劉 志

(長安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，西安710064)

經(jīng)濟學(xué)上所說的生態(tài)補償是從成本利益的視角揭示了法律制度當(dāng)中的生態(tài)效益補償中的障礙本源與應(yīng)該處理好的方面;法律則是以公正作為其第一要實現(xiàn)的價值目標(biāo)，表現(xiàn)在生態(tài)補償制度中，憑借權(quán)利、義務(wù)的對等與和諧為邏輯出發(fā)點。對生態(tài)環(huán)境破壞彌補賠償?shù)姆芍贫绕溥壿嫎?gòu)成主要因素應(yīng)當(dāng)包括補償?shù)闹黧w本身、補償?shù)囊罁?jù)和補償?shù)姆椒ǖ取?/p>

煤礦資源開發(fā)的生態(tài)補償制度，其核心問題是解決誰來補償、補償給誰，補償方式和補償多少等問題。煤礦資源開發(fā)生態(tài)補償制度的建立，不但要考慮煤區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和治理，還要考慮煤礦開發(fā)給社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展及當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)展帶來的機會損失;造成的生態(tài)環(huán)境破壞的歷史因素同現(xiàn)實因素均應(yīng)被考慮在內(nèi)。另外，還要充分利用各種技術(shù)因素和行政手段，將煤礦資源開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境破壞降到最低。本文構(gòu)建了煤礦資源開發(fā)生態(tài)補償制度，主要涵蓋了對補償定價問題、實施問題、監(jiān)督保障問題的解決方式。

一、煤礦資源開發(fā)生態(tài)補償制度的基本原則

(一)生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展的原則

可持續(xù)原則的核心要求是人類社會經(jīng)濟發(fā)展要在自然資源和生態(tài)環(huán)境承載能力范圍之內(nèi)。［1］以往甚至當(dāng)下這種以不計生態(tài)環(huán)境損壞為代價，來取得經(jīng)濟發(fā)展的方式，實際上是一種向未來舉債的發(fā)展形式。這嚴(yán)重違背了生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)原則所要達(dá)到的代際公平原則，對代內(nèi)公平的追求，也包含在生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)原則之中。自然資源開發(fā)利用率和對環(huán)境污染進(jìn)行治理的技術(shù)之間存在很大差異，更是推動了生態(tài)系統(tǒng)的惡性循環(huán)。要使人類社會和自然的可持續(xù)性發(fā)展得到實現(xiàn)，生態(tài)補償制度建立當(dāng)中應(yīng)注意以下幾點:

1.將生態(tài)補償加入到生態(tài)、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展當(dāng)中，就是可持續(xù)性原則的要求。這就需要做到經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)補償相協(xié)調(diào)，在資源消耗零增長條件下，依靠科技管理、社會進(jìn)步達(dá)到提高公眾福利，這才是健康的經(jīng)濟發(fā)展方式;同時還要做好地區(qū)、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。其實質(zhì)就是可持續(xù)原則所包含的代內(nèi)公平，對煤礦開發(fā)受益者要負(fù)擔(dān)礦區(qū)環(huán)境治理的義務(wù)，對環(huán)境造成污染的開發(fā)者，應(yīng)主動承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的責(zé)任。因煤礦開發(fā)受益地區(qū)應(yīng)該分擔(dān)對由于煤礦資源開采而引發(fā)生態(tài)環(huán)境破壞的補償費用，以政府作為主導(dǎo)，通過轉(zhuǎn)移支付等方式對貧困礦區(qū)給予教育技術(shù)支持或者資金支持，達(dá)到協(xié)調(diào)區(qū)域間的生態(tài)補償能力的目的。［2］

