李秀忠

(山東師范大學公共管理學院，山東 濟南 250014)

農(nóng)村社區(qū)建設 ，重要的是促進社區(qū)全面發(fā)展，縮小差距、化解矛盾、實現(xiàn)公共服務全覆蓋，共享發(fā)展成果。然而，城鄉(xiāng)社會的二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)村資源銳減、環(huán)境惡化、農(nóng)民收入下降，制約了農(nóng)民自身的創(chuàng)造力，使農(nóng)民的主體作用得不到發(fā)揮，導致社區(qū)建設的源動力喪失，社區(qū)建設難以有效開展。城鄉(xiāng)戶籍制度的區(qū)別，使得農(nóng)民成了一種社會或政治身份，造成了城市階層對農(nóng)民的嚴重歧視，影響農(nóng)民對新農(nóng)村社區(qū)建設的熱情。此外，農(nóng)村社區(qū)的管理體制和運行機制乏力，沒有形成便捷有效的社區(qū)建設的參與機制和系統(tǒng)的社區(qū)規(guī)劃體系，國家對農(nóng)村社區(qū)建設投入不足，社區(qū)公益資金的來源渠道少，公共服務不能實現(xiàn)全覆蓋。因此，探索農(nóng)村社區(qū)建設公共服務覆蓋機制，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、當前我國農(nóng)村社區(qū)建設公共服務亟待關(guān)注的問題

我國農(nóng)村社區(qū)建設摸索出不少的經(jīng)驗和做法，收到了較好的效果，受到了農(nóng)民群眾的歡迎?！爱斍?，無論是中央還是地方政府在農(nóng)村公共事業(yè)方面采取了不少措施，做了很多工作，從而提高了農(nóng)村公共服務水平。但是，農(nóng)村公共服務所面臨的問題卻依然存在”①李秀忠:《農(nóng)村公共服務供給問題思考》，《山東師范大學學報》，2007年第6期。。要使農(nóng)村社區(qū)建設真正實現(xiàn)公共服務全覆蓋，符合農(nóng)村的發(fā)展實際，順應農(nóng)民的客觀需求，還有以下幾個問題值得關(guān)注。

(一)農(nóng)村社區(qū)建設科學規(guī)劃不足

社區(qū)建設規(guī)劃關(guān)系到社區(qū)范圍的劃定，關(guān)系到工作能否順利健康的發(fā)展，也影響到公共服務實現(xiàn)的平臺。由于農(nóng)村社區(qū)建設沒有重視規(guī)劃，導致了資金、土地、人才等資源得不到充分的利用。受到政府每年建設用地指標的限制，很多建設規(guī)劃難以落實，不少村因為沒有用地指標而無法啟動集中居住區(qū)的建設。此外，在農(nóng)村開展社區(qū)化管理和服務對于廣大農(nóng)村基層干部是一項全新的工作和實踐，村干部普遍缺乏現(xiàn)代社區(qū)建設理念和管理知識，到底采用什么辦法來劃分社區(qū)，是以行政村劃分社區(qū)，還是以自然村來劃分，或者由幾個行政村成為一個社區(qū)等等，都不十分明確。而且農(nóng)村社區(qū)建設工作是全面推進，還是以點帶面，逐步推行，也考慮不十分周到。

(二)農(nóng)村社區(qū)范圍設置缺乏科學論證

社區(qū)是指地區(qū)性的生活共同體。推進農(nóng)村社區(qū)建設就要注重其設置問題，一定要明確幾個基本要素:一是考慮公共服務不同群體之間要有認同感，也就是要充分尊重農(nóng)村居民群眾的意愿，農(nóng)村居民意愿是我們劃定和設置社區(qū)的主要依據(jù);二是要堅持以人為本、方便群眾的原則，要有一個地域范圍的要求，如果村與村之間相隔距離太遠，進而影響公共服務的質(zhì)量，這種設置就不合理、不科學。三是要考慮公共服務的成本。

由于農(nóng)村社區(qū)范圍設置缺乏科學論證，導致村莊規(guī)劃布局與農(nóng)村社區(qū)建設不相適應。近年來，各地雖然在土地管理、農(nóng)房建設管理等方面做了大量工作，但由于規(guī)劃工作滯后，村莊布局仍然呈零亂、無序狀態(tài)。有的地方在推進農(nóng)村社區(qū)建設過程中，在全縣實行全面推進，大力開展農(nóng)村社區(qū)建設。這種全面推進農(nóng)村社區(qū)建設，實現(xiàn)公共服務的全覆蓋的初衷是好的。但是，如果人力、物力和財力達不到，良好的意愿未必能帶來良好的結(jié)果。

