田釩平

(西南民族大學(xué)法學(xué)院，四川成都610041)

自由是人類(lèi)的永恒追求，但在最基本的經(jīng)濟(jì)條件無(wú)法滿足的情形下，真正自由的生活只是一種奢望。因此，保障公民有獲得必要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的機(jī)會(huì)，是政府應(yīng)承擔(dān)的重要責(zé)任。從公民的角度講，一個(gè)有勞動(dòng)能力和意愿的人能否獲得自由發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是由其自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)能力決定的。公民能否實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性就業(yè)，是考察公民經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力必須關(guān)注的首要問(wèn)題。以特定時(shí)期新增勞動(dòng)者是否實(shí)現(xiàn)就業(yè)和就業(yè)者是否失去工作的實(shí)證研究為起點(diǎn)，總結(jié)制度實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題根源，尋求有效保障公民就業(yè)權(quán)的路徑與策略，對(duì)塑造公民自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中央政府促進(jìn)就業(yè)的制度供給與就業(yè)現(xiàn)狀

決定有勞動(dòng)能力的人能否獲得工作機(jī)會(huì)而不處于失業(yè)狀態(tài)的直接原因有兩個(gè):一是勞動(dòng)崗位的需求總量能否滿足勞動(dòng)者就業(yè)的需要，是否存在勞動(dòng)力供給與需求的總量失衡。二是勞動(dòng)者的素質(zhì)和能力能否滿足用人單位的需要，是否存在勞動(dòng)力供給與需求的結(jié)構(gòu)失衡。這既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的基本觀點(diǎn)，也是我國(guó)政府在推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中制定相關(guān)政策和制度解決就業(yè)問(wèn)題的理論基礎(chǔ)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中央政府一直重視就業(yè)問(wèn)題，經(jīng)過(guò)30多年的制度變革，已構(gòu)建了一個(gè)以“勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”為基本原則①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》(2007年)第2條。，以“促進(jìn)就業(yè)”與“失業(yè)保險(xiǎn)”政策為基本內(nèi)容的解決失業(yè)問(wèn)題的制度框架，形成了由法律、行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件構(gòu)成的法律政策體系，為民族自治地方解決就業(yè)問(wèn)題提供了相應(yīng)的制度基礎(chǔ)。

對(duì)“失業(yè)保險(xiǎn)”進(jìn)行法律調(diào)整的主要依據(jù)是2010年制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》和2007年制定的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。從功能上講，“失業(yè)保險(xiǎn)”是由用人單位和勞動(dòng)者依據(jù)法律規(guī)定共同承擔(dān)并繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，財(cái)政給予一定補(bǔ)貼，建立失業(yè)保險(xiǎn)基金，在勞動(dòng)者失業(yè)之后領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的社會(huì)保障措施，重在解決曾經(jīng)就業(yè)的失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活保障，雖然對(duì)失業(yè)人員的再就業(yè)有一定促進(jìn)作用，但并不能從根本上解決其就業(yè)問(wèn)題。同時(shí)，從促進(jìn)人的自由全面發(fā)展的角度講，由于失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)間是由省級(jí)政府“按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平”①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)條例》(2007年)第18條;《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》(2010年)第47條。，依據(jù)繳費(fèi)年限長(zhǎng)短在不超過(guò)24個(gè)月的范圍內(nèi)確定的，不可能解決失業(yè)人員全面發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，要在根本上促進(jìn)人的能力的全面提升，必須以促進(jìn)就業(yè)為重點(diǎn)。

為落實(shí)“政府促進(jìn)就業(yè)”的職責(zé)，全國(guó)人大常委會(huì)于2007年在總結(jié)30多年尤其是2002年以來(lái)解決就業(yè)問(wèn)題的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定了《就業(yè)促進(jìn)法》，實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)就業(yè)由政策調(diào)整的短期行為向法律保障的長(zhǎng)效機(jī)制的轉(zhuǎn)變。該法明確要求縣級(jí)以上人民政府必須將“擴(kuò)大就業(yè)”作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并制定相應(yīng)的促進(jìn)就業(yè)的中長(zhǎng)期和年度工作計(jì)劃，通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)范人力資源市場(chǎng)、完善就業(yè)服務(wù)、加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)、提供就業(yè)援助等措施，創(chuàng)造就業(yè)條件，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》(2007年)第4、5條。。其中，采取“發(fā)展經(jīng)濟(jì)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”的目的在于擴(kuò)大勞動(dòng)者的就業(yè)機(jī)會(huì)，而施行其他措施的目的在于改造和提升勞動(dòng)者的就業(yè)能力。這就要求各級(jí)政府及其組成部門(mén)應(yīng)以《就業(yè)促進(jìn)法》為指導(dǎo)，從“增加就業(yè)崗位”和“提供就業(yè)服務(wù)”兩個(gè)方面，通過(guò)制定法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性政策文件，構(gòu)建解決就業(yè)的具體政策和措施。