2.代際公平性。其概念最早是由美國國際法學(xué)會副會長、華盛頓大學(xué)愛迪·B·維絲教授提出的，在1984年，愛迪·B·維斯教授在《生態(tài)法季刊》上發(fā)表題為《行星托管:自然保護(hù)與代際公平》的論文。她提出的“行星托管”概念，指出對于人類而言，我們每一代人都是后代人對地球的權(quán)益托管人，對于不同代際間的人類來說，其對自然資源的開發(fā)利用的權(quán)利是平等的。由于地球處于為后代人的托管之下，對地球自然資源的保護(hù)，當(dāng)代人負(fù)有不可推卸的責(zé)任。當(dāng)代人必須履行好義務(wù)，使其完整的被后代人所接收。以生態(tài)補償制度的建立來維持生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)各種礦產(chǎn)資源儲量平衡，預(yù)防產(chǎn)生代際間資源儲量下降，由此我們看到，代際間公平原則是生態(tài)補償可持續(xù)利用原則的重要含義，在這過程中，不需要當(dāng)代人付出大的犧牲，同時，也不容許當(dāng)代人對資源的過度開發(fā)為后代人帶來大的資源危機。對遭到破壞的生態(tài)環(huán)境施行必要的補償，以達(dá)到使生態(tài)平衡得以恢復(fù)的目的，為后代人留下健康的、完整的自然和生活環(huán)境，使自然資源儲量能夠滿足后代人的應(yīng)用需求，是當(dāng)代人的重要責(zé)任。

(二)生態(tài)補償制度公平性原則

環(huán)境利益與責(zé)任的公平原則是環(huán)境法的基本原則之一，生態(tài)補償制度也理應(yīng)對公平原則進(jìn)行貫徹落實。公平原則包括代內(nèi)公平和代際公平。關(guān)于代際間的公平，愛蒂絲·布朗·魏伊絲在《公平地對待未來人類》一書中有深刻論述:“對自然和文化資源的開發(fā)利用產(chǎn)生三個方面的世代間公平問題是屬于后代人的能源消耗導(dǎo)致資源下降，對于從當(dāng)代人取得資源使用和從使用中得益的可能性?！彼龔娬{(diào):“首先要求自然和文化的遺產(chǎn)的多樣性必須得到各世代人的保護(hù)，這樣在后代人解決自身問題和滿足自身價值的過程中就不會受到限制，且未來世代有權(quán)享有同以前世代相當(dāng)?shù)亩鄻有?。其次要求各世代維護(hù)地球質(zhì)量，使得地球質(zhì)量留傳給未來世代時的狀況，不比從前代繼承時有所下降，并有權(quán)享有與前世代所享有相同的地球質(zhì)量。最后，各世代的成員都有權(quán)公平獲取其從前代繼承的遺產(chǎn)，并保護(hù)后代人的這種獲取權(quán)?！彼裕瑢碛薪】淡h(huán)境的地球交給后代人，才是代際公平原則的要求。建立生態(tài)補償制度，其目的就是通過法律法規(guī)的強制措施，對遭到破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補償、恢復(fù)和治理，使已遭破壞的生態(tài)最終達(dá)到或者接近于平衡狀態(tài)。

(三)生態(tài)效益及經(jīng)濟效益原則

經(jīng)濟社會和生態(tài)系統(tǒng)收益相統(tǒng)一的綜合效益，才能真正體現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展帶來的高效益。通過少的勞動付出與消耗，使自然資源和能量轉(zhuǎn)化效率盡可能多的被獲取，是生態(tài)補償效率的主要體現(xiàn)。補償?shù)哪康木褪菍崿F(xiàn)及追求經(jīng)濟效益，又維護(hù)生態(tài)效益。

1.生態(tài)效益。生態(tài)效益就是自然系統(tǒng)內(nèi)的生物之間、環(huán)境之間物質(zhì)的循環(huán)，能量的轉(zhuǎn)化效率和積累量?？沙掷m(xù)原則當(dāng)中指出，社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的前提是生態(tài)系統(tǒng)中的高能量轉(zhuǎn)化效率和積累量。［3］可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)就是生態(tài)系統(tǒng)，社會經(jīng)濟效益直接受到生態(tài)效益的影響。生態(tài)效益得到提高，說明在生態(tài)系統(tǒng)當(dāng)中，個體種群之間，個體種群同自然環(huán)境之間的物質(zhì)以及能量置換效率的提高。生態(tài)效益提高是生態(tài)補償活動所追求的。規(guī)定補償行為應(yīng)該利用合理的技術(shù)方法，使人工的投入滿足生態(tài)系統(tǒng)反應(yīng)機制的要求，是生態(tài)補償效率性準(zhǔn)則在生態(tài)效益范圍內(nèi)的表現(xiàn)。

2.經(jīng)濟效益。生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟效益包含兩方面的含義，首先是補償將會提高經(jīng)濟社會勞動成果和勞動占用比值。其次在這個目的的前提下，補償實踐活動所消耗的自然資源應(yīng)越少越好。前面是追求社會經(jīng)濟效益，后面則強調(diào)補償行為實踐效率。

