呂 俠，周東明

(1.中南財經(jīng)政法大學財政稅務學院，湖北武漢 430073;2.軍事經(jīng)濟學院國防經(jīng)濟系，湖北武漢 430035)

預算民主需要對預算公開等民主制度進行不斷地改進和完善。目前，一些地方基層政府在民主政治觀念的推動下，對本地區(qū)的預算民主進行了大膽探索，并取得了顯著成效。基于此，研究基層政府預算民主的實踐，既是指導中國預算改革的需要，也是建構中國特色預算民主制度的開始。

一、公民參與預算的必然趨勢

從其它國家的經(jīng)驗來看，長期以來，財政資金配置決策由議會和政府在不同的制度安排下作出，公民一般不直接介入預算決策。在這種預算模式下，政府向議會提交預算草案，對議會負責;議會審查批準政府預算、監(jiān)督預算執(zhí)行，對公民負責。公民的角色只是選舉議員或政府首腦，其后，將權力授予這些政治家，由他們具體操控預算過程。但是，這種代議制預算民主模式存在著三種風險。

一是必須保證這些政治家對公民具有高度負責精神。因為政治家一旦獲選后，公民很難對他們進行有效控制，除非再次選舉。

二是由于政治家代表著各利益集團，在預算分配中為了集團利益而很難做出符合民眾意愿的決策，存在著極大的預算機會主義成分。

三是政治家與公民對一些問題的思考往往并不一致，政治家做出的預算也往往與民意相違背，極易造成與公民對立的局面。

基于上述風險，從20世紀60年代開始，隨著公民對代議制民主不滿加劇，在美國等發(fā)達國家興起了一種新型的預算民主模式，即公民參與預算。80年代后期，這種預算民主模式在巴西出現(xiàn)，并在實踐中不斷完善，以至于在90年代后期擴展至其他拉美國家，在國際上產(chǎn)生了相當大的影響。

公民參與預算，正如格雷德所言:“美國的政治結構越來越傾向于為公司和有錢人的利益服務。在這種情況下，公民的角色越來越被限制為一種最狹窄地定義的‘參與’，公民變成了民意測驗的答卷人和利益集團的成員，公民變成了進入投票站投票的人。這使得公民對政府信任越來越低?！保?］664這不僅導致了公民政治參與程度下降，而且還直接威脅到民主制度的基礎。為此，在許多國家里，盡管建立起了預算監(jiān)督機制，但各類經(jīng)濟問題仍然頻發(fā)。重建公民對政府的信任，就必須有效地激活民主制度的基礎——公民參與和公民文化。

公共預算過程包括五個階段，即發(fā)展目標設定、形成預算申請和預算草案、預算草案選擇與批準、預算執(zhí)行、預算控制與評估。從理論上說，任何一個階段公民都可以參與其中并發(fā)揮作用，但長期以來，預算決策卻將公民排除在外，其理由是，預算是公共行政中最具專業(yè)性的領域，公民缺乏必備的專業(yè)知識。實際上，這種理由只是搪塞公民參與的借口。

世界上有許多國家效仿巴西，在政府預算過程中引入公民參與模式，取得了顯著成效。公民則從一個預算過程的旁觀者變成了參與者和決策者，既擴大了公民參與政治的熱情，“使資源可以重新配置去改進窮人的生活質量;擴展服務供給;同時也激發(fā)了大量公民組織的建立;增加了透明度，使政府更加負責;減少了政治和政策及預算制定中的恩惠主義，控制了腐敗?！保?］673公民參與預算的作用主要體現(xiàn)在三個方面。

第一，有助于影響政府公共政策選擇，避免矛盾沖突發(fā)生。眾所周知，預算過程主要分為預算編制、預算審查、預算執(zhí)行和評估。按照一般做法，民意代表參與預算審查環(huán)節(jié)，而不理會預算編制環(huán)節(jié)，其實這是一個致命的錯誤。從大量實踐和各國經(jīng)驗來看，公民參與預算最佳環(huán)節(jié)應從預算編制開始。由于資金分配是預算編制的核心，為保證資金分配的公平公正，公民必須參與預算資金分配過程，才能促使政府在公共政策選擇中能切實反映公民訴求。如果只是參與預算審查和執(zhí)行監(jiān)督，參與效果就十分有限，甚至完全不能影響政府公共政策選擇。