在“增加就業(yè)崗位”方面，中央政府制定了以財(cái)政、稅收、金融等為調(diào)整手段，包括以下核心內(nèi)容的政策措施:調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與增長(zhǎng)模式，妥善處理公有制與非公有制經(jīng)濟(jì)、資本技術(shù)、知識(shí)密集型與勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、第一、二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)、大型企業(yè)與中小企業(yè)的平衡發(fā)展，充分發(fā)揮非公有制經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)及投資和重大建設(shè)項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)的作用，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外貿(mào)易和國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，完善貿(mào)易和服務(wù)結(jié)構(gòu)，拓寬就業(yè)渠道，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與擴(kuò)大就業(yè)的良性互動(dòng);鼓勵(lì)企業(yè)興辦產(chǎn)業(yè)或者拓展經(jīng)營(yíng)，增加就業(yè)崗位;鼓勵(lì)勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè);鼓勵(lì)企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位，提高靈活就業(yè)的穩(wěn)定性③參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》(2007年)、《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》(2003年)及《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》(2002年)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》(2005年)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》(2008年)、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會(huì)保障部等部門(mén)關(guān)于促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(2008年)《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下就業(yè)工作的通知》(2009年)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》(2009年)的相關(guān)規(guī)定。。在“提供就業(yè)服務(wù)”方面，中央政府制定的政策措施包括:著力培育統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的人力資源市場(chǎng)，完善就業(yè)服務(wù)體系;加強(qiáng)職業(yè)教育與培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者的職業(yè)技能，增強(qiáng)其就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力;建立健全就業(yè)援助制度，為就業(yè)困難人員和地區(qū)提供幫助④參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》(2007年)及《勞動(dòng)與社會(huì)保障部就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》(2007年)的相關(guān)規(guī)定。。此外，為解決民族自治地方的就業(yè)問(wèn)題，《就業(yè)促進(jìn)法》不僅明確規(guī)定國(guó)家應(yīng)支持民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大就業(yè)，而且要求用人單位在招用人員時(shí)應(yīng)對(duì)少數(shù)民族勞動(dòng)者給予適當(dāng)照顧⑤參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》第21條、第28條。。

然而，通過(guò)以積極促進(jìn)就業(yè)為主旨的政策措施的實(shí)施，能否有效緩解“就業(yè)難”困境，實(shí)現(xiàn)就業(yè)態(tài)勢(shì)向好的方向發(fā)展的政策目標(biāo)，并不是一個(gè)不言自明的問(wèn)題，應(yīng)依據(jù)反映全國(guó)和民族自治地方就業(yè)狀況的“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”指標(biāo)及其變化進(jìn)行全面分析。

從民族自治地方城鎮(zhèn)登記失業(yè)率及其變化來(lái)看，20世紀(jì)90年代以來(lái)，各民族自治地方公民就業(yè)的實(shí)現(xiàn)程度及其變化有一定差異，可分為四種類(lèi)型:一是前期呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)，后期處于停滯狀態(tài)，典型例證是寧夏。在1990至2002年間，其失業(yè)率降低了一個(gè)百分點(diǎn)，就業(yè)狀況有一定程度的改善，失業(yè)人口有所減少;但失業(yè)率一直穩(wěn)定在4.4%左右，就業(yè)狀況沒(méi)有得到進(jìn)一步改善。二是前期呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)，后期處于波動(dòng)和停滯狀態(tài)，典型例證是廣西。在1990至2002年間，其失業(yè)率從3.9%下降到3.7%，失業(yè)人口略有下降，但其就業(yè)狀況處于不穩(wěn)定狀態(tài)，最高失業(yè)率達(dá)4.2%，最低時(shí)期與2002年持平，總體上沒(méi)有得到改善。三是前期呈現(xiàn)惡化態(tài)勢(shì)，后期處于波動(dòng)和好轉(zhuǎn)或惡化狀態(tài)，典型例證是內(nèi)蒙古和新疆。在1990至2002年間，其失業(yè)率分別從3.8%、3%上升到4.1%、3.7%，失業(yè)人口有所增加，其失業(yè)率也一直處于不穩(wěn)定狀態(tài)，內(nèi)蒙古的失業(yè)率最高時(shí)期達(dá)4.6%，最低時(shí)期為3.9%，但總體上有所改善。新疆的就業(yè)環(huán)境不僅不穩(wěn)定，與2002年比較而言，至2009年還有所惡化，但在2010年得到明顯改善，失業(yè)率下降到了3.2%。四是就業(yè)狀況有明顯好轉(zhuǎn)，西藏屬于這一類(lèi)型。從2002至2009年間，其失業(yè)率一直呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，2009年從最高時(shí)期的4.9%下降到了3.8%，就業(yè)狀況有明顯改善，但在2010年，其失業(yè)率有所上升。

