羅用能

（武漢理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430070）

一、問題的提出

移民安置是水利水電工程建設(shè)中的關(guān)鍵問題，關(guān)系到水利水電工程建設(shè)的成敗，以及移民的安居樂業(yè)和社會的和諧穩(wěn)定。以何種理念去進行移民安置，這既是由移民安置所要應(yīng)對的安置任務(wù)決定的，也在很大程度上受到時代精神的形塑。因此，移民安置在不同的時代就會有不同的主題。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，中國社會經(jīng)歷了重大的社會發(fā)展變遷，時代的主題和精神在這種變遷中也更替而進，從“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”到社會建設(shè)，再到生態(tài)文明建設(shè)。作為對這種時代變遷的響應(yīng)，我國的水利水電工程移民安置的主題又發(fā)生了怎樣的變遷呢？這種變遷有何特征呢？

這些問題引領(lǐng)筆者去反思新中國成立以來，我國水利水電工程移民安置的歷史與現(xiàn)實、理論與實踐。筆者發(fā)現(xiàn)，與我國改革開放以來的時代主題變遷相對應(yīng)，我國水利水電工程移民安置的主題經(jīng)歷了從20世紀80年代中期以后的經(jīng)濟安置，到20世紀90年代中期以后的社會安置，再到2000年以后的生態(tài)安置的變遷過程。

學(xué)術(shù)界分別從經(jīng)濟安置、社會安置和生態(tài)安置角度進行的移民安置研究較多，但是從社會變遷、時代主題變遷的角度去探索移民安置主題變遷的研究則較為缺乏。下面，筆者就我國水利水電過程移民安置主題的變遷進行分析，并探討這種變遷的特征。

二、次生貧困與水利水電工程移民安置的主題：經(jīng)濟安置

在20世紀80年代中期以前，我國的水利水電工程移民安置還無法可依。在計劃體制時期，移民安置以國家行政命令的方式自上而下予以實施。在國家利益高于一切，個人利益絕對服從國家利益、集體利益的時代，普通民眾不可能對國家提出任何“非分”的移民安置要求，服從國家大局被認為是一種美德。因此，那個時期的移民安置條件是很艱苦的，給予移民的安置補償極為有限，沒有科學(xué)的移民安置規(guī)劃、移民的安置補償標準很低、生產(chǎn)土地少、住房條件差、上學(xué)就醫(yī)困難，等等［1］。因此，在當時的政治與社會環(huán)境下，移民安置就被認為是不成其為問題的。但是，在政治和學(xué)術(shù)上不成其為問題并不等于在現(xiàn)實中也不成其為問題。由于給予移民的安置待遇差，安置措施不系統(tǒng)，不完善，導(dǎo)致了當時的移民出現(xiàn)了大量的次生貧困。

20世紀80年代中期以后，中國改革開放的步伐加快，計劃體制逐漸被打破，國家對水利水電工程移民問題也開始重視起來，尤其是對在計劃體制時期造成的移民次生貧困問題尤為關(guān)注，開始著手解決水利水電工程移民歷史遺留問題。1991年我國第一部水利水電移民專門法規(guī)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》頒布，水利水電移民走上法制化軌道。水利水電移民安置問題于是在國家制度層面和學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域開始問題化。

據(jù)統(tǒng)計，截至1986年，生產(chǎn)生活較困難的水利水電移民約占新中國成立以來水利水電移民總數(shù)的1／3 以上，處理得較好的還不到1／3，一般化的占1／3 左右［2］。所以在20世紀80年代中期后，我們對水利水電移民安置問題的最初關(guān)注點就是解決移民的貧困問題。因此，這時的水利水電移民安置的主題就是：如何對移民進行經(jīng)濟性安置，避免他們陷入次生貧困。這個主題和我國當時經(jīng)濟發(fā)展水平不高、物資匱乏的國情和“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的時代主題也是契合的。