(三)農(nóng)村社區(qū)建設模式創(chuàng)新不足

農(nóng)村社區(qū)建設要因地制宜，大膽創(chuàng)新。農(nóng)村社區(qū)化是在城鄉(xiāng)一體化和社會主義新農(nóng)村建設的大背景下開展的，農(nóng)村社區(qū)化進程是一個改革、探索和創(chuàng)新的過程，不可能只有一個共同的模式。

然而，實踐中卻往往呈現(xiàn)單一模式。由于追求單一模式，把社區(qū)建設等同于城鎮(zhèn)建設，一味模仿，搞一刀切，忽視了城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別。城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟社會發(fā)展水平的標準，但不是目的，最終的目的應該是努力提高人民群眾的生活水平。但在單一模式影響下，大搞奢華的形象工程，只抓硬件設施，忽視了產(chǎn)業(yè)支撐力的提高，使巨額的投入得不到相應的回報，反而帶來沉重的債務①李萍:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展效率與公平的權(quán)衡》，成都:西南財經(jīng)大學出版社，2006年，第60－61頁。。這種沉重的債務給社區(qū)治理和農(nóng)村的發(fā)展帶來了許多不良影響，主要有:損害了公共服務主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信譽;制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革;扭曲了公共服務主客體之間的關(guān)系，從而加重農(nóng)民負擔，激化農(nóng)村的矛盾②王習明，賀雪峰:《鄉(xiāng)村債務的構(gòu)成及成因》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》，2007年第3期。。

(四)農(nóng)村社區(qū)建設存在行政化傾向

農(nóng)村社區(qū)建設中，實際上存在行政化傾向。如:強行合并村莊、侵占農(nóng)民的土地、政績工程、形象工程等。由于農(nóng)村社區(qū)建設存在行政化傾向，導致農(nóng)民不能主動參與農(nóng)村社區(qū)建設。真正主動參與農(nóng)村新社區(qū)建設的積極性普遍不高。此外，有少部分在征地拆遷過程中有集體資金積累的行政村，往往也不愿意將大量的資金投入到農(nóng)村社區(qū)建設中。因此，帶來的不是公共服務和社會管理程度的提高，而是勞民傷財、群眾怨聲載道。事實證明，只有社區(qū)居民參與的發(fā)展，才會有公民參與的提升，才會有社會主義民主的發(fā)展③竇澤秀:《社區(qū)行政:社區(qū)治理與發(fā)展的公共行政學觀點》，濟南:山東人民出版社，2006年，第287頁。。

二、諸城、膠州等農(nóng)村社區(qū)建設公共服務覆蓋的實踐

山東省諸城市和膠州市是我國較早開展農(nóng)村社區(qū)建設工作的地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化水平高。諸城、膠州在農(nóng)村社區(qū)建設中，對農(nóng)村社區(qū)化服務與建設的相關(guān)問題做出規(guī)定，提出要求，農(nóng)村社區(qū)建設順利推進、規(guī)范運行。

(一)諸城農(nóng)村社區(qū)建設公共服務的實踐

2007年以來，山東省諸城市把全市的1257個行政村按照地域相近、規(guī)模適度、便于服務的原則統(tǒng)一規(guī)劃為208個社區(qū)?！爸T城市把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化一體化作為統(tǒng)籌一體化發(fā)展的重要組成部分，探索了具有諸城特色的工作思路，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共文化服務體系全覆蓋”④李秀忠:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)文化建設的基本途徑探索》，《山東師范大學學報》，2009年第6期。。農(nóng)村社區(qū)建設為當?shù)匦罗r(nóng)村建設注入了強大的推動力，其公共服務實踐具有重要參考價值。

1、提高思想認識，加強組織領導。諸城市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和有關(guān)部門“一把手”親自抓，先后制訂出臺了14個推進農(nóng)村社區(qū)化服務與建設的文件，對相關(guān)問題做出規(guī)定，提出要求，并不斷規(guī)范完善。保證了農(nóng)村社區(qū)建設全面順利地向前推進。