從總體上講，除寧夏以外，各民族自治地方的失業(yè)率均低于全國(guó)平均失業(yè)率，就業(yè)形勢(shì)好于其他地區(qū)①有學(xué)者從以“實(shí)際就業(yè)率”(即就業(yè)人數(shù)與總?cè)丝跀?shù)之比)為分析依據(jù)，指出民族自治地方的就業(yè)水平低于全國(guó)平均水平，失業(yè)問(wèn)題更嚴(yán)峻。這一結(jié)論與以失業(yè)率為標(biāo)準(zhǔn)得出的結(jié)論有出入。我們認(rèn)為，以總?cè)丝跒閰?shù)的實(shí)際就業(yè)率無(wú)法揭示當(dāng)下的就業(yè)狀況，其評(píng)價(jià)意義主要在于:一是說(shuō)明當(dāng)下的勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)的大小(沒(méi)有勞動(dòng)能力的人口較多);二是在未來(lái)的就業(yè)壓力更大(有更多的沒(méi)有勞動(dòng)能力的人由于年齡的增長(zhǎng)加入到勞動(dòng)者之中)。，但仍存在一定數(shù)量的沒(méi)有實(shí)現(xiàn)就業(yè)的人口，而且除西藏和內(nèi)蒙古的就業(yè)狀況有所改善外，其他三個(gè)自治區(qū)并未好轉(zhuǎn)，有些地區(qū)還在惡化。因此，深入分析造成“就業(yè)難”的原因，在根本上解決勞動(dòng)者的就業(yè)，仍是民族自治地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中塑造公民自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)能力必須解決的問(wèn)題。需要反思的是，在中央政府高度重視并大力推行積極的就業(yè)促進(jìn)政策的背景下，這些地區(qū)為什么仍存在大量失業(yè)人口，而且一些地區(qū)的就業(yè)狀況還在不斷惡化?其根源究竟是什么?為解釋這些問(wèn)題，有必要對(duì)中央政府制定的法律和政策在民族自治地方的實(shí)施情況進(jìn)行梳理和檢討。

二、地方政府促進(jìn)就業(yè)的主要職責(zé)與政策實(shí)效

由于中央政府供給的法律和政策是基于全國(guó)整體狀況制定的，地方政府需結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要，賦予抽象和概括的規(guī)則以具體內(nèi)容，使其具有可實(shí)施性。此外，由于民族自治地方享有憲法賦予的自治權(quán)，可在不違背憲法和法律原則的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要，制定不同于中央法律和政策規(guī)定的創(chuàng)新性規(guī)則。因此，應(yīng)當(dāng)從地方實(shí)施性、創(chuàng)新性規(guī)則的制定和政策實(shí)施的效果等兩個(gè)方面，考察中央政府制定的促進(jìn)就業(yè)的法律和政策在民族自治地方的實(shí)施狀況。

見(jiàn)我不信，他給我講了當(dāng)下各種扶貧政策，他屬于精準(zhǔn)扶貧一類(lèi)的。我一時(shí)還有些聽(tīng)不大明白，待他辦了出院手續(xù)回來(lái)收拾東西，我說(shuō)“真的沒(méi)花錢(qián)？”

從宏觀結(jié)構(gòu)看，地方制度是由地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性政策文件構(gòu)成的一個(gè)法律政策體系，因此，對(duì)民族自治地方為促進(jìn)就業(yè)而制定的實(shí)施性與創(chuàng)新性規(guī)則的分析，應(yīng)從法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性政策文件三個(gè)方面展開(kāi)。從與就業(yè)有關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的制定情況來(lái)看，內(nèi)蒙古、新疆、西藏、寧夏和廣西等民族自治地方不僅制定了實(shí)施《就業(yè)促進(jìn)法》的地方性法規(guī)②主要的地方性法規(guī)包括:《寧夏回族自治區(qū)創(chuàng)業(yè)與就業(yè)促進(jìn)條例》(2009年)、《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法〉辦法》(2010年)、《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法〉辦法》(2011年)、《廣西壯族自治區(qū)就業(yè)促進(jìn)辦法》(2009年)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)就業(yè)促進(jìn)條例》(2011年)。，而且根據(jù)中央相關(guān)文件制定了相應(yīng)的地方規(guī)章或規(guī)范文件③主要的規(guī)范性文件包括:《內(nèi)蒙古自治區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施辦法》(2000年)、《內(nèi)蒙古黨委、政府貫徹〈中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知〉的實(shí)施意見(jiàn)》(2002年)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)和城鎮(zhèn)低保人員再就業(yè)工作的通知》(2003年)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)若干政策的規(guī)定》(2004年)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》(2005年)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的實(shí)施意見(jiàn)》(2005年)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干意見(jiàn)的實(shí)施意見(jiàn)》(2006年)、《內(nèi)蒙古黨委、政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、非公有制經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)發(fā)展和提高城鄉(xiāng)居民收入的意見(jiàn)》(2007年)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》(2008年)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、中國(guó)人民銀行呼和浩特中心支行、財(cái)政廳、金融辦關(guān)于進(jìn)一步做好小額擔(dān)保貸款工作的通知》(2009年)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(2010年)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)的意見(jiàn)》(2011年);《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于做好我區(qū)促進(jìn)就業(yè)工作的實(shí)施意見(jiàn)》(2009年)、《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)2009年廣西返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)基金實(shí)施意見(jiàn)的通知》(2009年)、《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于做好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下就業(yè)工作的通知》(2009年)、《廣西壯族自治區(qū)促進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)若干政策意見(jiàn)》(2009年)、《中國(guó)人民銀行南寧中心支行、自治區(qū)財(cái)政廳、自治區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障廳關(guān)于印發(fā)〈廣西就業(yè)小額擔(dān)保貸款實(shí)施管理辦法〉的通知》(2009年);《寧夏回族自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)〈寧夏回族自治區(qū)支持創(chuàng)業(yè)小額擔(dān)保貸款管理辦法〉的通知》(2008年);《新疆維吾爾自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府關(guān)于促進(jìn)就業(yè)工作的意見(jiàn)》(2009年);等等。?？梢?jiàn)，各民族自治地方對(duì)就業(yè)問(wèn)題還是非常重視的，但在實(shí)踐中仍存在制度實(shí)施不力等問(wèn)題。主要表現(xiàn)如下三個(gè)方面。

