公共管理績效的功能。

2.2 建立和完善政府預(yù)算績效審計(jì)法律法規(guī)，形成制度性保障 應(yīng)盡快做好政府預(yù)算績效審計(jì)的立法工作，明確預(yù)算績效審計(jì)的法律地位，使政府預(yù)算績效審計(jì)有嚴(yán)格的制度保障，做到有法可依，有章可循。隨著開展政府預(yù)算績效審計(jì)的迫切性和重要性日益突出，我們可以結(jié)合我國政府預(yù)算財(cái)務(wù)審計(jì)準(zhǔn)則，并借鑒國外比較成熟的政府預(yù)算績效審計(jì)準(zhǔn)則，制定出一套符合我國國情的、系統(tǒng)的、操作性強(qiáng)的政府預(yù)算績效審計(jì)準(zhǔn)則，并依據(jù)相似性原則進(jìn)行分類，細(xì)化出具有專指性強(qiáng)的分類準(zhǔn)則和實(shí)施指南，以確保政府預(yù)算績效審計(jì)更加規(guī)范化。

2.3 建立一套科學(xué)完整可操作性強(qiáng)的政府預(yù)算績效審計(jì)評價指標(biāo)體系 政府預(yù)算績效審計(jì)評價指標(biāo)體系的建立是加強(qiáng)政府預(yù)算績效審計(jì)的核心要素，科學(xué)完整的評價指標(biāo)體系主要包括評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，評價指標(biāo)是整個評價指標(biāo)系統(tǒng)的依據(jù)，是審計(jì)目標(biāo)的量化體現(xiàn)，選擇評價指標(biāo)應(yīng)遵循全面性原則、相關(guān)性原則、重要性原則、成本效益原則和動態(tài)性原則。評價標(biāo)準(zhǔn)是開展預(yù)算績效審計(jì)評價的標(biāo)尺和衡量基準(zhǔn)，主要包括國家和地方的相關(guān)法律法規(guī)、政策性文件、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)性文件等。評價方法是實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算績效審計(jì)評價的具體方法，主要有成本-收益分析法、最低費(fèi)用選擇法、綜合評分法等，政府預(yù)算績效審計(jì)評價審計(jì)對象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性時，要將定性評價與定量評價相結(jié)合，通用指標(biāo)與專用指標(biāo)相結(jié)合，充分體現(xiàn)績效目標(biāo)的導(dǎo)向。

2.4 培養(yǎng)高素質(zhì)審計(jì)人才，優(yōu)化審計(jì)人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu) 在政府預(yù)算績效審計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)上，我們必須改善人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，提高審計(jì)人員素質(zhì)。首先，對現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行后續(xù)教育，提高政策理論水平和業(yè)務(wù)能力，同時積極吸收相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才，如工程、法律、管理、計(jì)算機(jī)等專業(yè)人才，促進(jìn)審計(jì)人員結(jié)構(gòu)多元化。其次，借助社會審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)力量，建立預(yù)算績效審計(jì)專家?guī)欤瑥浹a(bǔ)審計(jì)隊(duì)伍不足。同時加強(qiáng)審計(jì)人員職業(yè)道德教育，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)責(zé)任制和審計(jì)質(zhì)量稽查制度。

2.5 建立健全政府預(yù)算績效審計(jì)的責(zé)任追究制度，強(qiáng)化政府部門責(zé)任意識 為了強(qiáng)化預(yù)算績效審計(jì)的監(jiān)督作用，必須建立健全預(yù)算績效審計(jì)責(zé)任追究制度，把預(yù)算績效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、行政監(jiān)察結(jié)合起來，把預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果和相關(guān)責(zé)任人的升遷相聯(lián)系，并建立公告警示制度和預(yù)算績效審計(jì)信息檔案，對資金使用效益好的單位，今后在申請財(cái)政資金時優(yōu)先考慮或者享受優(yōu)惠政策，對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的損失浪費(fèi)現(xiàn)象堅(jiān)決進(jìn)行揭露和處罰，對預(yù)算績效審計(jì)評價低的單位，今后申請財(cái)政資金時要嚴(yán)格控制，而且對資金的使用進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤。對于在績效審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的涉嫌違規(guī)、違法問題，明確行為人責(zé)任，構(gòu)成違紀(jì)的就移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，違法的則移交司法機(jī)關(guān)處理。之所以違規(guī)行為屢查不絕、屢禁不止，究其原因主要是違法違規(guī)的“機(jī)會收益”遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“敗露成本”，因此要加大違規(guī)違法查處力度，不僅使政府預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果能夠有效落實(shí)，提高審計(jì)工作的實(shí)際成效，而且增強(qiáng)政府部門相關(guān)責(zé)任人的法制意識、績效意識和廉潔自律意識。

2.6 加大政府預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果的披露力度 我們要在堅(jiān)持依法披露、運(yùn)作規(guī)范、保證質(zhì)量、穩(wěn)步推進(jìn)的基礎(chǔ)上，通過完善審計(jì)法規(guī)和行政規(guī)章，逐步加大政府預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果的披露力度。應(yīng)擴(kuò)大披露范圍和對象，細(xì)化披露內(nèi)容，增加披露渠道，提高披露的及時性和時效性，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及法律規(guī)定的其他不宜對外披露的內(nèi)容外，政府預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果應(yīng)全部向社會披露，進(jìn)而增強(qiáng)政府預(yù)算績效審計(jì)透明度和公眾參與度，這是強(qiáng)化公共資金委托與受托關(guān)系，推行政府行為公開，促進(jìn)依法行政的重要手段，也是保證社會公共信息對稱性，實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作公平、公正、公開的重要措施。通過充分披露政府預(yù)算績效審計(jì)結(jié)果，可以加強(qiáng)公眾對政府財(cái)政資金的有效監(jiān)督，提高資金使用效益，更好的發(fā)揮政府對公眾的服務(wù)職能。

總之，我們必須在實(shí)踐中不斷探索開展預(yù)算績效審計(jì)的新思路和新方法，為政府預(yù)算績效審計(jì)的深入開展奠定理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，只有加大政府預(yù)算績效審計(jì)力度，通過對政府使用財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評估，形成事前預(yù)警、事中監(jiān)管、事后審計(jì)有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，才能不斷提高財(cái)政資金的使用效益，進(jìn)而促進(jìn)政府績效管理水平，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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