2、優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)空間布局，合理確定服務半徑。每個社區(qū)一般涵蓋五六個自然行政村，約1500戶居民，社區(qū)服務中心設立在一個交通比較便利的村莊，服務相鄰的幾個村，服務半徑一般控制在2公里以內(nèi)。村莊密集度高的可適當增加村莊個數(shù)。

3、建立社區(qū)機構(gòu)，明確職能定位。在每個農(nóng)村社區(qū)設立社區(qū)服務中心，社區(qū)服務中心內(nèi)設一個辦事服務廳和若干個服務站室。社區(qū)服務中心的職能定位是服務，不是一級行政管理機構(gòu)，它不能干涉村級內(nèi)部事務;它也不是以生產(chǎn)經(jīng)營為主的經(jīng)營性組織。

4、貼近農(nóng)民需求，開展“一攬子”服務。社區(qū)和社區(qū)服務中心主要為農(nóng)民群眾搞好三大類服務:一是基本公共服務，包括醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務、勞動保障、社會救助、文化體育、司法調(diào)解、人口計生等;二是生產(chǎn)性服務，建立健全科技信息、生產(chǎn)資料、市場營銷服務體系;三是市場化的便民服務，包括便民超市、農(nóng)資超市、便民食堂、證件費用代辦代收點等便民服務項目。按照互利雙贏的原則，組織引導供銷、農(nóng)技、郵政、電訊等部門和有實力的商流企業(yè)到社區(qū)服務中心設立便民超市、便民食堂、農(nóng)資超市，代辦代收有關(guān)證件費用等，既為農(nóng)民提供除基本公共服務之外的其他服務，又可通過市場化運作，獲得一部分收入用于社區(qū)服務中心運轉(zhuǎn)。

5、統(tǒng)籌整合各類資源，全面提升服務質(zhì)量。一是整合服務窗口。根據(jù)業(yè)務的關(guān)聯(lián)性和相近性，將辦事服務廳內(nèi)的窗口整合為2—3個服務窗口，實現(xiàn)了各類服務資源的綜合高效利用。二是優(yōu)化配置人員。對工作相近相連的業(yè)務，實行一人兼多職，用2—3人辦理服務廳所有事項，最大限度地節(jié)約人力資源。三是提高辦公信息化水平。投資20萬元，建立了市級社區(qū)服務信息管理系統(tǒng)，開通了“諸城社區(qū)服務網(wǎng)”。投資208萬元專項用于農(nóng)村社區(qū)服務中心電腦配備和聯(lián)網(wǎng)，并強化信息采集工作。

(二)諸城農(nóng)村社區(qū)建設公共服務的成效

諸城市的農(nóng)村社區(qū)建設為實質(zhì)上解決長期以來困擾中國經(jīng)濟社會發(fā)展的“三農(nóng)”問題進行了有效的嘗試和探索?！疤嵘r(nóng)村基本公共服務，積極推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，山東省諸城市創(chuàng)造性地開展了政府主導、多方參與、科學定位、貼近基層、服務農(nóng)民的農(nóng)村社區(qū)化服務與建設，在實現(xiàn)基本公共服務均等化途徑方面進行了有效探索”①李秀忠，李松玉:《實現(xiàn)基本公共服務均等化的有效途徑探索》，《山東師范大學學報》，2008年第6期。，其模式和成果證明，農(nóng)村社區(qū)建設是新農(nóng)村建設的重要戰(zhàn)略創(chuàng)新，是當前解決中國農(nóng)村發(fā)展問題的正確途徑，是中國實現(xiàn)全面小康和科學發(fā)展的必然要求。

1、促進了縣域內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。在廣大農(nóng)村溫飽已解決，小康初步實現(xiàn)，路、水、電等基礎設施基本到位的情況下，新農(nóng)村建設再向前推進就應該突出解決農(nóng)村公共服務缺乏的問題，打破公共服務產(chǎn)品供給方面的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這樣，新農(nóng)村建設才能更好地向前推進，“新格局”才能真正形成。而農(nóng)村社區(qū)化服務與建設，正是解決這一問題的有效辦法。農(nóng)村社區(qū)建設使基本公共服務均等化的目標日趨實現(xiàn)。諸城市農(nóng)村社區(qū)建設將更多財政資金投向農(nóng)村基本公共服務領域，滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求，在一定程度上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化，有效解決了城鄉(xiāng)基本公共服務供給不均衡的問題，初步打破了公共服務和公共產(chǎn)品供給方面的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改變了農(nóng)村公共服務弱化和邊緣化狀況。“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的新特點，諸城市在發(fā)展中大力加強農(nóng)村社區(qū)建設、優(yōu)先保障廣大農(nóng)民最急需的基本公共服務的做法，對全國范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的實現(xiàn)都極富借鑒意義。

