張婉筠，李華生，李 怡，陳 利，李 虹，吳文龍

（1.昆明市疾病預防控制中心，云南 昆明 650034；2.昆明市衛(wèi)生局，云南 昆明 650011；3.云南省疾病預防控制中心，云南 昆明 650022）

2007年，中國衛(wèi)生部與蓋茨基金會簽署了贈款協(xié)議，由蓋茨基金會投資5000萬美元用于中國的艾滋病防治，時間為 5 a，主要內容是最大限度地發(fā)現(xiàn)艾滋病病毒感染者/病人（HIV/AIDS），爭取對所有發(fā)現(xiàn)的HIV/AIDS提供醫(yī)學隨訪和關懷。對高危行為的干預，包括暗娼、男同性戀以及吸毒人群等。同年7月，中華人民共和國衛(wèi)生部和國務院防治艾滋病工作委員會辦公室與美國比爾及梅琳達·蓋茨基金會艾滋病防治合作項目（以下簡稱“中蓋艾滋病項目”）在中國正式啟動。

2008年2月，云南省昆明市被確認為中蓋艾滋病項目的實施地區(qū)之一，在4個中心城區(qū)實施[1,2]。按照項目總體設計，云南省衛(wèi)生廳與昆明市衛(wèi)生局，以及云南省性病艾滋病協(xié)會，分別組建了中蓋艾滋病項目省市聯(lián)合辦公室和非政府部分管理組，對政府和非政府機構實行管理和經費下?lián)堋?/p>

2008年7月，云南省昆明市中蓋艾滋病項目正式啟動。項目實施4年多以來，開創(chuàng)了艾滋病國際合作項目省、市兩級共同領導，聯(lián)合推動項目的領導模式；促進了政府和非政府項目管理機構的協(xié)調、溝通、支持、合作；提高了醫(yī)防機構和與非政府機構的合作能力；建立和完善了昆明市防艾服務轉介網絡和督導體系，帶動了全市艾滋病防治工作的深入開展。現(xiàn)對項目管理模式進行介紹和總結

1 項目活動

1.1 機構建設

在項目啟動前，云南省、昆明市根據中國疾控中心（國家項目辦）的通知成立了云南省中-蓋艾滋病防治合作項目協(xié)調領導小組，由省衛(wèi)生廳、市衛(wèi)生局兩級的廳、處級領導組成，組建項目辦公室，并監(jiān)督和領導省市聯(lián)合項目辦公室管理和組織實施中蓋艾滋病項目。

根據公平、公開、公正的原則，協(xié)調領導小組通過各專業(yè)網站等媒體和機構向社會發(fā)布公開招聘項目辦公室專職管理人員的信息。經過艾滋病基礎知識、項目管理、法律法規(guī)和英語等四個方面的的綜合考試和測評，擇優(yōu)錄取來自于市級疾控中心及社會項目的專職工作人員擔任項目官員和助理。為合理統(tǒng)籌全市防艾資源，高效實施項目，同時任命昆明市防艾辦副主任（原）為項目主管，正式掛牌成立中蓋艾滋病項目省市聯(lián)合項目辦公室。省衛(wèi)生廳防艾局交流合作處處長任項目主任，昆明市衛(wèi)生局分管副局長任執(zhí)行主任，昆明市防艾辦主任（原）、昆明市疾控中心主任為執(zhí)行副主任，加上省市兩級衛(wèi)生行政部門財務人員，一共有項目兼職人員6人。

《中蓋艾滋病項目管理機制（試行）》（以下簡稱《管理機制》）中明確要求省/市級承擔項目管理的非政府機構主要負責中蓋艾滋病項目非政府部分的管理和活動開展。因此云南省艾協(xié)也根據要求招聘了項目聯(lián)絡員和財務人員，成立了中蓋艾滋病項目非政府部份管理組。

1.2 制度建設

根據國家要求，結合本省、本市工作實際，省市聯(lián)合項目辦制定了《云南省中-蓋艾滋病防治合作項目機構設置和管理制度》、《云南省昆明市中蓋艾滋病防治合作項目辦公室管理制度和工作職責》（以下簡稱《管理制度》），劃分了省市兩級管理機構的職責分工。其中省級主要負責多部門協(xié)調、培訓和督導評估；市級主要是負責組織一次性活動和持續(xù)性活動的實施、督導和總結。制度中還明確了省市聯(lián)合項目辦專兼職人員崗位職責、實行定崗定責。

結合國家下發(fā)的《中蓋艾滋病項目管理手冊》（以下簡稱《管理手冊》）中相關內容，《管理制度》中還對固定資產（辦公設備）、試劑管理提出了明確的要求。凡屬于利用項目經費采購的各類辦公設備一概列入固定資產管理，由項目辦負責日常的使用、保管和維護。省級財務官員每年對固定資產進行盤點，并簽字備案。該項制度的建立和實施，保證了固定資產至今沒有損壞、丟失的情況發(fā)生，也保證了試劑專項使用。

為了保證工作程序規(guī)范、信息交流通暢，資源共享，上情下傳，下情上報，昆明市中蓋艾滋病項目還建立了例會制度。定期或不定期召開項目工作例會、省市項目人員例會、項目辦全體人員及多部門工作例會、政府及非政府管理機構工作例會。