第二，公民參與預算資金分配，既能有效避免和減少政治沖突，也能使公眾利益訴求贏得廣泛支持。預算資金分配是在一種雙向協(xié)商和溝通基礎上進行的。如果在預算編制中沒有進行充分協(xié)商和溝通，必將產(chǎn)生很大矛盾。如果是在議會審批環(huán)節(jié)才引入公民參與，而此時預算已經(jīng)成型，公民如果提出不同意，就必須重新組織進行修改。這就必然引發(fā)兩個問題:(1)修改預算工作量巨大，短時間難以完成;(2)政府與公民之間發(fā)生沖突，甚至還會引發(fā)公民與議會沖突。

第三，有助于預算執(zhí)行監(jiān)督的有效性。在整個預算過程中，預算執(zhí)行同樣重要。因為“無論政策制定得多么合理，預算編制得多么好，如果預算執(zhí)行是低效率的，例如，充滿了浪費和腐敗，或者支出管理者可以隨意地在預算執(zhí)行中改變支出用途，或者收入管理者不能按時足額地籌集財政收入，那么，預算就不能得到很好的執(zhí)行。”［1］446

目前就主流預算理論來說，大都關注于預算決策制定，而不是預算執(zhí)行。在許多人眼里，預算執(zhí)行是政府內部行政控制問題，即一個技術性和管理性過程?！笆聦嵣?，預算執(zhí)行也具有政治性，因為它可以調節(jié)預算中問責的程度，它涉及行政和立法之間政策控制的斗爭，即使是最技術性的問題，諸如消除浪費、欺詐和濫用職權，都可以使預算執(zhí)行成為政治活動的一部分?！保?］所以，為確保預算執(zhí)行中公共資金不被貪污、浪費，除了建立起各種相應的控制機制，防患于未然，還必須引入公民參與預算執(zhí)行監(jiān)督。

二、預算民主懇談模式分析

所謂“民主懇談”，是政府在公共事務決策中，將那些公共事務利益相關人召集在一起，通過多種形式的溝通、討論，充分表達各利益群體及個人意見。浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)政府預算民主懇談模式就是一個民主善治的典型。

回到旅店，服務臺內，老板娘留神在看辦事處制作播放的節(jié)目，是辦事處請居民商討對流動攤販如何管理。遲恒饒有興趣地駐足觀看，電視里爭論激烈，老板娘按捺不住地為反對派幫腔，遲恒想一個地方頻道能如此吸引當?shù)厝?，如何做到的，這倒是一篇文章。

第一，預算報告詳盡細化，參與預算初審范圍廣泛。預算公開的目的，是為了全面落實民眾的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，使政府能正確履行責任，并將每一筆財政支出用于公共事業(yè)和服務民眾。新河鎮(zhèn)人大在審查政府預算草案時，將預算審議程序作為相互關聯(lián)的兩個部分來進行。

(1)在預算初審階段。鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組根據(jù)參會者的職業(yè)不同，分別組建成工業(yè)組、農(nóng)業(yè)組和社會發(fā)展組。由組長宣讀鎮(zhèn)政府上年度財政收支預算執(zhí)行情況和下年度財政預算(草案)報告。隨后，各小組討論，在歸納大家發(fā)言后，宣讀對預決算初審意見和建議，客觀反映參會者的意見和建議。

(2)在預算初審基礎上，鎮(zhèn)人大召開代表大會，由分管財政副鎮(zhèn)長代表鎮(zhèn)政府作上年度財政收支預算執(zhí)行情況和下年度財政預算(草案)報告。隨后，由財經(jīng)小組分別報告工業(yè)組、農(nóng)業(yè)組和社會發(fā)展組，在預算初審民主懇談會上所反映的意見和建議，供人大代表審議預算時參考。