一是沒(méi)有處理好主動(dòng)與被動(dòng)的關(guān)系。幾乎每一個(gè)規(guī)范性法律和政策文件的制定，都是在中央政府制定相關(guān)法律和政策之后才制定的，缺乏解決就業(yè)問(wèn)題的主動(dòng)性。

二是沒(méi)有處理好執(zhí)行與創(chuàng)新的關(guān)系。在具體內(nèi)容方面，民族自治地方制定的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件基本上都是貫徹執(zhí)行中央政府制定的法律政策體系的實(shí)施性規(guī)則，而運(yùn)用憲法賦予的自治權(quán)，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)狀況，制定的有針對(duì)性的解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問(wèn)題的創(chuàng)新性規(guī)則并不多見(jiàn)，缺乏解決就業(yè)問(wèn)題的創(chuàng)新性。

三是沒(méi)有處理好抽象與具體的關(guān)系。如果民族自治地方?jīng)]有依據(jù)法定權(quán)限對(duì)中央政府制定的規(guī)則進(jìn)行修改，只是制定貫徹執(zhí)行這些政策和法律的實(shí)施性規(guī)則，那么這些地方規(guī)則就應(yīng)該是對(duì)中央政府制定的規(guī)則的具體化，以解決這些規(guī)則在執(zhí)行中的可操作性，使其能夠在解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)得以直接適用。但從民族自治地方所制定的與就業(yè)有關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的具體內(nèi)容上看，絕大多數(shù)的微觀規(guī)則都是對(duì)中央政府制定的規(guī)范性法律和政策文件的重述，鮮見(jiàn)更具體的有更強(qiáng)的可操作性的規(guī)則(這一問(wèn)題在全國(guó)較普通)。在憲政意義上，中央政府在其權(quán)限范圍內(nèi)制定的法律和政策在其管轄的范圍內(nèi)具有普遍的約束力，這種約束力并不需要得到地方政府的認(rèn)可，更不需要通過(guò)地方政府制定規(guī)范性文件予以確認(rèn)。地方政府承擔(dān)的不是重述或復(fù)制的職責(zé)，而是解決規(guī)則的具體化與執(zhí)行性，但民族自治地方并未很好地解決這一問(wèn)題。

上述問(wèn)題的存在，在一定程度上可以解釋民族自治地方就業(yè)為什么會(huì)處于停滯甚至惡化的狀況，但還需要結(jié)合政策實(shí)效作進(jìn)一步研究:一是就業(yè)崗位是否增加，使更多的勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)了就業(yè)。二是勞動(dòng)者素質(zhì)是否得到提升，使結(jié)構(gòu)性失業(yè)得以解決。對(duì)此，可從就業(yè)和失業(yè)人口的變化及三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值與就業(yè)結(jié)構(gòu)、中小企業(yè)吸納就業(yè)人員數(shù)量、私營(yíng)及個(gè)體就業(yè)人數(shù)等相關(guān)領(lǐng)域的變化情況，檢驗(yàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)、促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)和自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)等相關(guān)政策的實(shí)施效果。在此，主要以三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)人員及其結(jié)構(gòu)變化為例來(lái)分析相關(guān)就業(yè)政策的實(shí)施效果①根據(jù)相關(guān)年度的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2003—2011年)(光盤(pán)版)提供的數(shù)據(jù)整理，缺2006年分地區(qū)就業(yè)人數(shù)和就業(yè)結(jié)構(gòu)。。

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》從2003－2011年的就業(yè)人數(shù)和就業(yè)結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)情況，近10年來(lái)，民族自治地方每年都有一定數(shù)量的就業(yè)崗位增加，解決了部分新增就業(yè)人員和失業(yè)人員的就業(yè)和再就業(yè)。但因新增就業(yè)崗位與勞動(dòng)力供給失衡，導(dǎo)致有效需求不足，使得民族自治地方的失業(yè)問(wèn)題沒(méi)有在根本上得以解決，一些地區(qū)還在進(jìn)一步惡化。從具體政策的實(shí)施效果來(lái)看，在就業(yè)結(jié)構(gòu)上，第一產(chǎn)業(yè)所占比重雖然有所降低，但仍吸納了大量就業(yè)人員。其中，廣西、西藏和新疆第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)比達(dá)50%以上，內(nèi)蒙古的是48.2%，最低的寧夏也占到了39.4%。在絕對(duì)數(shù)的變化上，內(nèi)蒙古減少7.7萬(wàn)人，寧夏減少27.5萬(wàn)人，廣西減少2.2萬(wàn)人;其他地區(qū)都呈上升態(tài)勢(shì)。其中，廣西在2008－2009年增加111.8萬(wàn)人，10年凈增87.8萬(wàn)人。第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)比有所上升，但對(duì)吸納就業(yè)的貢獻(xiàn)不大，而且各地差異較大。其中，廣西的第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)上升了10.8個(gè)百分點(diǎn);而內(nèi)蒙古和新疆變化較小，其中內(nèi)蒙古上升了2個(gè)百分點(diǎn)，新疆僅上升了0.5個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)比不僅低于第一、三產(chǎn)業(yè)，而且比重偏低，最高的寧夏也只有26.4%，而最低的西藏僅為11.1%。第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)比雖然高于第二產(chǎn)業(yè)，但總體發(fā)展緩慢，各地發(fā)展也不平衡。尤其是廣西，近10年來(lái)，其第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力不僅沒(méi)有提升，而且下降了3.0%，就業(yè)人員的絕對(duì)數(shù)也在下降。