(四)政府補償和市場補償相結(jié)合原則

因為生態(tài)資源的外部經(jīng)濟性和公共物品性，市場交易制度的不完善，勢必會存在市場失靈。此時，在生態(tài)補償制度設(shè)立當(dāng)中就需要政府來發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府則以法律、經(jīng)濟和行政方式為主，使其在生態(tài)保護(hù)當(dāng)中的地位和作用得以發(fā)揮。合理地確立生態(tài)環(huán)境維護(hù)人和破壞人的權(quán)利與義務(wù)，建立有關(guān)法律法規(guī)，使生態(tài)補償形式與準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)化;籌措和募集生態(tài)補償資金和技術(shù)，正確地應(yīng)用與生態(tài)建設(shè)各范圍，提高實踐行為效率，使生態(tài)補償網(wǎng)絡(luò)得以完善，實施有效監(jiān)察。［4］但是，因為經(jīng)濟行為的復(fù)雜、多樣性，國家財政支出的局限性，及其監(jiān)督管理方面的信息不對稱和低效率狀況，僅僅依賴國家補償易于造成政策失效，對于這種情況，就要求采用市場補償方式。在以市場機制為引導(dǎo)的前提下，施行生態(tài)受益人和生態(tài)保護(hù)人之間協(xié)調(diào)的補償，就是市場補償。有效實現(xiàn)市場機制在各收益人行為之間協(xié)調(diào)作用，使各種自然資源得到很好的配置，提高生態(tài)補償效率，增加生態(tài)建設(shè)資金的募集渠道，促進(jìn)生態(tài)補償產(chǎn)業(yè)化。煤礦資源的生態(tài)補償，該以政府補償為基礎(chǔ)，依據(jù)產(chǎn)權(quán)界定和資源定價的方法，運作市場機制，進(jìn)一步使得政府補償同市場補償緊密結(jié)合新形式的形成。

二、煤礦資源開發(fā)生態(tài)補償制度的內(nèi)容

煤礦資源開發(fā)生態(tài)補償制度的內(nèi)容，是補償主體依據(jù)明確規(guī)定的煤礦資源開發(fā)生態(tài)補償制度、補償標(biāo)準(zhǔn)和補償金情況，利用特定性的補償方法，給煤礦資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)膶ο蠼o于補償?shù)闹贫取?/p>

(一)生態(tài)補償主體

1.企業(yè)。依據(jù)誰污染誰治理的付費原則，對煤礦進(jìn)行開發(fā)的企業(yè)，應(yīng)該對煤礦資源的開采支付費用。由于對煤礦進(jìn)行開采而引起的地面塌陷、地下水污染、水土流失等一系列生態(tài)危機，煤礦開采利用企業(yè)應(yīng)該對煤區(qū)生態(tài)環(huán)境實施治理以及重建。煤礦開采企業(yè)無可避免地承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)補償費用。

2.煤炭輸入地區(qū)。在我國，由于地區(qū)的不同，煤礦資源的分布也不均衡。在我國的煤礦分布當(dāng)中，煤資源相對富裕省份(自治區(qū))有山西、陜西、貴州、內(nèi)蒙古、安徽等。煤資源富裕地區(qū)將數(shù)量龐大的煤資源輸送至工業(yè)發(fā)展相對迅速，但煤資源稀缺的東部省份，相反卻將煤資源開采造成的生態(tài)破壞和環(huán)境問題遺留在本地煤區(qū)，本地煤區(qū)居民無形中承擔(dān)起了生態(tài)修復(fù)的成本。依據(jù)代內(nèi)公平原則，煤資源需求量較大而煤資源稀缺的東部地區(qū)，應(yīng)當(dāng)對為其供給煤礦資源的煤區(qū)履行補償義務(wù)。像這樣的補償，理應(yīng)通過立法方式，依據(jù)煤礦資源的流量和流向，由輸入地政府向輸出地政府施行財政轉(zhuǎn)移方法實現(xiàn)。［5］另外，還可以通過煤礦資源輸出地的政府，依據(jù)煤礦資源運出情況，按照合理的比例收取生態(tài)補償費。利用征收的費用，重點用于煤礦資源輸出地的生態(tài)修復(fù)和治理以及環(huán)境保護(hù)，并對由于煤礦資源的開采利用對煤區(qū)居民生產(chǎn)和生活形成的損失進(jìn)行補償。