第二，按照會議規(guī)定程序分別進行預算質詢、預算修正、預算批準。在鎮(zhèn)人代會上，鎮(zhèn)政府主要領導接受人大代表提出質詢，回答并解釋預決算中的具體問題。鎮(zhèn)人大主席團根據(jù)代表們提出的相關意見和建議，與鎮(zhèn)政府協(xié)商召開聯(lián)席會議，進一步溝通商議預算修改方案，并向大會通報，交各代表團進行分組審議。在分組審議中，人大代表仍可提出預算修正案，其修正權限包括消減、否決、增加等內容。但在增加預算項目的同時必須提出其他支出項目的消減，以保持預算平衡。鎮(zhèn)政府將根據(jù)修正議案要求對預算報告進行修改，形成預算報告修正稿。人代會對預算報告修正稿進行正式審議表決，獲得全體代表1/2以上同意視為最終通過。

第三，年度支出嚴格按照預算執(zhí)行，充分發(fā)揮人大預算監(jiān)督作用。在鎮(zhèn)人代會閉會期間，鎮(zhèn)政府每季度應向鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組匯報財政預算執(zhí)行情況。如果預算在執(zhí)行中發(fā)生一般性預算調整，需提交人大財經(jīng)小組審議備案。對于重大預算變更，由鎮(zhèn)政府提出預算變更方案交財經(jīng)小組討論，經(jīng)財經(jīng)小組提請鎮(zhèn)人大主席團召開鎮(zhèn)人代會，待審議通過后執(zhí)行。若使用超收收入追加預算項目支出，由鎮(zhèn)政府提出追加預算項目議案交財經(jīng)小組討論，經(jīng)財經(jīng)小組提請人大主席團召開鎮(zhèn)人代會進行審議通過后執(zhí)行。

新河鎮(zhèn)政府預算民主懇談式取得的成效表現(xiàn)為三個方面。

第一，鎮(zhèn)人大在制定預算民主懇談方案時，明確規(guī)定了預算懇談與審議的基本原則、內容、形式和程序，確保預算懇談有的放矢，取得成效。鎮(zhèn)人大為開好會議，一方面進行廣泛宣傳，動員民眾踴躍參加，并還特別邀請各村代表參會，使代表具有最大的廣泛性;另一方面會前開辦培訓教育，說明政府預算與百姓的利益關系，使參會代表清楚地知道，發(fā)表意見不僅是行使國家主人的權利，同時也是每個公民應盡的責任和義務。

第三，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大創(chuàng)建了財經(jīng)小組，具體負責人大財經(jīng)事務和對預算執(zhí)行過程進行監(jiān)督。如此一來，就把預算執(zhí)行真正納入人大監(jiān)督的范圍，由預算事后審計監(jiān)督，提前至預算執(zhí)行全過程監(jiān)督，確保預算資金運行的安全性和可靠性，而這一舉措開創(chuàng)了人大對政府權力監(jiān)督和制衡的新局面。

新河鎮(zhèn)預算民主懇談式雖然在預算資金分配方面取得了明顯的成效，也在一定程度上表達了一種民意，但還存在著明顯缺憾和不足。

一是在制度設計上沒有明確規(guī)定將政府預算編制發(fā)展目標提前廣而告之，這不僅排斥了人大代表和公眾的知情權，使人們不清楚政府打算做什么和將要做什么，而且在預算編制中也沒有明確規(guī)定要舉行公眾聽證會，廣泛征求民意，使預算編制有閉門造車之嫌，極易產(chǎn)生領導意志至上和主觀主義作風。

二是在制度設計上欠缺預算問責機制，這對于提高預算編制的科學性、縝密性和預算執(zhí)行中的責任性都缺乏必要的約束。

三是由于人大代表整體素質不高，缺乏專業(yè)知識，因而對財政預算的理解能力有限，所反映的大都是區(qū)域性意見，而反映整體利益則很少。

三、預算公開全裸模式分析

預算民主的精髓在于預算支出能真實反映公民的利益訴求，體現(xiàn)一種公平正義原則，使民眾能享受到更多的公共產(chǎn)品和更好的公共服務。故此，政府預算公開不是目的只是手段，要讓公民知道政府是怎樣花錢的?把錢用在什么地方?這錢該不該花?只有把賬本攤在陽光下，才便于公民監(jiān)督，防止公權力濫用［4］。四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)政府財政預算公開全裸式就是一個典型案例。