具體而言，這個主題的形成也并不是一蹴而就的，其中又經(jīng)過了一些演化過程，由最初的補償性移民安置，發(fā)展到后來的開發(fā)性移民安置、投資性移民安置。

20世紀80年代中期以前，我國的水利水電工程移民安置主要是補償性安置方式，就是對移民的損失進行評估，然后給予資金和物質(zhì)上的補償。當時，“移民貧困風(fēng)險的規(guī)避和移民生計的重建僅僅建立在補償基礎(chǔ)上。移民安置與對移民的財產(chǎn)進行現(xiàn)金補償是同一個意思，其基本出發(fā)點是：如果移民的各種財產(chǎn)損失通過現(xiàn)金或者實物能得到補償，那么，征用土地的主要障礙就被清除了”［3］。但是，實踐證明，現(xiàn)金補償并不能阻止移民的貧困化，如果沒有穩(wěn)定的生產(chǎn)性收入，移民拿到的補償現(xiàn)金很快就會花完。因此單純依靠補償不足以維持移民的生活水平。另外，這種補償性安置更多考慮的是對移民的物質(zhì)性財產(chǎn)損失進行補償，而對于無形資產(chǎn)、公共設(shè)施則沒有被計算在補償范圍之內(nèi)。

而且就補償本身而言，也有兩種不同的形式，即前期補償和后期補償。在計劃體制時期，由于歷史的原因，對移民的補償是很微薄的。這種微薄一方面體現(xiàn)在補償?shù)臄?shù)量有限；另一方面則是當時的補償主要是一種前期補償。所謂前期補償，就是在移民搬遷前或搬遷時，一次性給予移民搬遷安置補償。這種一次性補償發(fā)放給移民后，工程方對移民的安置責(zé)任就基本解除，至于移民在搬遷后的生產(chǎn)生活問題則很少被關(guān)注。這種一次性的前期補償方式，是造成移民出現(xiàn)大量次生貧困的重要原因。改革開放后，補償方式開始發(fā)生改變。國家意識到一次性的前期補償存在的問題，一方面提高了對移民的補償標準，另一方面則在前期補償?shù)幕A(chǔ)上增加了后期補償。上世紀80年代，國家“試點出臺了一些移民法規(guī)政策，采用了建設(shè)期補償加運行后扶持的辦法”［4］。所謂后期補償，就是在移民移入安置地區(qū)后，仍然對移民采取的補償措施。例如，自20世紀90年代以后，以廣東都平、四川槽漁灘、廣西京南為代表的一些水利水電項目，改變了過去一次性前期補償?shù)淖龇?，對移民進行多種形式的長期補償［5］。

后期補償措施是對單純前期一次性補償?shù)难a充和完善，但是后期補償本身對于移民的貧困化來說也是治標不治本的措施，不能從根本上解決移民的生產(chǎn)生活問題。

于是進入20世紀90年代以后，一種新的移民安置思路開始出現(xiàn)，即開發(fā)性移民安置開始進入移民決策者的視野。開發(fā)性移民不是簡單地給予移民經(jīng)濟補償，而是給移民提供生產(chǎn)、發(fā)展的機會，以便移民有一個堅實的生活與發(fā)展基礎(chǔ)。開發(fā)性移民所包含的基本目標是通過安置使受到工程嚴重影響的移民的生計能夠變得更好。通過實施開發(fā)性移民，使移民的貧困風(fēng)險能夠得到減輕，遭受破壞的生計得到重建，生活水平得到提高。世界大壩委員會認為，“為了使移民安置真正成為發(fā)展機會，移民安置規(guī)劃重心應(yīng)圍繞通過克服限制人們選擇的各種約束，以增強人的能力和提供更多的社會機會來進行”［3］。目前，開發(fā)性移民已成為一些國家的基本移民政策。在這一時期，“國家出臺了專門移民法規(guī)，明確水庫移民采取前期補償補助與后期生產(chǎn)扶持的辦法，提倡開發(fā)性安置移民”［4］。