3.政府。政府財政轉(zhuǎn)移支付和煤礦開發(fā)利用企業(yè)繳納稅費，是生態(tài)補償資金募集的最主要途徑。在企業(yè)繳納稅費當(dāng)中，政府抽取部分資金補充到生態(tài)補償基金當(dāng)中，在政府管轄范圍內(nèi)實行靈活配置。由此可見，政府是煤礦資源開發(fā)中生態(tài)補償最重要的主體。

(二)生態(tài)補償客體

1.煤礦資源的價值。煤礦資源價值的補償包含兩個內(nèi)容，一是合法與合理開采煤礦資源造成的煤礦資源總量的不斷減少，開發(fā)企業(yè)理應(yīng)向政府支付補償費。二是對煤礦資源不合理和不合法的開發(fā)所形成的煤礦資源的濫用及耗竭，由開發(fā)責(zé)任人給“后代人”進(jìn)行補償。

2.生態(tài)環(huán)境價值。煤區(qū)內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)由于煤礦資源的開采利用，而遭受了嚴(yán)重的損害。開采利用過程當(dāng)中會形成大量的粉塵、有害氣體、廢棄物污染以及水污染，最終導(dǎo)致煤區(qū)自然種群的遷移和滅絕，土地資源大量縮小，嚴(yán)重影響了地下水資源的品質(zhì)，嚴(yán)重影響到生態(tài)系統(tǒng)供給生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的能力。所以，煤礦資源價值，甚至礦區(qū)生態(tài)環(huán)境價值的損失，是煤礦資源開發(fā)生態(tài)補償制度當(dāng)中最主要的補償客體。

3.煤礦開發(fā)地區(qū)居民。煤礦資源的大規(guī)模開采導(dǎo)致的水資源污染、大氣污染和地面塌陷等，給煤區(qū)居民帶來了嚴(yán)重的財產(chǎn)損失和健康損害，其生產(chǎn)活動環(huán)境以及生活方式也遭受嚴(yán)重影響。所以，在對煤礦進(jìn)行開發(fā)利用，對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理和對生態(tài)補償制度建立的過程當(dāng)中，直接受害人和利益受損人同時也是生態(tài)補償?shù)膶ο蟆?/p>

(三)生態(tài)補償途徑

依據(jù)煤礦資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)暮x，生態(tài)補償途徑主要包含實物補償、資金補償、政策補償和技術(shù)教育四種途徑，而其他生態(tài)補償方式均為上述四種方式的延伸與組合。

1.實物補償。實物補償就是指政府以及煤礦開發(fā)利用企業(yè)以提供物資、人力資源和土地資源等方式，對煤礦資源開發(fā)當(dāng)中的利益受損人和對環(huán)境進(jìn)行維護(hù)和修復(fù)的建設(shè)者進(jìn)行補償?shù)姆绞?。這樣的補償方式可以給生態(tài)維護(hù)和建設(shè)者以及生態(tài)移民，帶來部分生產(chǎn)要素和生活要素，改善補償對象即利益受損者的生活現(xiàn)狀，加快煤區(qū)環(huán)境恢復(fù)速度。

2.資金補償。資金補償就是指經(jīng)過各種途徑募集資金，用以對生態(tài)資源實行保護(hù)的一種方法，同時也是普遍應(yīng)用的生態(tài)補償方式?；I措募集補償資金的主體包含有中央政府和省級政府，資源開發(fā)利用者和資源受益者。在我國，生態(tài)補償資金的主要募集途徑是政府資金和資源開采企業(yè)的納稅。最后，資金補償途徑可分為:有關(guān)稅收減免、國家以及各省財政轉(zhuǎn)移支付、企業(yè)補償金征收、加速折舊、國家補貼、退稅政策和國家財政貼息等。