這種就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化存在明顯的不協(xié)調(diào)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面看，第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值均低于20%，其中最低的內(nèi)蒙古僅為9.4%，第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值除西藏外都高于40%，第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)，最高的西藏達(dá)54.2%;從產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)變化看，第一產(chǎn)業(yè)一直呈下降趨勢(shì)，第二產(chǎn)業(yè)呈上升態(tài)勢(shì)，而第三產(chǎn)業(yè)在新疆、西藏、廣西有所下降，在內(nèi)蒙古和寧夏仍在不斷上升。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)來(lái)看，除廣西和寧夏外，在內(nèi)蒙古、新疆和西藏，第二產(chǎn)業(yè)的變化對(duì)就業(yè)帶動(dòng)作用并沒(méi)有很好地發(fā)揮出來(lái)，尤其是內(nèi)蒙古的第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)增加了12.6%，但僅僅帶來(lái)2.0%的就業(yè)結(jié)構(gòu)增加值;而在寧夏、內(nèi)蒙古、新疆和西藏，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)作用又超出了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)幅度。

由此可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化并不能自動(dòng)帶來(lái)就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，政策干預(yù)是調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)的必要措施，但不合理的政策措施也會(huì)導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理變動(dòng)。近10年來(lái)，試圖通過(guò)實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)發(fā)展政策，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)帶動(dòng)就業(yè)崗位增加的效果并不明顯，尤其是專(zhuān)門(mén)針對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策，雖然帶動(dòng)了就業(yè)崗位的增加，但并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)改善的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，對(duì)職業(yè)教育與培訓(xùn)政策的實(shí)施效果也有待進(jìn)一步觀察。廣西在2008—2009年農(nóng)業(yè)就業(yè)人口增加100多萬(wàn)人，在很大程度上應(yīng)該是受農(nóng)民工返鄉(xiāng)影響的結(jié)果，而這恰恰是通過(guò)實(shí)施職業(yè)教育與培訓(xùn)等相關(guān)政策試圖解決的問(wèn)題。而第二產(chǎn)業(yè)對(duì)就業(yè)的貢獻(xiàn)不足，在很大程度上可能與一些學(xué)者所指出的結(jié)構(gòu)性失業(yè)的根源有關(guān)。有學(xué)者指出，在民族自治地方，由于就業(yè)人口的文化素質(zhì)整體偏低，無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，使得技術(shù)工人供不應(yīng)求，高層次技術(shù)工人嚴(yán)重短缺，而無(wú)技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)的技術(shù)工人則供大于求，導(dǎo)致一些地區(qū)和行業(yè)形成“招工難”和“就業(yè)難”同時(shí)存在的困境［1］。這是民族自治地方一些就業(yè)崗位的需求依賴(lài)于其他地區(qū)勞動(dòng)力供給的根本原因。需要進(jìn)一步反思的是，各民族自治地方失業(yè)人員數(shù)量都在20萬(wàn)以下，為什么未能通過(guò)職業(yè)教育與培訓(xùn)政策的實(shí)施在根本上解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)呢?此外，民族自治地方的非公有制經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)發(fā)展對(duì)就業(yè)的貢獻(xiàn)與政策預(yù)期差距較大。通過(guò)實(shí)施鼓勵(lì)個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的優(yōu)惠政策，帶動(dòng)就業(yè)崗位的增加，是解決就業(yè)問(wèn)題的主要措施。但從民族自治地方私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體就業(yè)人數(shù)以及中小企業(yè)吸納就業(yè)人員數(shù)量的變化情況來(lái)看，這些政策的實(shí)施并未達(dá)到預(yù)期效果①參見(jiàn)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2003—2011年)(光盤(pán)版)的相關(guān)數(shù)據(jù)。，對(duì)改善民族自治地方就業(yè)狀況的影響較小，實(shí)效性也有待反思。

三、就業(yè)保障缺失的根本原因與完善路徑

(一)從法律、政策的制定及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的就業(yè)貢獻(xiàn)來(lái)看，導(dǎo)致民族自治地方就業(yè)政策措施實(shí)效不足的原因主要有如下三個(gè)方面。

1.民族自治地方政府工作的重心集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總量提升上，對(duì)就業(yè)問(wèn)題的重視程度不夠。正因?yàn)榇?，才?dǎo)致三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。這種狀況如果不能在根本上得到解決，難以真正解決勞動(dòng)者就業(yè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。

2.中央與地方政府在處理就業(yè)問(wèn)題上的職責(zé)劃分不清。由于中央政府針對(duì)就業(yè)制定了明確的制度框架和相對(duì)具體的對(duì)策措施，民族自治地方政府主要依據(jù)這些政策劃定的路線圖來(lái)解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。但這些針對(duì)全國(guó)的政策措施不一定適合民族自治地方，地方政府應(yīng)立足于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，尋求恰當(dāng)?shù)膶?duì)策措施。由于這些地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第二產(chǎn)業(yè)，應(yīng)以發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)，依托第二產(chǎn)業(yè)解決其就業(yè)問(wèn)題。