2、公共服務以改善民生為重點。社會建設中諸如養(yǎng)老入托、就醫(yī)看病、文化體育、辦事便捷、公共安全、就業(yè)保障等面廣量大的建設任務，要落實到廣大農(nóng)村，就要搞好農(nóng)村社區(qū)及社區(qū)服務中心的建設。通過社區(qū)服務中心這個平臺，把社會建設的基本內(nèi)容延伸到農(nóng)民群眾中去，落實到了農(nóng)村基層。諸城市在農(nóng)村社區(qū)建設中堅持“政府主導、各方參與、科學定位、貼近基層、服務農(nóng)村”的方針，將公共服務資源向農(nóng)村社區(qū)集中，將基礎設施建設向農(nóng)村社區(qū)傾斜，提升了農(nóng)村公共服務水平。諸城一站式的農(nóng)村社區(qū)服務，抓住了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的關(guān)鍵點。諸城市以社區(qū)建設為契機，采取社區(qū)服務的方式為廣大農(nóng)民提供政府公共服務，以管理有序、服務完善、文明祥和的目標把農(nóng)村社區(qū)建設成了新型社會生活共同體。

3、樹立了基層政府公共服務的良好形象，鞏固了黨的執(zhí)政基礎和農(nóng)村基層政權(quán)。搞農(nóng)村社區(qū)化服務與建設有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎和農(nóng)村基層政權(quán)，現(xiàn)在看，一是完善了我們黨最基層的執(zhí)政基礎。建立農(nóng)村社區(qū)黨組織，開展農(nóng)村社區(qū)黨建，就有效解決了原來村級黨組織管不到或管不了的問題，完善了我們黨最基層的執(zhí)政基礎。二是改變了我們黨在最基層的執(zhí)政方式。就是由過去的以管理為主，變現(xiàn)在以服務為主，為農(nóng)民群眾提供零距離的服務，改進了機關(guān)工作人員的工作作風，樹立了黨委政府的形象，密切了黨群干群關(guān)系，凝聚了黨心、民心，增強了基層黨組織的扎根力、凝聚力，有效鞏固了黨的執(zhí)政基礎。三是影響和提高了村級組織的戰(zhàn)斗力。推行農(nóng)村社區(qū)化服務，教育和影響農(nóng)村干部改進傳統(tǒng)的工作方法，增加了農(nóng)村公共事務的透明度，改善了村里的干群關(guān)系，增強了村級黨組織的凝聚力。農(nóng)村社區(qū)建設強化了基層政府的服務形象。諸城市的農(nóng)村社區(qū)建設對于促進基層政府機構(gòu)改革，強化基層政府的服務形象起到了重大作用。

4、初步實現(xiàn)了政府由管理型向服務型的轉(zhuǎn)變。由管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，不能只喊口號，要有體制機制作保證。建立農(nóng)村社區(qū)和社區(qū)服務中心，通過這個平臺，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和市直部門人員及其服務延伸到農(nóng)民中去，變過去浮在面上抓管理為現(xiàn)在面對面地為群眾搞服務，搭建了基層政府由管理型向服務型轉(zhuǎn)換的平臺和通道。龍都街道邱家七吉社區(qū)服務中心的楊進山，原來在所里“管”司法調(diào)解時，許多民間糾紛都是矛盾激化了他才知道;到社區(qū)工作后，他經(jīng)常走村串戶，了解社情民意，排查矛盾糾紛，宣講法律知識，經(jīng)他排查調(diào)解的糾紛達180多件，涉及土地承包、鄰里不和、老人贍養(yǎng)等多個方面，最后都得到了圓滿解決。