1.3 財務管理

為嚴格資金的管理，保證項目資金專項專用，省級項目辦領導和財務官員根據《管理手冊》，結合云南省及昆明市實際工作情況，為便于具體操作和執(zhí)行，建立了一套較為完善、規(guī)范、具體的財務管理體制，擬定了《云南省中蓋艾滋病項目資金管理補充規(guī)定》（以下簡稱《資金管理補充規(guī)定》），報國家批準后以正式文件的形式下發(fā)。省、市兩級項目管理機構分別設立了獨立核算賬戶，特別是在市級，建立中蓋艾滋病項目銀行專用賬戶，對中蓋艾滋病項目實行專賬管理，獨立核算，?？顚Ｓ?。項目執(zhí)行機構要在其單位基本賬戶下開立項目獨立賬戶，進行專戶管理。在經費的使用管理上，以驗收（包括數(shù)據核查后）最終認可的活動完成情況核算經費，以公開、透明的方式反饋項目執(zhí)行機構，保證了項目經費及時到位，合理使用。同時要求各執(zhí)行機構要按照財務管理的規(guī)定，在經費使用中要有計劃、有預算、有審核，嚴格執(zhí)行項目資金的撥付原則，保障經費使用安全、高效，做到?？顚Ｓ?。

1.4 技術支持

在項目初期，省、市兩級組建了由公共衛(wèi)生、臨床和實驗室等不同專家組成的云南省中蓋艾滋病項目專家組。項目專家團隊由7家技術支持機構的16名專家組成。通過培訓、研討，項目辦為專家提供了認識和了解中蓋艾滋病項目的機會和平臺。項目執(zhí)行以來，項目專家團隊全面參與到項目的活動設計、申請評審、計劃制定、督導評估和培訓總結等活動中，為項目的實施提供技術支持，滿足項目執(zhí)行機構的需求，促進項目目標的實現(xiàn)。

1.5 組織實施

1.5.1 計劃制定

每年年底，根據國家項目辦下一年度工作計劃重點，結合昆明市本年度項目工作存在的問題、需要加強和提高的方面等內容，組織制定全市項目下一年度工作計劃。首先由省市聯(lián)合項目辦統(tǒng)一對外公布中蓋艾滋病項目（含政府和非政府部分）申請指南，并與省艾協(xié)共同召開項目申報動員會，邀請在昆的各類相關政府機構、非政府組織（包括草根組織）參加。初次組織申報和評審分別由省市聯(lián)合項目辦、省艾協(xié)組織組織實施。待初步評審結束后，由省市聯(lián)合項目辦組織召開項目計劃審定會，由項目領導、省市兩級專家，項目辦工作人員，省艾協(xié)及工作人員對初步匯總的項目計劃以及通過初步評審的各機構的項目申請進行審定。并將會議上通過的下一年度項目計劃（含政府和非政府）報請省、市衛(wèi)生行政部門批準，上報國家項目辦。

1.5.2 協(xié)議管理

云南省昆明市中蓋艾滋病項目對各執(zhí)行機構主要采取協(xié)議管理的方式，即由省市聯(lián)合項目辦、省艾協(xié)分別與政府機構、非政府機構簽訂協(xié)議。協(xié)議明確了相應的項目指標及經費預算，并約定了雙方的權利和義務。執(zhí)行機構以項目協(xié)議書、項目申請書作為開展活動、開支經費和總結的依據，管理機構也據其進行督導、檢查、驗收及下?lián)芙涃M。

1.5.3 督導數(shù)控

在做好計劃的同時，省市聯(lián)合項目辦、省艾協(xié)還加大督導力度，確保項目實施質量。督導的方式有：定期進行質量督導；不定期進行進度督導。以上方式均主要采用現(xiàn)場督導的方式。利用設計統(tǒng)一的現(xiàn)場督導記錄表，針對不同的執(zhí)行機構采用相應的督導方法，了解項目工作進展，查閱原始痕跡資料、財務支付等情況，提出下一步的整改思路和工作重點。對各機構在工作中好的做法和亮點進行肯定，并作為工作經驗向全市推廣。同時以督導通報以及督導報告的形式反饋被督導機構相關問題，對做得不足或存在問題的方面及時指出和糾正，作為下次督導檢查的重點內容。

由于中蓋艾滋病項目獨特的經費支持機制，即以可測量指標（指標完成數(shù)）來核算活動經費，因此指標完成數(shù)的真實性關系到執(zhí)行機構最終可獲得的經費總額。陽性發(fā)現(xiàn)、病例管理等活動的完成情況，都能夠在國家艾滋病疫情信息系統(tǒng)中查詢到。因此，結合報帳工作，每半年，省市聯(lián)合項目辦、省艾協(xié)均要組織專業(yè)技術人員對執(zhí)行機構上報的項目活動完成數(shù)與網絡數(shù)據進行比對，開展數(shù)據質量核查。凡是多報、亂報的數(shù)據均在經費申請中予以剔除，確保上報指標以及申請經費的真實可信。