第一，著眼于制度化建設，使改革成果用制度的形式固定下來。在全國各地改革創(chuàng)新的過程中，經(jīng)常會遇見這種情況，當某些領導人思想意識開明，作風強悍，在位時鬧得風起云涌，成果顯著，而一旦離任，大都留下“人走政息”的遺憾。鑒于此，白廟鄉(xiāng)政府一開始就著手制定了《四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)財政預算公眾參與試行辦法》，并通過制度化建設將改革創(chuàng)新成果用制度形式固定下來，以避免“人走政息”的尷尬局面。于是，在2010年財政預算編制前，按照公共財政基本框架要求，實行積極財政政策，制定了預算編制原則。該原則規(guī)定了堅持“收支統(tǒng)管、量入為出，確保重點”的總體要求。

第二，預算編制充分聽取民眾意見，興辦公共公益事業(yè)量財而為。白廟鄉(xiāng)財政預算民眾參與從預算編制開始，其做法分為四步。

一是在全鄉(xiāng)多處設立“民意臺”，廣泛收集村民、村民代表、村社干部平日反映的要求、愿望和意見，以及他們對公共公益事業(yè)的要求和建議。此項工作由鄉(xiāng)財經(jīng)領導小組辦公室具體負責收集整理。

二是召開預算編制前的議定會。議定會內容是對從“民意臺”收集來的意見和建議進行分類整理，確定能辦到的公共公益事業(yè)1至3件進行論證和測算。參會代表包括了六個方面，其名額分配，從地域、經(jīng)濟狀況、民族狀況等綜合考慮。

三是鄉(xiāng)財經(jīng)領導小組辦公室根據(jù)議定會確定的事項，結合上級財政轉移支付的資金統(tǒng)籌編制財政預算。在預算編制中，將預算外資金全部納入預算內，按照會計科目的類、款、項、目、節(jié)分別進行細化。在預算編制時盡量做到興辦公共公益事業(yè)量財而為，量入為出，收支平衡，不列赤字。

四是建立公示墻，將預算編制完成的報告草案上墻張貼公示，廣而告之，征求意見，為鄉(xiāng)人代會審議預算報告奠定基礎。

第三，決算審計嚴格把關，預算公開細化空前。在2009年決算審計報告中，每一筆支出金額、用途都十分清楚，包括開支1.5元信紙。2010年財政預算支出所涉及到的各類部門，按會計科目包括辦公費、水電費、印刷費、生活補貼、住房公積金、獎金等20多項。在人員工資情況表中，連村干部每月增加10元補助標準也都納入預算。

白廟鄉(xiāng)處于貧困山區(qū)，財政資金十分緊張，除了基本財政支出外，投入公共公益事業(yè)資金很少。盡管如此，在2010年人代會上還是票決出民眾急盼解決的三項公益事業(yè)，即鄉(xiāng)道路硬化、農(nóng)網(wǎng)改造和農(nóng)村安全飲水。此外，預算中還啟動了繼2009年鄉(xiāng)政府新建成853平方米師生生活用房的基礎上，再新建689平方米的教學樓用房。這對于一個靠財政轉移支付過日子的鄉(xiāng)政府來說是十分窘迫的。但鄉(xiāng)政府想盡辦法，盡量壓縮財政行政支出，確保預算項目資金到位。所以，從表面上看白廟鄉(xiāng)政府每年為民眾興辦的公共公益事業(yè)不多，但從具體情況來考量，卻讓人對鄉(xiāng)政府能盡其所能地為民眾謀利益、辦實事而感到信任、看到希望，即通過預算民主，可從根本上改變中國的政治生態(tài)環(huán)境，使政府行政行為能更好地為廣大民眾服務。

