南方周末記者 陳新焱 實(shí)習(xí)生 樊巍

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南方周末記者陳新焱南方周末實(shí)習(xí)生樊巍發(fā)自廣州

不能再像以前

如果要評(píng)選兩會(huì)最熱話題，“城鎮(zhèn)化”一定是其中之一。

據(jù)政協(xié)提案審查委員會(huì)主任孫淦透露，截至2013年3月6日，全國(guó)政協(xié)收到來(lái)自民主黨派和政協(xié)委員的“城鎮(zhèn)化”提案高達(dá)110余件。自2012年以來(lái)，副總理李克強(qiáng)在不同的場(chǎng)合多次提到“城鎮(zhèn)化”，這三個(gè)字便成了十八大之后的高頻詞。

“我們認(rèn)為，中國(guó)的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是以人為本、公平共享的城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，而不是人為造城……”2013年3月6日下午，圍繞“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”主題，來(lái)自國(guó)家發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部、人社部、國(guó)土部、住建部、農(nóng)業(yè)部等部委的副部長(zhǎng)們齊聚政協(xié)禮堂，民革中央副主席劉凡第一個(gè)發(fā)言。

劉凡的話迅速引來(lái)贊同。三天之后，在國(guó)家發(fā)改委中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬的發(fā)起下，陜西團(tuán)省委副書記段小龍，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融法所所長(zhǎng)、法學(xué)院教授黃震，江西撫州市市長(zhǎng)張和平等人齊聚一堂，探討“‘新四化下的中國(guó)城鎮(zhèn)化之路”，同樣的觀點(diǎn)，被一再提起。

“不能搞投資大躍進(jìn)，不能造新城，不能再像以前，土地的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口的城鎮(zhèn)化率?！币座i說(shuō)，“以前確實(shí)存在這些問(wèn)題，現(xiàn)在的‘新型城市化就是想把它改過(guò)來(lái)，將以前的城鎮(zhèn)化1.0版變成2.0版、3.0版?！?/p>

從以物為本的城鎮(zhèn)化走向以人為本的城鎮(zhèn)化，是上自廟堂、下至江湖，對(duì)“新型城市化”的普遍解讀，或者說(shuō)，是期待。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田曾撰文指出，中國(guó)目前名義上的城鎮(zhèn)化率雖已超過(guò)50%，但實(shí)際上，有城鎮(zhèn)戶籍的不足35%，而有房者的比例，則低于1%。數(shù)億農(nóng)民工，每年像候鳥一樣到處遷徙、漂流。

以提高農(nóng)民生活質(zhì)量為主題的城鎮(zhèn)化，首先，就是要彌補(bǔ)其歷史的欠賬：對(duì)居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、低收入群體補(bǔ)貼和失業(yè)救濟(jì)等公共服務(wù)均需追加投入，在制度上也要讓農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變身份，共享改革的成果。

從這個(gè)角度而言，“城鎮(zhèn)化”更像是一場(chǎng)博弈：一方是憑借強(qiáng)大資本實(shí)力“覬覦”廉價(jià)土地已久的“利益階層”，他們其中很大一部分人是改革的利益獲得者；另一方，則是想通過(guò)“土地?fù)Q身份”來(lái)實(shí)現(xiàn)城市夢(mèng)的農(nóng)民們。兩者角力的矛盾爆發(fā)點(diǎn)將集中于“利益交換的結(jié)果”：前者是想以最小的代價(jià)交換最大的成果；后者則是想以僅有的“維系性命的土地要素”來(lái)交換“未來(lái)全部的新生活”。

各種各樣的城鎮(zhèn)化

事實(shí)上，早在1984年，中共中央就第一次提出小城鎮(zhèn)發(fā)展，十五大、十六大都對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展提出了要求，十七大也曾指出，“要走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。

這些年來(lái)，在全國(guó)先后出現(xiàn)過(guò)各種新型城鎮(zhèn)化的改革嘗試，例如以大城市帶大郊區(qū)的“成都模式”，其主要做法是，對(duì)土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，設(shè)立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制。以發(fā)展較好的區(qū)域作為起步點(diǎn)，確立優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，形成以市場(chǎng)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)集群。另外再配以農(nóng)民的公共服務(wù)和社會(huì)保障，提高農(nóng)民的生活水平。

再比如，通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)人口集聚，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市周邊地區(qū)的快速崛起的“廣東模式”，這一模式又可以分為兩條主線：一是珠三角模式，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)集中的中心鎮(zhèn)為發(fā)展依托；二是山區(qū)模式，即圍繞著縣城，發(fā)展專業(yè)鎮(zhèn)。

還有諸如以宅基地?fù)Q房居住的“天津模式”、以集體土地入市的“深圳模式”等。

這些模式都有共性，即：工業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)地向集約經(jīng)營(yíng)集中，村民向新型社區(qū)集中和土地有償轉(zhuǎn)讓使用。

十八大后，李克強(qiáng)多次講話，將城鎮(zhèn)化這個(gè)最大內(nèi)需和改革這個(gè)最大紅利結(jié)合起來(lái)。坊間諸多評(píng)論認(rèn)為，這將是新一輪改革的開始。而從“城鎮(zhèn)化”到“新型城鎮(zhèn)化”，從“物”回到“人”，必將加速推動(dòng)包括戶籍制度、土地制度、中央和地方財(cái)稅制度、高考制度、收入分配體制、養(yǎng)老統(tǒng)籌制度、醫(yī)療體制、行政管理制度等等方面的改革。

“接下來(lái)，可以預(yù)見(jiàn)的是，在這種推動(dòng)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的城鎮(zhèn)化改革過(guò)程中，必定會(huì)遇到各種挑戰(zhàn)。如錢從哪里來(lái)，因?yàn)橐环矫?，一個(gè)農(nóng)民要轉(zhuǎn)化為市民分享到均等的公共服務(wù)需要資金；另外一方面，為了提高城市的承載能力，需要對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行制度改革，這會(huì)影響到地方政府和中央政府的財(cái)政收入等?！眹?guó)家發(fā)改委中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬分析，當(dāng)面臨這種此消彼長(zhǎng)的局面，意味著會(huì)加速現(xiàn)有的財(cái)稅稅種設(shè)置的改革，甚至對(duì)中央政府和地方政府間的利益分配格局，也會(huì)產(chǎn)生影響。

顯然，這并非易事?！澳軌蜃プ「母锏呐１亲印擎?zhèn)化，是一種智慧，但未來(lái)能否推動(dòng)城鎮(zhèn)化改革最終取得實(shí)際成果，可能還需要勇氣和智慧的結(jié)合?！币座i說(shuō)。