2 結果與成效

2.1 構建了省、市兩級管理機構共同管理的管理機制

中蓋艾滋病項目與以往的國際艾滋病合作項目相比，在管理機構設置上有一個較大的不同點。其他項目在各個項目省分別設置省、市、縣級項目辦。如第四輪全球基金項目，分別在省、州（市）、縣三級設立項目管理辦公室，分級對項目活動的開展進行管理。但中蓋艾滋病項目除海南省外，在其他項目地區(qū)均要求由省、市級聯(lián)合成立一個項目辦公室，項目辦主任/副主任和其他兼職人員由省、市級衛(wèi)生廳（局）、艾防辦及CDC相關成員組成。項目辦公室內各級各類人員分工明確，省級主要負責多部門協(xié)調、培訓和督導評估；市級主要是開展干預檢測、隨訪關懷等持續(xù)性活動。這樣的管理機構設置，既避免了機構人員臃腫、報批程序復雜、多個“婆婆”指揮項目的情況發(fā)生，保持高效的工作運轉機制，又改變了以往省與市級管理與被管理的模式，而是省、市衛(wèi)生行政部門相互合作、充分溝通的全新的工作協(xié)調機制。

2.2 構建了政府與非政府管理機構交流與合作的協(xié)調機制

根據《管理機制》的要求，云南省承擔項目管理的政府機構是省市聯(lián)合項目辦，負責對項目的政府部分，即疾控中心、醫(yī)院、美沙酮門診等政府機構開展的活動進行管理、撥付經費。非政府管理機構是云南省性病艾滋病協(xié)會，負責對項目的非政府部分，即非政府組織（包括草根組織）開展的項目活動進行日常管理和撥付經費。從既往的國際合作項目執(zhí)行情況來看，政府管理機構與非政府管理機構不會在同一個項目中存在管理交集的情況，都是各自為政，各行其事。但是由于中蓋艾滋病項目全新的設計理念，從項目活動申請層面就規(guī)定了檢測、隨訪、抗病毒治療活動由政府機構申請，而動員檢測、感染者關懷服務必須由非政府機構才能申請。這些活動之間息息相關、環(huán)環(huán)相扣，使得任何一類實施機構要想獲得項目經費，就必須有另一類實施機構的參與和支持。這種獨特的方式決定兩類管理機構也必須得由原來互不打擾的工作模式轉變?yōu)閰f(xié)調合作的關系，共同組織項目申請、評審以及督導、總結，保證中蓋艾滋病項目在昆明市順利開展。

2.3 構建了多部門參與的艾滋病綜合防治網絡

艾滋病問題不僅僅是一個醫(yī)學問題，而且還是一個社會問題，需要動員全社會、多部門的力量參與艾滋病防治工作。昆明市中蓋艾滋病項目在項目啟動初期，就召開了協(xié)調會，邀請了昆明市防治艾滋病工作委員會下33個成員單位參加會議。通過會議使非衛(wèi)生性質的其他單位進一步了解全市艾滋病防治工作情況，以及初步了解中蓋艾滋病項目在昆明市開展的情況和活動內容。

在每年的項目申報初期，省市聯(lián)合項目辦均通過報紙、網站等媒體對外公布中蓋艾滋病項目的申請指南。同時召開申報動員會，主動邀請在昆的各級各類艾滋病防治平臺，如省市級大型綜合性醫(yī)院、?？漆t(yī)院、科研單位以及院校參與項目活動。醫(yī)療機構，特別是綜合性醫(yī)院與公共衛(wèi)生機構，以往對艾滋病防治項目的熱情度不高，始終認為防制艾滋病工作是疾控部門的工作，與醫(yī)療關系不大。但隨著中蓋艾滋病項目在昆明的開展，加上項目辦、疾控中心的積極倡導，醫(yī)院逐漸改變了觀念，覺得自己也能在艾滋病防治工作中發(fā)揮積極的作用。幾年來，每年參與中蓋項目的醫(yī)療機構在增加，特別是綜合性醫(yī)院，云南省最大的兩家省、市綜合性醫(yī)院都積極參與到項目工作中，提交項目申請，獲得項目資金支持。

中蓋艾滋病項目的持續(xù)性活動設計非常獨特，明確了干預、動員檢測、關懷工作由非政府機構開展，檢測、隨訪、治療工作由政府機構開展。改變了以往非政府組織僅是游離于主要防艾體系以外的活動模式，而是與政府機構站在前臺，共同為防艾工作發(fā)揮自己的積極作用。項目的實施促進了非政府組織與政府機構的主動合作，也與日常防艾工作有機結合。在此過程中開展防艾工作的CBO的工作成效以及其表現(xiàn)出的特殊作用也得到了政府和社會的認可。

[1] 秦 俠,李潔雪，胡 志.中國艾滋病防治督導與評估現(xiàn)狀與問題分析[J].中國艾滋病性病,2008,14(4）：345-347.

[2] 辜 嶸，郭 蕾，郭浩巖.國家艾滋病防治社會動員經費項目管理模式的探索與實踐[J].中國艾滋病性病,2009,15(1)：52-53.