3.政策補償。政策補償就是指為促使生態(tài)環(huán)境被破壞的地區(qū)增加募集資金渠道和降低經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，國家以及地方政府有針對性地制定對環(huán)境保護(hù)、資源保護(hù)、生態(tài)治理及生態(tài)建設(shè)有利的傾向性的優(yōu)惠政策(如撥款資助、減免稅收等等)。對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行維護(hù)及治理的地區(qū)就可以依靠種種優(yōu)惠政策，依據(jù)資源開發(fā)地區(qū)的社會狀況、經(jīng)濟情況、資源和環(huán)境現(xiàn)狀，提出具有地區(qū)特色的發(fā)展方向和發(fā)展模式，達(dá)到有利于煤礦資源開發(fā)地區(qū)的環(huán)境恢復(fù)、重建生態(tài)平衡，合理開采利用煤礦資源。

4.技術(shù)及教育。技術(shù)和教育補償就是指，國家和另外的補償主體，為補償對象的地區(qū)給予技術(shù)層面的支持和教育資源，通過進(jìn)行人力資源培訓(xùn)等補償方式，也就是進(jìn)行技術(shù)的支持和指導(dǎo)，在煤區(qū)的生態(tài)環(huán)境維護(hù)、修復(fù)和治理等方面，給予必須的技術(shù)和教育支持。技術(shù)教育的生態(tài)補償途徑，能夠給技術(shù)比較落后的區(qū)域，給予良好的污染處理預(yù)防技術(shù)、垃圾處理技術(shù)以及具有雄厚專業(yè)知識的技術(shù)人才，幫助資源開發(fā)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，以及履行好環(huán)境保護(hù)職責(zé)。這樣，一方面能避免生態(tài)補償資金應(yīng)用的不科學(xué)、實物的閑置與資源的浪費，還能激勵煤區(qū)的生態(tài)環(huán)境維護(hù)與建設(shè)順利進(jìn)行。

三、煤礦資源開發(fā)生態(tài)補償法律制度的思考

煤礦資源開發(fā)生態(tài)補償制度的建立可以從下面兩個方面考慮:一是對當(dāng)下存在的有關(guān)生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)進(jìn)行更新進(jìn)一步完善，使其具有生態(tài)補償?shù)男?二是構(gòu)建創(chuàng)新制度，對煤礦資源開發(fā)生態(tài)補償具有特定性法律制度進(jìn)行構(gòu)建。把握住生態(tài)補償功能和價值核心，完善已有法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)建特定的法律法規(guī)。正因為煤礦資源生態(tài)補償?shù)慕⑦€未從機制上得到較好的解決，致使某些地區(qū)環(huán)境資源問題與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系難以得到協(xié)調(diào)，依舊存在有多種不確定因素，對可持續(xù)發(fā)展存在一定影響。同樣也是近些年來，人們要求建立生態(tài)補償法律法規(guī)的重要原因。

(一)對現(xiàn)有法律法規(guī)制度進(jìn)行完善

1.對資源稅制度進(jìn)行完善。將煤礦資源的開發(fā)利用同生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以稅收相連接起來，使資源的開發(fā)利用效率得以有效的提高，使生態(tài)環(huán)境得到較好的保護(hù)。首先應(yīng)在資源稅框架下面設(shè)立煤礦資源稅，使煤礦資源稅的征收對象得以增加，不能被資源稅的征收范圍所局限;［6］其次是擴大煤礦資源稅效能，在以控制煤礦資源級差收入及揭示國有煤礦資源有償利用的功能為基礎(chǔ)，將生態(tài)補償功能進(jìn)行增加，用以對煤礦資源的開發(fā)利用進(jìn)行的生態(tài)成本投入進(jìn)行補償;再次是對當(dāng)下煤礦資源稅按照應(yīng)繳納稅費的煤礦資源產(chǎn)品銷量進(jìn)行計稅，修改為按照事實上的產(chǎn)量計算并提高稅額，針對位于重要的、生態(tài)功能較為脆弱的地區(qū)以及生態(tài)保護(hù)區(qū)的煤礦資源開采征收重稅;最后是針對煤礦資源初級礦產(chǎn)品的消費者征稅，而初級礦產(chǎn)品消費者作為煤礦資源開發(fā)利用的受益者，理應(yīng)負(fù)擔(dān)一定的煤礦資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)呢?zé)任。

