劉正海

摘要我國(guó)的基層行政組織“兩委”是國(guó)家政策的最終執(zhí)行者，是與廣大人民群眾聯(lián)系最為緊密的組織機(jī)構(gòu)，是公共政策執(zhí)行的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)也是政策執(zhí)行的薄弱環(huán)節(jié)。加強(qiáng)農(nóng)村“兩委”管理能夠從最基層抓住“上有政策，下有對(duì)策”問題最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，從而使得國(guó)家一系列惠民、利民政策能夠在我國(guó)最基層的行政組織當(dāng)中得到有力實(shí)施，加強(qiáng)公共政策在基層的執(zhí)行力度。

關(guān)鍵詞兩委管理公共政策執(zhí)行

中圖分類號(hào)：G242 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ

我認(rèn)為我國(guó)的基層行政組織“兩委”是國(guó)家政策的最終執(zhí)行者，是與廣大人民群眾聯(lián)系最為緊密的組織機(jī)構(gòu)，是公共政策執(zhí)行的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)也是政策執(zhí)行的薄弱環(huán)節(jié)。加強(qiáng)農(nóng)村“兩委”管理能夠從最基層抓住“上有政策，下有對(duì)策”問題最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，從而使得國(guó)家一系列惠民、利民政策能夠在我國(guó)最基層的行政組織當(dāng)中得到有力實(shí)施，加強(qiáng)公共政策在基層的執(zhí)行力度。

村“兩委”即村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)，一個(gè)是黨在農(nóng)村的基層組織，一個(gè)是村民自治組織。兩者開展工作的主要依據(jù)分別是：1999年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和1998年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，據(jù)此，兩者的關(guān)系應(yīng)該是：黨支部發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心力量，村委會(huì)在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，村民自治也只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能順利進(jìn)行。“兩委”是最接近群眾的行政組織，是公共政策的最終執(zhí)行者和落實(shí)者。加強(qiáng)農(nóng)村“兩委”的管理，有助于增強(qiáng)政策在農(nóng)村和基層執(zhí)行的深度和廣度，確保公共政策按質(zhì)按量的落實(shí)到位。

目前我國(guó)農(nóng)村“兩委”的管理和村民的自治都存在著一些問題，比如“兩委換屆”賄選、兩委干部素質(zhì)不高辦事效率低等問題，這些問題嚴(yán)重影響了公共政策在基層的執(zhí)行力度，使得政策落實(shí)結(jié)果偏離政策制定的初衷嚴(yán)重危害了基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越發(fā)展。

一、“兩委”管理現(xiàn)狀和存在的問題

“兩委”每三年進(jìn)行一次選舉，是我國(guó)推進(jìn)民主化進(jìn)程的重要組成部分，全民參與全民投票使得“兩委”組成人員來自基層人民能夠更好的行使村級(jí)行政全力，更方便地執(zhí)行上級(jí)政策，更為周到具體的為本村人民服務(wù)。但是近年來由于“兩委”換屆選舉引發(fā)的一系列問題，給“兩委”管理帶來了挑戰(zhàn)，給我國(guó)的基層管理和公共政策執(zhí)行的效果帶來了不利影響。

（一）“兩委”換屆問題。

“兩委”換屆現(xiàn)在在當(dāng)今已經(jīng)成為了各地政府工作重點(diǎn)之一，保證“兩委”換屆期間社會(huì)穩(wěn)定成為當(dāng)?shù)攸h委政府績(jī)效評(píng)估的一項(xiàng)重要內(nèi)容。選舉期間，農(nóng)村各種矛盾糾紛集中爆發(fā)，各方面的利益都很難得到很好的照顧。由于姓氏各異、派別不同、立場(chǎng)不同，兩委選舉把選舉與狹隘的地域、人情、恩怨、親疏、利益以及各種歷史遺留問題聯(lián)系起來，引發(fā)各種矛盾和沖突，造成姓氏對(duì)立、族群對(duì)立等，給本村維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定帶來新的影響。在某些村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)中，由于選舉時(shí)暗箱操作甚至買票現(xiàn)象趨于公開化，在選舉之前花費(fèi)了大量物力、財(cái)力，所以當(dāng)政策傳達(dá)到手中時(shí)為了找回賄選成本，難免產(chǎn)生違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象。因而某些村級(jí)政府行政不是以政策的最初目的為目標(biāo)而是以自己能在此次政策執(zhí)行中獲利多少為最終工作落腳點(diǎn)。再者兩委換屆結(jié)束后，新當(dāng)任的“兩委”領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政策執(zhí)行的公平性值得懷疑，自己的選民往往是惠民政策的優(yōu)先考慮者，冷落那些在選舉時(shí)與自己對(duì)立的選民，在一定程度上影響或者說縮小了政策的執(zhí)行范圍。