5、有效整合了政府公共服務資源，提高了鄉(xiāng)村文明程度。打造“2公里服務圈”，實現(xiàn)了對現(xiàn)有公共服務資源的優(yōu)化配置，確保了公共服務資源利用效益的最大化。醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務、文化體育、社會保障等基本公共服務職能整合進社區(qū)服務中心這個平臺，有效避免了許多部門在社會建設過程中向村里撒芝麻鹽的浪費現(xiàn)象，以及“各抓各的事、各干各的活”的“單打一”現(xiàn)象。農(nóng)民群眾在享受政府公共服務、參與社區(qū)建設過程中，逐步形成遵紀守法、互幫互助、鄰里和睦的良好風尚，加快了文明村鎮(zhèn)建設步伐。

(三)膠州市農(nóng)村社區(qū)建設公共服務的實踐及成效

膠州屬較發(fā)達地區(qū)，膠州市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定相關(guān)措施，提出了適合本地農(nóng)村社區(qū)建設的工作思路，從農(nóng)民群眾最關(guān)心、最迫切的現(xiàn)實問題——村莊環(huán)境問題入手，加大農(nóng)村社區(qū)建設資金投入力度，探索多元化建設機制，加快扶持農(nóng)村的社區(qū)服務組織，推進農(nóng)村社區(qū)服務體系化。

1、加強農(nóng)村社區(qū)“三個文明”建設。為進一步加強農(nóng)村社區(qū)建設，膠州市民政局充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，找準切入點，突出重點，采取有力措施，全面促進了農(nóng)村社區(qū)“三個文明”建設。一是以培育發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)會為抓手，加強農(nóng)村社區(qū)物質(zhì)文明建設。目前，全市已登記注冊各類農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)會47個，其中市級5個、鎮(zhèn)級35個、村級協(xié)會7個，涉及種植、養(yǎng)殖、漁業(yè)、水果、花卉等領域，會員5000多人，直接帶動6萬農(nóng)民致富，有力促進了農(nóng)村社區(qū)物質(zhì)文明的發(fā)展。二是以提高社會公共事務管理水平為抓手，加強農(nóng)村社區(qū)精神文明建設。通過各種形式，引導廣大農(nóng)民移風易俗。倡導科學、文明、節(jié)儉、健康的婚慶禮儀;開展評比“敬老之星”、“五好家庭”等活動，弘揚夫妻互敬互愛、尊老愛幼的文明理念。大力推進農(nóng)村殯葬改革，開展公益性公墓建設，引導農(nóng)民厚養(yǎng)薄葬，切實改革殯葬方式，實現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)精神文明建設全面發(fā)展。三是以推進基層民主政治建設為抓手，加強農(nóng)村社區(qū)政治文明建設。進一步健全村民會議和村民代表會議制度，深化村務公開，健全責任分工具體化、方案制度規(guī)范化、公開內(nèi)容全面化、公開形式多樣化、監(jiān)督檢查制度化、公開效果測評化的“六化”管理模式，圍繞新農(nóng)村建設的熱點、難點，提高村務公開滿意率、透明度。

2、通過創(chuàng)建社區(qū)新型組織機制，闖出了一條政府推進、社區(qū)主辦、各方參與、居民互助的公共服務新途徑。各社區(qū)的“鄰里互助中心”是街道辦事處便民服務中心延伸到社區(qū)的“觸角”，主要向廣大群眾提供免費的綜合服務。內(nèi)容包括戶籍、計劃生育、勞動保障、綜合治理、黨員管理等28項服務。它既為居民解決難題、代辦事務，又為居民提供各種公益性活動，暢通了政府與群眾、群眾與群眾的溝通、交流渠道。目前，大到辦低保，小到看水表，居民幾乎所有對公益性服務的要求，只要在“鄰里互助中心”登個記，就可以得到滿足。此外，鄰里互助、服務互動，充分發(fā)揮黨員的作用。在黨員志愿者隊伍中，他們將黨小組建到了樓座，一個黨小組就是一支服務隊。目前，這里的黨員志愿者隊伍已發(fā)展到了600多人。各社區(qū)還開展以服務居民為重點的黨員“一人一崗”活動，組織大家參與糾紛調(diào)解、濟貧幫困、綠地認領、義務巡邏、衛(wèi)生保潔等公益活動?？梢哉f，哪里有矛盾和難題，哪里就有黨員們忙碌的身影。