3.民族自治地方政府的自治意識(shí)和自治能力不強(qiáng)。由于民族自治地方擁有自治權(quán)，對(duì)解決就業(yè)的創(chuàng)新性規(guī)則的制定、依托什么產(chǎn)業(yè)來(lái)解決就業(yè)等問(wèn)題，可通過(guò)行使自治權(quán)予以解決。但實(shí)踐中絕大多數(shù)的民族自治地方并沒(méi)有這樣做，反映出地方政府的自治意識(shí)和能力非常缺乏。

當(dāng)然，實(shí)踐中也有一些突破上位法的地方規(guī)則，體現(xiàn)了一定的創(chuàng)新性。例如新疆維吾爾自治區(qū)政府規(guī)定:在新疆的企業(yè)必須承擔(dān)吸納新疆籍勞動(dòng)者就業(yè)的社會(huì)責(zé)任，不論是在新疆注冊(cè)的各類(lèi)企業(yè)還是在新疆承攬生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和工程項(xiàng)目的企業(yè)在招用新員工時(shí)，必須招用50%以上的新疆籍員工，并盡可能多招用少數(shù)民族員工②參見(jiàn)《新疆維吾爾自治區(qū)自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府關(guān)于促進(jìn)就業(yè)工作的意見(jiàn)》(2009年)。。這一強(qiáng)制性規(guī)則事實(shí)上確定了企業(yè)應(yīng)承擔(dān)“招收50%的新疆籍員工”的義務(wù)。但依據(jù)《就業(yè)促進(jìn)法》的規(guī)定，“用人自主”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之下企業(yè)的基本權(quán)利，由此就形成了“強(qiáng)制干預(yù)”和“用人自主”之間的矛盾。如果不解決一些有關(guān)就業(yè)問(wèn)題的基本理念問(wèn)題，這種強(qiáng)制規(guī)定的合理性就會(huì)受到質(zhì)疑，也難以真正產(chǎn)生實(shí)效。

(二)在“用人自主”作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之下企業(yè)基本權(quán)利的約束下，政府實(shí)施的以鼓勵(lì)為主促進(jìn)就業(yè)的政策實(shí)效是難以得到保證的。其相關(guān)影響因素如下。

1.從鼓勵(lì)用人單位增加就業(yè)崗位政策的有效性角度講，依據(jù)現(xiàn)行規(guī)則的規(guī)定，在市場(chǎng)機(jī)制下，政府有用人決定權(quán)的領(lǐng)域只能是依靠財(cái)政撥款的政府組成部門(mén)和事業(yè)單位，除此之外，其他組織都享有法定的用人自主權(quán)。有用人自主權(quán)的單位在作出是否增加就業(yè)崗位的決定時(shí)，考慮的是成本收益問(wèn)題。只有在擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模能夠增加單位收入，而規(guī)模擴(kuò)大又增加了勞動(dòng)者需求時(shí)，才有可能增加就業(yè)崗位。否則，不管政府采取怎樣的激勵(lì)政策，用人單位都不會(huì)增加就業(yè)崗位③筆者在調(diào)研中曾經(jīng)收集到一些此類(lèi)案例。在某自治地方，政府為了完成上級(jí)政府下達(dá)的增加就業(yè)崗位的指標(biāo)，將指標(biāo)分解到了相關(guān)國(guó)有公司，某公司雖然迫于形勢(shì)要求承諾增加就業(yè)崗位100人，但至今沒(méi)有真正落實(shí)。。即或是在政府通過(guò)財(cái)政、稅收、金融等優(yōu)惠措施鼓勵(lì)用人單位增加就業(yè)崗位的情形下，用人單位仍然是基于收益成本的分析來(lái)作出決定。只有因享受政策優(yōu)惠產(chǎn)生的收益大于增加一個(gè)就業(yè)崗位所需承擔(dān)的成本時(shí)，用人單位才會(huì)增加就業(yè)崗位。

2.從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而增加就業(yè)崗位政策的有效性角度講，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，一個(gè)地區(qū)能否建立和發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)或者是服務(wù)業(yè)等，不是由政策而是由客觀的物質(zhì)條件和市場(chǎng)需求狀況決定的。如果不具備發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)的客觀基礎(chǔ)，不管實(shí)施什么樣的優(yōu)惠政策，都不可能使這些產(chǎn)業(yè)建立或發(fā)展起來(lái)。

3.從金融優(yōu)惠政策的有效性角度講，商業(yè)銀行在決定是否給中小企業(yè)貸款時(shí)，考慮的是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的大小和經(jīng)營(yíng)收益的多少。在金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，中小企業(yè)處于明顯劣勢(shì)，這是近年來(lái)中小企業(yè)因資金問(wèn)題頻繁破產(chǎn)的根本原因。對(duì)此，政府雖然出臺(tái)了針對(duì)企業(yè)或勞動(dòng)者的一系列優(yōu)惠政策，但如果沒(méi)有有效的措施來(lái)規(guī)范和制約商業(yè)銀行，就不可能在根本上解決金融政策的有效性①在1990年前后，由于農(nóng)村信用社主要定位于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，所以支農(nóng)貸款一直不是問(wèn)題。但在市場(chǎng)化之后，農(nóng)村信用社也開(kāi)始了業(yè)務(wù)拓展，直至農(nóng)業(yè)貸款成為問(wèn)題，由此促成政策性的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立。但由于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的服務(wù)對(duì)象是包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的“大農(nóng)業(yè)”，由此農(nóng)民的“貸款難”問(wèn)題一直延續(xù)到現(xiàn)在并沒(méi)有得到真正解決。。也正因?yàn)榇耍殖雠_(tái)了小額貸款擔(dān)?；鹬贫龋噲D通過(guò)政府主導(dǎo)在根本上解決中小企業(yè)的資金問(wèn)題②參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下就業(yè)工作的通知》(2009年)等具體規(guī)定。。