2.對煤礦資源補償費制度進(jìn)行完善。首先是要對煤礦資源補償費用的收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提高。將其作為在煤礦資源的開發(fā)過程當(dāng)中，對生態(tài)破壞及其價值損失所進(jìn)行的補償。資源耗竭性原理作為當(dāng)下的對煤礦資源生態(tài)補償費進(jìn)行征收的依據(jù)，它的征收標(biāo)準(zhǔn)較低，不但沒有能夠達(dá)到對資源耗竭進(jìn)行的補償，更是未能表現(xiàn)出資源耗竭過程中，對環(huán)境造成的污染和對生態(tài)進(jìn)行的破壞導(dǎo)致生態(tài)損失補償，沒辦法維持煤礦資源的不斷利用以及健康的生態(tài)平衡。當(dāng)代人對煤礦資源無節(jié)制開發(fā)，不但損害了后代人對生態(tài)自然資源的使用權(quán)，也為后代人對美好自然環(huán)境的享受權(quán)構(gòu)成了威脅。其次是對煤礦資源費的征收進(jìn)行增加，增強煤礦資源開發(fā)費用的征收、使用和管理工作，在對自然資源價值補償功能進(jìn)行維護(hù)的基礎(chǔ)上，增加和增強生態(tài)補償效能。煤礦資源開采過程當(dāng)中的水、土地、大氣、森林等各種生態(tài)破壞及環(huán)境污染的修復(fù)與治理要進(jìn)一步加強，維護(hù)生態(tài)平衡。

(二)創(chuàng)新制度的建立

1.建立預(yù)防性制度。對煤礦資源進(jìn)行開采，導(dǎo)致煤區(qū)甚至更大范圍將存在生態(tài)損害的風(fēng)險，根據(jù)開發(fā)者治理的基本原則，理應(yīng)由煤礦資源開采人負(fù)擔(dān)起環(huán)境修復(fù)的責(zé)任。在煤礦資源開采過程當(dāng)中，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境將要面對的風(fēng)險，其中一部分是沒有辦法提前預(yù)計的，由無法抗拒的原因所形成的風(fēng)險，所引起的生態(tài)環(huán)境破壞是沒有辦法預(yù)知的，這種破壞通常也是開發(fā)者承受不起的。如此一來，這樣的風(fēng)險必然會形成需要政府及社會一并承擔(dān)的風(fēng)險。正由于此，構(gòu)建煤礦資源開發(fā)風(fēng)險保證金，做到未雨綢繆。煤礦資源開采生態(tài)風(fēng)險保證金的主要構(gòu)成有資源開發(fā)者、地方財政或者專項資金、財政轉(zhuǎn)移支付金等。生態(tài)風(fēng)險基金的應(yīng)用必須要有嚴(yán)格的限制條件，并且其主要功能是應(yīng)用于處理沒有辦法預(yù)計的生態(tài)風(fēng)險。其應(yīng)用的范圍應(yīng)該局限于煤礦資源開發(fā)者沒有能力負(fù)擔(dān)的那一部分。