在執(zhí)行某些強(qiáng)制性命令和政策過程當(dāng)中不敢“得罪”自己的選民，在政策執(zhí)行過程當(dāng)中畏首畏尾，沒有將黨和上級(jí)部門制定的政策落到實(shí)處造成政策執(zhí)行力度的削弱。

（二）村級(jí)干部的素質(zhì)有待提高。

由于民主選舉產(chǎn)生“兩委”領(lǐng)導(dǎo)，沒有經(jīng)過資格審核、考試、面試等考核，使得兩委人員素質(zhì)普遍較低，這對(duì)政策實(shí)施的過程、以及政策實(shí)施后應(yīng)該受到的效果都具有很大影響。作為公共政策的有力執(zhí)行者，村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)能否理解中央政策、能否按照國(guó)家政策意圖積極實(shí)施政策、能否以百姓利益為執(zhí)行政策的最主要目的而開展工作，這是我們應(yīng)該重視的問題。

（三）“兩委”組織激勵(lì)機(jī)制的缺失。

由于兩委干部沒有固定薪金只有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，兩委干部又無現(xiàn)實(shí)意義的晉升機(jī)會(huì)，這使得某些兩委組織干部為民服務(wù)的積極性一定程度上得到削弱。具體工作的結(jié)果無績(jī)效評(píng)估，工作干好干壞一個(gè)樣容易產(chǎn)生消極工作情緒。由于兩委干部游離于行政組織之外是村民選舉的結(jié)果，上級(jí)政府雖然對(duì)村級(jí)干部有免職的權(quán)利，但是實(shí)施起來并不那么嚴(yán)厲。這使得有些兩委干部，無視政策法規(guī)我行我素，在其行政權(quán)利范圍之內(nèi)任意操縱欺上瞞下，這給政策的執(zhí)行效果帶來了一定的損害。

二、加強(qiáng)“兩委”管理的有效措施

（一）要加強(qiáng)“兩委”選舉組織工作。

主管村“兩委”選舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，要切實(shí)履行職責(zé)，把握選舉進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)公平公正。（1）要摸清情況加強(qiáng)控制。鄉(xiāng)黨委、政府要針對(duì)選舉工作制定切實(shí)可行的規(guī)章制度、操作規(guī)范，特別是對(duì)違法行為要提出明確的處罰辦法。成立選舉組織工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織力量深入基層，與有關(guān)人員座談，詳細(xì)了解該村各個(gè)家族人員的數(shù)量、分布，對(duì)有影響力的人物要搞準(zhǔn)其思想動(dòng)態(tài)，找準(zhǔn)重點(diǎn)，有針對(duì)性的對(duì)癥下藥；（2）積極發(fā)揮黨員先進(jìn)性作用。要召集黨員、村民代表參加會(huì)議，正確進(jìn)行引導(dǎo)、倡導(dǎo)能人當(dāng)選的理念，擴(kuò)大宣傳讓群眾了解候選人的優(yōu)點(diǎn)，為其順利當(dāng)選打下群眾基礎(chǔ)；（3）加強(qiáng)選舉監(jiān)督整治。嚴(yán)厲懲治賄選行為，并提醒選民提高警惕、予以抵制。要按程序進(jìn)行候選人的預(yù)選及正式選舉工作，切實(shí)做好投票、監(jiān)票、唱票和計(jì)票工作，整個(gè)工作要透明公開，當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果；