在白廟鄉(xiāng)政府財政預算全裸式報道之前，有許多學者認為財政預算公開這種形式在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進行試點還可以，因為這些地方財力充足，資金雄厚。而貧困山區(qū)“吃飯財政”，除行政支出外，沒有財力再投入公共公益事業(yè)。預算公開就等于公開自己的收入和吃喝，其阻力之大可想而知。情況確實如此，2009年白廟鄉(xiāng)政府所公開的財政預算執(zhí)行中，財政轉移支付占總收入的85%［5］。但即便如此，鄉(xiāng)政府還是進行了預算公開，此舉贏得了廣大民眾支持和擁護。在這里，有三點重要啟示值得深思。

第一，只有堅持民主改革，才是解決中國各類民生問題的基本途徑。通過新河鎮(zhèn)和白廟鄉(xiāng)的預算民主參與式的試行，充分證明了財政預算公開就是推進民主治理發(fā)展的正確選擇。正是有了這個嶄新的平臺，一方面能擴大廣大民眾參與政治活動，對政府進行有效監(jiān)督;另一方面可推動人大監(jiān)督改革，將代議制民主落實到實處。

第二，杜絕腐敗發(fā)生，防止公權力被濫用。如果從源頭上切斷資金來源，將賬本公之于眾，公款消費、大吃大喝現(xiàn)象會減少許多。所以，只有把賬本攤在陽光下，才便于廣大民眾監(jiān)督，才能從根本上杜絕腐敗發(fā)生，防止公權力濫用。

第三，為推進政治體制改革探索新思路。中國政治體制改革一直難以擺脫集體認知困境。即一方面無論是社會精英和普通民眾，多數(shù)人都相信民主政治和地方自治是中國政治體制改革的方向。另一方面，多數(shù)人也相信，如果在中國搞直接選舉一定會亂套，搞地方自治必定會分裂。那么，中國政治體制改革出路在哪里呢?其實，從現(xiàn)階段具體情況來講，如何發(fā)揮好人大的作用，將代議制民主落到實處，是目前推進中國政治體制改革最好的出路。人民代表大會制度是國家最高權力機構，然而長期以來人大的作用并沒有充分發(fā)揮出來，至少掌握“國庫金鑰匙”的作用沒能很好地體現(xiàn)出來。所以，當務之急是要充分發(fā)揮人大的作用，切實履行好代議制民主的重托。

中國已由過去自產(chǎn)國家轉變?yōu)槎愂諊?，政府與民眾之間的關系也發(fā)生了根本性轉變。于是，財政預算由過去行政預算向公共預算轉變，而公共預算是為民眾服務，行政預算則是為政府服務，兩者之間有著根本的區(qū)別。從上述新河鎮(zhèn)和白廟鄉(xiāng)預算改革過程來看，預算改革觸動了官僚體制，打破了舊的預算資金分配模式，增多了公共產(chǎn)品供給，提高了公共服務質量，強化了公民維權意識，有效防止了腐敗和濫用公權力行為發(fā)生。所以，“預算不可避免地與政治體制聯(lián)系在一起，而影響預算最有效的方式是進行基本的政治變革?！保?］

［1］馬駿.公共預算:比較研究［M］.北京:中央編譯出版社，2011.

［2］艾倫·魯賓.公共預算中的政治［M］.葉娟麗，譯.北京:中國人民大學出版社，2001:249.

［3］袁涌波.財政預算民主化與節(jié)約型政府的構建［J］.浙江:臺州論壇，2009(1).

［4］呂 俠.論預算與民主政治［J］.中州學刊，2012(3).

［5］孟元新.白廟鄉(xiāng)2010年財政預算公開及民主議事觀察［GB/OL］.［2010-03-30］.www.China reform.net/2010/0330/14759.htm/

［6］阿倫·威爾達沃夫斯基.預算過程中的新政治學［M］.鄧淑蓮，等，譯.上海:上海財經(jīng)大學出版社，2006:329.