在移民實踐上，這種開發(fā)性安置就是要給移民的生產(chǎn)生活提供平臺和機會。例如貴州六盤水市在2010年的全市移民工作會議中就提出：“加快實施庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展符合當?shù)貙嶋H的特色產(chǎn)業(yè)，在幫助移民實施增收項目上下功夫。”［6］該市加大了移民后期扶持力度，促進了移民經(jīng)濟發(fā)展，提升了移民生產(chǎn)生活水平。

除了開發(fā)性移民的思路，最近還有專家提出了跟市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的“投資型”移民新思路。主要做法是對移民被淹沒的物質(zhì)資產(chǎn)以及生態(tài)環(huán)境進行評估，將對物質(zhì)資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的補償作為股份，參與水利水電工程開發(fā)建設(shè)，讓移民和工程方結(jié)成利益共同體，移民能夠長期從水利水電工程中受益。讓移民地區(qū)的地方政府和移民代表以股東身份參與工程建設(shè)的決策管理，以維護移民利益［7］。

無論是補償性移民安置、開發(fā)性移民安置，還是投資型移民安置，從安置主題上來說都屬于經(jīng)濟安置，致力于解決的只是移民的經(jīng)濟生活問題。

三、社會、文化關(guān)系緊張與水利水電工程移民安置的主題：社會安置

移民的經(jīng)濟安置解決了移民最緊迫的基本生存問題，也是移民安置中的重中之重。但是，這并不意味著僅僅依靠移民的經(jīng)濟安置就能夠徹底解決移民安置問題。人是文化和社會的動物，一方的社會與文化孕育了一方的人，這一方的社會與文化滲透到這一方人的靈魂中，很難割裂。以馬斯洛的需求層次理論而言，以經(jīng)濟安置解決了移民的生存需求后，移民還有社會交往、得到尊重和自我實現(xiàn)等高層次的需求，這些高層次的社會與文化需求僅靠經(jīng)濟安置是無法滿足的。

而且，以中國水利水電工程移民的實際情況看，水利水電工程移民大多處于較為封閉、落后的偏遠山區(qū)，這些地區(qū)的民眾受外部社會與文化沖擊相對較小，戀土戀鄉(xiāng)情結(jié)濃厚，對外部社會與文化的適應(yīng)能力差。試想將這樣的移民群體遷出故土后，僅僅靠經(jīng)濟安置如何能夠安撫他們故土難離、鄉(xiāng)情難舍的心？

事實上，我國的移民實踐中就大量存在因不適應(yīng)移入地的社會與文化而導(dǎo)致移民回遷，移民與移入地居民關(guān)系緊張，甚至發(fā)生社會沖突事件。據(jù)有關(guān)學(xué)者于2004年所作的河南省境內(nèi)的小浪底“水利水電移民心理研究”的社會調(diào)查表明：有39.15%的移民表示“肯定愿意”搬回原住地，有25.97%的移民表示“可能會”搬回原住地，只有32.56%的移民表示“肯定不愿意”搬回原住地；認為當?shù)鼐用衿缫?、欺負移民的行為“比較多”的占7.11%，“有一些”的占47.72%，“很少”和“完全沒有”的占38.01%，與當?shù)鼐用癜l(fā)生過沖突的占30.93%，48.22%的移民有困難時不找當?shù)鼐用駧兔?；?8.14%的移民因搬遷而產(chǎn)生了多種心理疾?。灰泼駥υ〉亍胺浅Ａ魬佟钡挠?6.12%，“比較留戀”的有37.60%。移民中存在“現(xiàn)在的土地沒有故鄉(xiāng)的土地好種”和“每畝土地的投入比原來高”等認識，相當一部分移民在生產(chǎn)方面不愿意做長遠打算［8］。搬遷過程中造成的營養(yǎng)不良，加上社會壓力和心理創(chuàng)傷會使移民疾病與死亡的風(fēng)險增大；移民搬進安置地后，如果他們使用當?shù)毓操Y源的權(quán)利沒有受到保護，他們就可能“侵犯受保護的公共財產(chǎn)或增加安置區(qū)公共資源的壓力”，從而造成社會沖突或社會關(guān)系緊張［9］。