(三)要在根本上解決民族自治地方“就業(yè)難”的困境，應(yīng)處理好三個(gè)問(wèn)題。

1.實(shí)現(xiàn)就業(yè)理念的根本變革。在根本意義上講，“實(shí)現(xiàn)就業(yè)”是落實(shí)以人為本的發(fā)展理念的基本要求。因?yàn)椤耙匀藶橹行摹辈皇且浴俺橄蟮娜恕睘橹行模且浴艾F(xiàn)實(shí)的人”為中心?！艾F(xiàn)實(shí)的人”是現(xiàn)實(shí)社會(huì)存在的一個(gè)個(gè)鮮活的生命，如果不以實(shí)現(xiàn)就業(yè)為目標(biāo)，失業(yè)者不僅難以獲得增加收入的機(jī)會(huì)，更不用奢望自由而全面的發(fā)展了。這一問(wèn)題的解決雖然存在很大難度，但仍應(yīng)以保障有勞動(dòng)能力和意愿的人實(shí)現(xiàn)就業(yè)為根本目標(biāo)，并使其工作具有基本的穩(wěn)定性和連續(xù)性。為此，需要在觀念上消除新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的影響。該理論認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下失業(yè)現(xiàn)象不僅具有必然性，而且適度的失業(yè)率可形成有效的勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，降低勞動(dòng)工資水平，節(jié)約生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。從經(jīng)濟(jì)自然運(yùn)行的角度看，也許如此，但如果由此肯定失業(yè)的合理性，允許這一現(xiàn)象的存在，就無(wú)法使人擺脫物質(zhì)因素的約束，勞動(dòng)就只能是一種手段而非目的，從而不僅肯定了不平等與剝削，而且也允許以剝奪人的生存權(quán)利為代價(jià)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此就悖離了以人為中心的發(fā)展目標(biāo)。

2.從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的差異入手，尋求解決就業(yè)的有效途徑。解決勞動(dòng)者的充分就業(yè)不僅是社會(huì)主義國(guó)家的要求，資本主義國(guó)家也非常重視勞動(dòng)者的就業(yè)問(wèn)題。從憲政角度明確規(guī)定政府應(yīng)承擔(dān)保障勞動(dòng)者就業(yè)和工作權(quán)利的職責(zé)的歷史，就是由德國(guó)《魏瑪憲法》開(kāi)創(chuàng)的［2］。在凱恩斯的推動(dòng)下，美國(guó)政府雖然沒(méi)有在憲法上明確規(guī)定政府應(yīng)保障勞動(dòng)者的就業(yè)權(quán)，但在政策實(shí)踐中也經(jīng)常采取一些臨時(shí)性措施解決這一問(wèn)題［3］。然而，在資本和勞動(dòng)自由交易的前提下，試圖通過(guò)實(shí)施促進(jìn)就業(yè)的積極政策，以期增加有效的勞動(dòng)需求，解決勞動(dòng)者就業(yè)，在實(shí)踐中無(wú)法從根本上解決問(wèn)題，即或能夠解決就業(yè)，也無(wú)法保證就業(yè)的穩(wěn)定性，進(jìn)而滿足人的自由而全面發(fā)展的需要。從憲政角度講，在經(jīng)濟(jì)制度上，社會(huì)主義與資本主義的首要區(qū)別在于公有制居于主體地位。作為公有制實(shí)現(xiàn)形式的獨(dú)資、控股或參股企業(yè)，是依賴(lài)于公民所共同占有的生產(chǎn)資料而建立和發(fā)展起來(lái)的經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)承擔(dān)為公民提供就業(yè)機(jī)會(huì)的責(zé)任，否則這些企業(yè)就不再是公有制企業(yè)，而只是少數(shù)人或者少數(shù)部門(mén)所有的企業(yè)。因此，公有制企業(yè)在獲得長(zhǎng)足發(fā)展后應(yīng)作為吸納勞動(dòng)者就業(yè)的主要承擔(dān)者。這是民族自治地方將其潛在的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，有效解決資源富集區(qū)民生改善的最有效的手段。然而，《民族區(qū)域自治法》對(duì)此提供的解決方案是對(duì)在資源開(kāi)發(fā)中有突出貢獻(xiàn)的人民群眾給予補(bǔ)償，而且至今未形成有效的實(shí)施規(guī)則體系③《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》(2005年)第8條已經(jīng)有突破《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，要求“在民族自治地方開(kāi)采石油、天然氣等資源的，要在帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)展相應(yīng)的服務(wù)產(chǎn)業(yè)以及促進(jìn)就業(yè)等方面，對(duì)當(dāng)?shù)亟o予支持?！钡两駷橹梗](méi)有具有約束力的政策出臺(tái)。，需要對(duì)此予以修改和完善。