2.建立補救性制度。首先對煤礦資源開發(fā)利用工程方案，進(jìn)行前期生態(tài)環(huán)境影響評估。根據(jù)影響評估可以明確預(yù)計到煤礦資源開發(fā)利用工程即將要面對怎樣的生態(tài)環(huán)境危險，必須提前做好什么樣的環(huán)境污染損害的治理準(zhǔn)備。由此，煤礦資源開采人理應(yīng)依據(jù)煤區(qū)的生態(tài)環(huán)境發(fā)展計劃、煤礦資源地區(qū)存在的環(huán)境狀態(tài)以及環(huán)境影響估計要求的生態(tài)保護(hù)準(zhǔn)備，設(shè)立煤區(qū)環(huán)境恢復(fù)治理基金，用到煤礦資源開采引起的嚴(yán)重的環(huán)境問題修復(fù)過程中，對環(huán)境污染能起到有效預(yù)防的作用。煤區(qū)環(huán)境治理的保證金制度，應(yīng)算是補救性補償制度。保證金原則上由煤礦資源開采人進(jìn)行籌措，煤礦資源開發(fā)規(guī)模決定了生態(tài)環(huán)境保證金數(shù)額的大小。另外，自然環(huán)境狀況和開發(fā)技術(shù)水平也影響保證金的規(guī)模，保證金應(yīng)建立專項賬戶，資金及時足額到位，有針對性地使用。有煤礦開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)破壞而進(jìn)行的修復(fù)行為，是保證金主要的使用方向。煤礦資源開發(fā)地區(qū)的環(huán)境維護(hù)行政機構(gòu)對保證金的設(shè)立、應(yīng)用應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起監(jiān)管責(zé)任。［7］其次，煤礦開采地區(qū)的居民人身財產(chǎn)及環(huán)境權(quán)益，由煤礦資源開采引起的生態(tài)環(huán)境污染和破壞引起直接的損害。在這生態(tài)破壞和環(huán)境污染侵權(quán)而造成的危害當(dāng)中，有些由于賠償能力不足、受害人很難認(rèn)定或者煤炭開采企業(yè)終告破產(chǎn)關(guān)閉等一系列原因，最終形成受害人沒有得到相應(yīng)賠償?shù)氖虑榻?jīng)常出現(xiàn)。因此我們可以參考國外的法律法規(guī)和制度，設(shè)立煤區(qū)環(huán)境破壞行政補償。煤區(qū)環(huán)境破壞行政補償應(yīng)算是補救性的補償制度。存在于一般行政補償和民事?lián)p害補償之間，具有民事性質(zhì)的行政補償，是確保受害人的利益損害可以得到補償?shù)难a救性制度。煤區(qū)生態(tài)破壞行政補償設(shè)立目標(biāo)就是為了在煤礦開發(fā)過程中，使得環(huán)境破壞受害者的健康和財產(chǎn)利益得到維護(hù)，應(yīng)歸于廣義生態(tài)補償內(nèi)容。最后對我們的森林生態(tài)效益區(qū)域補償，流域上下游區(qū)域效益協(xié)調(diào)機制的經(jīng)驗進(jìn)行借鑒。根據(jù)煤礦資源經(jīng)濟上的外部經(jīng)濟性，同生態(tài)環(huán)境上的外部不經(jīng)濟性效益矛盾調(diào)和原則，構(gòu)建煤礦資源輸入城市給煤區(qū)城市實行生態(tài)補償?shù)恼D(zhuǎn)移支付制度。煤礦資源初期產(chǎn)品擁有準(zhǔn)公共物品的特性。雖然煤礦資源型地區(qū)是煤產(chǎn)品的生產(chǎn)者，而工業(yè)地區(qū)在煤產(chǎn)品的消費是必不可少的，甚至煤產(chǎn)品的生產(chǎn)最終目標(biāo)，就是為了供給工業(yè)地區(qū)消耗。在很長一段時期內(nèi)，我們基本完全忽略了煤礦產(chǎn)區(qū)在資源開發(fā)過程中投入的生態(tài)環(huán)境成本，同時考慮到煤產(chǎn)品價格較低，以其作為補償煤礦產(chǎn)出地區(qū)的生態(tài)環(huán)境投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，對煤區(qū)城市的可持續(xù)發(fā)展造成了不利的影響。故而給煤礦產(chǎn)出地區(qū)在煤礦生產(chǎn)過程中所投入的生態(tài)環(huán)境成本進(jìn)行相應(yīng)的補償是非常必須的。補償方式可采用區(qū)際補償，建立煤礦地區(qū)可持續(xù)發(fā)展基金或通過政府財政實施轉(zhuǎn)移支付。

總之，對我國煤礦資源開發(fā)生態(tài)補償制度的構(gòu)建進(jìn)行思考，提出了生態(tài)補償制度的基本原則，并給出了補償?shù)闹饕獌?nèi)容，針對煤礦資源生態(tài)補償法律制度在我國的建立，提出些許淺顯的見解，希望通過努力，可以為生態(tài)補償制度在我國的建立略盡綿力。

［1］國土資源部.2011年中國國土資源公告［R］.北京:國土資源部，2012.4.

［2］烏蘭.我國煤炭礦區(qū)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展研究［D］.青島:中國海洋大學(xué)，2007.

［3］李連英，朱青.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償存在的問題及解決對策分析［J］.中國礦業(yè)，2010，19(11):62－65.

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［5］高彩玲，趙英明，尹華強，等.煤炭資源開采的生態(tài)補償概念剖析［J］.中國礦業(yè)，2008，17(5):49 －51.

［6］王雅麗，唐德善.基于和諧發(fā)展觀的資源開發(fā)生態(tài)補償機制研究［J］.科技管理研究，2009，(9):93 －96.

［7］祝遵宏.推進(jìn)資源稅改革的政策取向［J］.當(dāng)代經(jīng)濟研究，2009，(1):62 －65.