正因為如此，在20世紀90年代中期以后，學(xué)術(shù)界和政府都開始對移民的社會與文化融入問題關(guān)注起來。由此，中國水利水電移民安置的主題就由此前的經(jīng)濟安置拓展為不但注重經(jīng)濟安置，也要關(guān)注社會與文化安置。移民“后續(xù)管理是移民后期穩(wěn)定的關(guān)鍵。移民搬遷安置后，要適應(yīng)和融入當?shù)氐纳鐣钚枰粋€相當長的過程，同時他們面臨著生產(chǎn)和生活中的許多問題，為解決這些問題，移民的后續(xù)管理就顯得尤為重要”［10］。只有加強移民的后續(xù)管理，才能使移民“搬得出，穩(wěn)得住，能致富”。2006年，國務(wù)院先后印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，加大了移民后期扶持力度，完善了移民后期扶持的程序與方式［11］。

那么，移民社會安置主題的具體內(nèi)容是什么呢？自然是移民的社會與文化融入問題，即如何讓移民融入當?shù)厣鐣?。具體可從三方面入手。

一是以政治平等和文化融入等方式促進移民融入安置地。沒有政治上的平等就談不上移民的社會融合，國家除了給予移民經(jīng)濟補償和政策扶持外，在政治上還應(yīng)給予外遷移民平等的政治待遇。例如，江津市在三峽移民中開展了“政治鼓勵工程”，幫助移民參與政治生活，讓移民與當?shù)鼐用裨谡紊掀降?。合川開展三峽移民黨員培訓(xùn)，以帶動移民參與基層政治生活。文化也是影響移民社會融合的重要因素。判斷移民是否融入當?shù)厣鐣兴膫€標志：移民是否與當?shù)厝送ɑ椋弧凹t白喜事”是否相互參加；在發(fā)展上是否相互支持；有困難是否相互關(guān)心。為移民提供平等的發(fā)展與交流空間是促進移民社會融入的重要前提［12］。

二是提高移民對移入地的社會參與，促進移民社會融入。移民對移入地區(qū)公共生活的參與對于移民的社會融入也有重要作用。如移民對集體資源與利益的共享、對村莊公共事務(wù)的參與、干群關(guān)系是否融洽等方面都可以衡量移民是否獲得了與一般村民同等的待遇［13］。

三是明確移民自身的能力素質(zhì)和心理態(tài)度對于社會與文化融入有重要影響。能否順利實現(xiàn)對移入地的文化認同，在很大程度上還取決于移民自身的能力素質(zhì)。移民如果自身能力素質(zhì)好，就能夠很好地自我調(diào)適，主動適應(yīng)新環(huán)境，還能夠在新環(huán)境中找到自我發(fā)展的機會，并獲得滿足感和安全感，這樣移民就易于接納新文化，反之，移民就會退縮到原有文化的保護域內(nèi)，排斥新文化［14］。同樣的道理，移民的心理態(tài)度也對移民的社會與文化融入有重要影響。移民如果具有積極良好的心理態(tài)度，是有助于他們?nèi)谌胍迫氲氐模?］。

四、環(huán)境破壞、生態(tài)文明建設(shè)與水利水電工程移民安置的主題：生態(tài)安置

2000年以后，尤其是2005年以后，生態(tài)移民的觀念進入決策者和學(xué)術(shù)界的視野，改變了水利水電工程移民安置的原有問題域，使得水利水電工程移民安置的主題在經(jīng)濟安置、社會安置之外又加上了生態(tài)安置?！吧鷳B(tài)移民”是指“因為生態(tài)環(huán)境惡化（從原因的角度考慮）或為了保護和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境（從目的的角度考慮）所發(fā)生的人口遷移”［15］。