（二）加強(qiáng)兩委干部的思想、道德、技能、素質(zhì)教育。

縣、鄉(xiāng)黨委要強(qiáng)化村干部教育管理。經(jīng)常舉辦培訓(xùn)班，組織村干部學(xué)習(xí)黨的方針政策、法律法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、農(nóng)業(yè)科技等，切實(shí)提高他們的政治思想素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)水平。重點(diǎn)要開展思想道德駕馭，引導(dǎo)村干部誠(chéng)信為先，恪守社會(huì)公德。在兩委干部當(dāng)中要加強(qiáng)馬克思主義、社會(huì)主義核心價(jià)值體系教育。兩委干部要加強(qiáng)對(duì)己的自律能力，通過學(xué)習(xí)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家方針政策的理解，通過學(xué)習(xí)改善政策執(zhí)行的方式方法，通過學(xué)習(xí)引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民學(xué)習(xí)先進(jìn)的種植技術(shù)為當(dāng)?shù)匕傩找M(jìn)科技含量高、利潤(rùn)回報(bào)率高的項(xiàng)目。

（三）建立健全村級(jí)干部的激勵(lì)機(jī)制。

一績(jī)效考核：是指由兩委主管部門根據(jù)法定權(quán)限，撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，按照考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對(duì)兩委干部的工作能力、工作實(shí)績(jī)以及學(xué)識(shí)水平、道德品行、健康狀況等進(jìn)行綜合考察和評(píng)價(jià)，并以此作為對(duì)其采取獎(jiǎng)勵(lì)的重要依據(jù)。二連任制度：通過縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的考核，對(duì)工作能力強(qiáng)富有責(zé)任心工作效果明顯的兩委干部進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。并且優(yōu)先推薦其成為下一屆”兩委”干部人選。三懲罰制度：建立專門的懲罰制度，若發(fā)現(xiàn)兩委干部失職、瀆職、貪污、受賄、選舉作弊等情況，縣、鄉(xiāng)政府要根據(jù)實(shí)際情況罷免其職務(wù)，以此來約束兩委干部的行為，從而有效地執(zhí)行公共政策。

（四）實(shí)行鄉(xiāng)政府、村委會(huì)辦公集中制

村委會(huì)辦公室進(jìn)駐鄉(xiāng)政府辦公大樓，在便民服務(wù)中心建立的基礎(chǔ)上，各村委會(huì)在鄉(xiāng)政府設(shè)置辦公室，辦公室由各村委會(huì)選調(diào)一名兩委領(lǐng)導(dǎo)上班。有利地促進(jìn)鄉(xiāng)與村行政職權(quán)的聯(lián)系，方便政策的傳達(dá)和實(shí)施，將村委會(huì)的行政行為納入鄉(xiāng)政府的正常監(jiān)督之下。有力的促進(jìn)政策的宣傳與實(shí)施，提高基層行政組織的行政效率。

（五）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與政策監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)要分開

在政策執(zhí)行過程當(dāng)中，從政策的宣傳到執(zhí)行、從執(zhí)行到效果評(píng)估或者項(xiàng)目的驗(yàn)收都會(huì)有同一機(jī)構(gòu)參與，這就導(dǎo)致了監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)相互重疊，嚴(yán)重影響政策的執(zhí)行力度。政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)人員不能重疊，分清界限以便政策的有力執(zhí)行。村級(jí)”兩委”組織也要設(shè)置政策的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者人員，這些監(jiān)督人員并不參與政策的執(zhí)行而是單獨(dú)監(jiān)督政策的執(zhí)行情況和資金的使用情況，從而落實(shí)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查工作。

村級(jí)行政組織是我國(guó)最基層的行政組織是政策得以實(shí)施的有力執(zhí)行者，“兩委”在我國(guó)政策的宣傳落實(shí)當(dāng)中起著至關(guān)重要的作用，提高“兩委”干部素質(zhì)加強(qiáng)“兩委”管理能夠有效提高我國(guó)公共政策的執(zhí)行力度，能夠?qū)⒄呃窕菝竦暮锰幥星袑?shí)實(shí)地給予廣大的人民群眾?！?/p>

（作者：云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院行政管理（碩士））

參考文獻(xiàn)：

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