3.準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)非公有制企業(yè)的性質(zhì)，有效解決在這些企業(yè)工作的勞動(dòng)者的就業(yè)穩(wěn)定性。長(zhǎng)期以來(lái)，受勞動(dòng)力市場(chǎng)觀念的影響，一直將勞動(dòng)者與投資者的關(guān)系理解為一種雇傭或買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，使得勞動(dòng)者在這些企業(yè)的主體地位無(wú)法在根本上得到解決，成為投資者可以基于成本與收益的考量自由決定其去留的被動(dòng)參與者和實(shí)現(xiàn)財(cái)富最大化的工具［4］。這種觀念的形成源于將“企業(yè)產(chǎn)權(quán)”等同于“私有制”。事實(shí)上，私有制是針對(duì)財(cái)產(chǎn)在沒(méi)有進(jìn)入公共領(lǐng)域之前而言的。私人所有的財(cái)產(chǎn)一旦進(jìn)入公共領(lǐng)域，就具有了社會(huì)性，就成為了一定領(lǐng)域或范圍的人所共有的財(cái)產(chǎn)。這是沒(méi)有一部發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家憲法規(guī)定私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯、反而強(qiáng)調(diào)私人財(cái)產(chǎn)的社會(huì)責(zé)任的根源［5］。正是在這一理念的引導(dǎo)下，在企業(yè)公司化的過(guò)程中，形成了公司擁有獨(dú)立的“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的觀念和制度，使公司財(cái)產(chǎn)權(quán)能夠獨(dú)立于投資者。公司法人是由股東、管理者和勞動(dòng)者所構(gòu)成的整體，當(dāng)一個(gè)勞動(dòng)者進(jìn)入一個(gè)公司工作后，就成為了這個(gè)公司的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的共同占有者。而且，實(shí)踐中由于投資者對(duì)公司的重大問(wèn)題擁有決策權(quán)，而單個(gè)的工人或普通勞動(dòng)者無(wú)法影響公司決策，為維護(hù)普通勞動(dòng)者的利益，產(chǎn)生了作為勞動(dòng)者之聯(lián)合的工會(huì)和職工大會(huì)以參與并影響公司決策。然而，在公司運(yùn)行中，投資者雖然要受到不能抽逃出資等禁止性義務(wù)的約束，但在符合法律和公司章程的條件下可以自由轉(zhuǎn)讓其財(cái)產(chǎn)，普通勞動(dòng)者的權(quán)利仍難以得到有效保障。因此，馬克思認(rèn)為，要使普通勞動(dòng)者能夠獲得必要的物質(zhì)基礎(chǔ)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自由全面發(fā)展，必須以資本主義的社會(huì)化大生產(chǎn)為基礎(chǔ)，重建個(gè)人所有制［6］。由于我國(guó)當(dāng)下實(shí)行的是以公有制為主體、多種所有制并存的基本經(jīng)濟(jì)制度，而且真正的資本主義私有制在我國(guó)歷史上未得到充分發(fā)展，投資者沒(méi)有形成一種合理的私有制觀念，勞動(dòng)者也沒(méi)有形成在私有制之下如何維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)和能力。因此，民族自治地方政府應(yīng)在準(zhǔn)確把握私有制的真實(shí)含義的基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)施相應(yīng)的政策引導(dǎo)投資者和勞動(dòng)者形成合理的觀念。由此既可以使勞動(dòng)者能夠真正建立起自己的合作組織維護(hù)自己的權(quán)利，也可以使投資者能夠形成一種尊重勞動(dòng)者權(quán)利的習(xí)慣，從而實(shí)現(xiàn)勞資關(guān)系的和諧。只有如此，才能夠解決非公有制企業(yè)勞動(dòng)者的工作穩(wěn)定性，也才有利于這些企業(yè)自身的發(fā)展，進(jìn)而使其成為民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

綜上所述，保障公民實(shí)現(xiàn)就業(yè)，不僅是保障公民所享有的憲法權(quán)利——?jiǎng)趧?dòng)權(quán)——的必然要求，而且，如何在根本意義上解決公民就業(yè)也是一個(gè)憲法問(wèn)題。一方面，要求中央和地方政府必須嚴(yán)格履行其憲法職責(zé)，構(gòu)建和實(shí)施能夠有效保障公民實(shí)現(xiàn)就業(yè)的法律和政策體系;另一方面，要在治理實(shí)踐中從根本上解決公民的就業(yè)問(wèn)題，必須在準(zhǔn)確理解憲法所規(guī)定的基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)之上，制定在公有制(經(jīng)濟(jì))之下有效保障公民就業(yè)的政策措施，以及在非公有制(經(jīng)濟(jì))之下保障公民就業(yè)穩(wěn)定性的制度機(jī)制。

［1］鄭長(zhǎng)德.中國(guó)西部民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展［M］.北京:科學(xué)出版社，2009:319.

［2］林榕年，葉秋華.外國(guó)法制史［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008:323.

［3］保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.蕭琛，等，譯.北京:華夏出版社，1999:277.

［4］巫文強(qiáng).社會(huì)生產(chǎn)和分配的方式與人生存和發(fā)展條件結(jié)合的實(shí)現(xiàn)——人全面自由發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)途徑選擇研究［J］.改革與戰(zhàn)略，2011(3).

［5］瀚翔.“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”能否寫(xiě)入憲法［J］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)快訊，2003(21).

［6］馬克思.資本論:第1卷［M］.北京:人民出版社，1975:832.