生態(tài)安置主題的形成一方面是由于水利水電工程移民本身對生態(tài)環(huán)境的破壞，另一方面是生態(tài)文明建設(shè)理念興起的結(jié)果。

其一，水利水電工程移民對生態(tài)環(huán)境的破壞。水庫淹沒了村莊、農(nóng)田、山林，對環(huán)境的影響是不可避免的［16］。水庫移民在搬遷安置過程中必然產(chǎn)生一些對生態(tài)環(huán)境不利的影響。安置區(qū)內(nèi)的房屋及各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及大量的土（石）方工程，使原地貌定遭受不同程度的影響，如原地表植被破壞，水土流失。水土流失破壞了安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境，反過來又降低了移民安置區(qū)的環(huán)境容量［17］。長期以來，在水利水電工程中，“庫區(qū)發(fā)展與水源地保護一直是困擾水利水電工程的一個‘兩難困境’，一方面，庫區(qū)要發(fā)展勢必對水源地環(huán)境造成影響，另一方面，抑制庫區(qū)的發(fā)展勢必是對庫區(qū)移民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的剝奪”［18］。

其二，生態(tài)文明建設(shè)理念的興起。2005年，胡錦濤總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會上提出了“生態(tài)文明”的理念。黨的十七大把建設(shè)生態(tài)文明作為全面建設(shè)小康社會的目標之一。黨的十七屆四中全會把生態(tài)文明建設(shè)作為中國特色社會主義事業(yè)的有機組成部分。黨的十七屆五中全會把提高生態(tài)文明的水平作為“十二五”時期的戰(zhàn)略任務(wù)。2012年11月，黨的十八大報告提出，建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉和民族未來的長遠大計。要把生態(tài)文明建設(shè)擺在突出地位，融入到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的各方面和全過程。響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的理念，水利水電工程移民安置的主題被拓寬，生態(tài)移民安置理念呼之欲出。

其三，水利水電工程移民生態(tài)安置主題在國家政策層面的體現(xiàn)。進入21世紀以來，國務(wù)院出臺了《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，國家環(huán)境保護總局出臺了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》。2006年頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》指出：“移民安置與庫區(qū)建設(shè)、資源開發(fā)、水土保持、經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，逐步使移民達到或超過原有水平?！?005年黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，提出“在保護生態(tài)基礎(chǔ)上有序開發(fā)水電”。水利部副部長矯勇在中國水利工程協(xié)會第二屆理事會第二次會議上的講話中提出：“水利工程建設(shè)領(lǐng)域要充分認識到生態(tài)文明建設(shè)對水利行業(yè)提出的新課題、新要求和新挑戰(zhàn)，自覺地承擔起維護生態(tài)文明、建設(shè)生態(tài)文明的責(zé)任，使各個水利工程都建成資源節(jié)約、環(huán)境友好型工程?！保?9］

水利水電工程移民生態(tài)安置主題的內(nèi)容就是考慮如何在進行移民安置的同時，保護好生態(tài)環(huán)境，使移民與生態(tài)環(huán)境和諧相處。要解決好以下三個問題。

第一是移民安置區(qū)的水土保護問題。安置移民時，要制定移民水土保持的法規(guī)、政策、管理辦法，使移民水土保持法制化、正規(guī)化；制定移民水土保持技術(shù)標準和防治體系；建立穩(wěn)定的移民水土保持投資機制；維護安置區(qū)生態(tài)、生活和社會環(huán)境的和諧；等等［17］。我國水庫移民以后靠安置為主，外遷為輔的政策增加了環(huán)境監(jiān)理的任務(wù)。對于后靠安置的水土保護，“應(yīng)禁止在25°以上坡地、水土流失敏感區(qū)、水源涵養(yǎng)地、生物多樣性保護廊道等生態(tài)敏感區(qū)墾殖”；庫區(qū)15°～25°的坡地，應(yīng)“提倡建等高梯田，地面內(nèi)傾，背溝排水”［20］。

第二是解決移民安置的環(huán)境容量問題。在移民安置中，要通過環(huán)境容量分析來把握資源的承載容量，從而合理地安排移民規(guī)模，有利于資源與環(huán)境的良性循環(huán)和庫區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。如果不考慮環(huán)境的承載能力，盲目安排移民，可能會造成資源的過度開發(fā)與利用，導(dǎo)致環(huán)境破壞。要通過對安置區(qū)的環(huán)境情況的調(diào)查來制定環(huán)境保護方案，并將環(huán)保規(guī)劃作為移民安置規(guī)劃的重要內(nèi)容［21］。

第三是要建立移民安置環(huán)保管理體系。在組織機構(gòu)上，在省、市、縣成立移民安置與環(huán)境管理辦公室，應(yīng)在各村設(shè)立移民環(huán)保員，將移民和環(huán)境管理工作合一。在技術(shù)與人員上，聘請環(huán)境監(jiān)理，檢查、監(jiān)督環(huán)保措施的落實，聘請國際移民環(huán)境專家對環(huán)保工作進行檢查、指導(dǎo)。在知識與意識上，普及管理人員和民眾的環(huán)保知識，增強他們的環(huán)保意識。在環(huán)保設(shè)施上，加強移民安置區(qū)的環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如改水改廁、建垃圾池，合理利用土地資源，防止土地資源污染和土壤板結(jié)［22］。

在實踐層面，生態(tài)安置的主題也得到了體現(xiàn)。我國的一些水利水電工程在生態(tài)移民安置實踐中做了很多工作。近年來，云南省將所有水電建設(shè)項目全部納入了環(huán)境管理，所有水電項目都要按要求編制環(huán)境影響報告，要求環(huán)保措施具有可針對性、可操作性，“三江”流域的水電開發(fā)項目必須通過環(huán)境影響評價，否則不準開工［23］。三峽庫區(qū)的生態(tài)移民安置工作做得卓有成效。在三峽庫區(qū)的移民安置中，通過環(huán)境容量分析來指導(dǎo)移民安置的整個規(guī)劃。土地資源數(shù)量、質(zhì)量、社會發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的要求等因素是環(huán)境容量評價的主要因素。三峽移民安置規(guī)劃強調(diào)經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展［21］。為了解決三峽庫區(qū)的長遠發(fā)展問題，《移民條例》規(guī)定把移民安置與水土保持和環(huán)境保護相結(jié)合，以促進庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境改善。庫區(qū)采取退耕還林、擴大外遷，設(shè)立專門的環(huán)境治理資金，并且關(guān)閉了高能耗高污染的企業(yè)近百家等措施，加大了生態(tài)安置的力度［24］。

五、結(jié)語

綜上所述，新中國成立以來，我國的水利水電工程移民安置主題經(jīng)歷了從經(jīng)濟安置到社會安置，再到生態(tài)安置的過程。移民安置的主題變遷一方面是對不同時期移民安置所要應(yīng)對的主要任務(wù)的回應(yīng)，另一方面也是對時代精神的響應(yīng)。在某種程度上，這種變遷正反應(yīng)了我國改革開放以來，時代主題由“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”到社會建設(shè)，再到生態(tài)文明建設(shè)的變遷歷程。

需要注意的是，在這種主題變遷中，后面的主題都包含了前面的主題。我們現(xiàn)在雖然強調(diào)生態(tài)安置，但是并不否認經(jīng)濟安置和社會安置的重要性，而是既要重視經(jīng)濟安置和社會安置，也要重視生態(tài)安置。只有這樣，我們水利水電工程移民安置的主題才是全面、包容、深入的，才能在真正意義上解決好我國水利水電工程移民安置中的經(jīng)濟生產(chǎn)、社會和文化融入以及生態(tài)環(huán)境保護問題。

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