3、膠州市農(nóng)村社區(qū)建設公共服務成效已經(jīng)顯現(xiàn)。一是新型城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提升。始終堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)村面貌發(fā)生巨大變化，新型城鎮(zhèn)化步入快車道，農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活環(huán)境顯著改善。二是新農(nóng)村建設取得歷史性突破。健全農(nóng)村公路“建管養(yǎng)”長效機制，累計投資25.32億元，完成省道、國道大中修197公里，硬化改造農(nóng)村公路770公里，在青島五市率先實現(xiàn)“村村通”，建成新農(nóng)村電氣化村莊562個，成為全國首批新農(nóng)村電氣化先進縣市。城管執(zhí)法、物業(yè)管理實現(xiàn)向鎮(zhèn)村延伸，垃圾集中清運擴展到260個村莊，在青島市率先建成一批污水收集處理試點村，農(nóng)村環(huán)境明顯改善。

(四)諸城、膠州農(nóng)村社區(qū)建設公共服務全覆蓋的基本經(jīng)驗

諸城、膠州積極探索開展農(nóng)村社區(qū)建設公共服務工作，創(chuàng)造了許多具有示范意義的新鮮經(jīng)驗。主要做法概括起來有:

1、結(jié)合實際，積極探索創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)建設的模式。與新農(nóng)村建設緊密結(jié)合，著眼于改革創(chuàng)新農(nóng)村基層社會管理體制，從當?shù)貙嶋H出發(fā)，科學設置農(nóng)村社區(qū)，強化社區(qū)服務功能，按照“一村一社區(qū)”、“幾村一社區(qū)”的模式，開展社區(qū)建設工作，取得了顯著成效。尤其在社區(qū)管理體制和服務體系建設上，每個社區(qū)設立社區(qū)公共服務站，同時，大力培育發(fā)展社區(qū)各類民間組織，廣泛開展各項社區(qū)服務。按照鄰村共建共享、優(yōu)化空間布局、便于服務的原則，合理確定社區(qū)中心村和服務范圍，發(fā)揮村黨組織和村民委員會作用。

2、健全機制，不斷增強社區(qū)建設的整體合力。一是建立健全了農(nóng)村社區(qū)建設工作的領導體制。二是形成了多元化的農(nóng)村社區(qū)建設經(jīng)費投入機制。政府加大公共財政投入，在加快經(jīng)濟發(fā)展的同時，不斷調(diào)整公共財政的投入方向，重點加大對社區(qū)基礎設施建設、社會保障體系建設、社區(qū)辦公經(jīng)費等方面的投入，并將社區(qū)工作經(jīng)費和社區(qū)干部待遇納入?yún)^(qū)、街兩級財政預算。三是形成了多層次的農(nóng)村社區(qū)建設人力資源支撐機制。建立了以黨委、政府為推動者、“兩委會”(社區(qū)支委會、村委會)成員為主要組織者，以社區(qū)專業(yè)工作者、志愿者為骨干，以民間組織和農(nóng)民群眾廣泛參與為基礎的人力資源支撐機制。四是建立了規(guī)范化考核評估機制。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，探索建立了農(nóng)村社區(qū)建設目標考核、完善群眾評價和社會各界以及輿論評議相結(jié)合的農(nóng)村社區(qū)建設績效評估機制。

3、不斷完善農(nóng)村社區(qū)綜合服務功能。在開展農(nóng)村社區(qū)建設中，緊密結(jié)合實際，立足當前，著眼長遠，突出重點，扎實開展工作。一是加強農(nóng)村社區(qū)基礎設施建設，促進了農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展。普遍將社區(qū)基礎設施建設列入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)建設的總體規(guī)劃，認真抓好以村委會建設為主體、以各類服務和活動場所為支撐的陣地建設。二是逐步完善農(nóng)村社區(qū)服務體系，城市社區(qū)服務的理念和做法在農(nóng)村得到了拓展。學習借鑒城市社區(qū)服務的理念和做法，依托各類服務陣地和服務設施，就地就近開展豐富多彩的社區(qū)活動。三是積極培育發(fā)展民間組織，發(fā)揮參與農(nóng)村社區(qū)建設的作用。在推進農(nóng)村社區(qū)建設中，引導農(nóng)民在自愿的基礎上，把建立經(jīng)濟類、服務類、活動類、公益類等社區(qū)民間組織和中介組織作為農(nóng)民實現(xiàn)自我管理、自我服務、自我監(jiān)督的有效途徑，積極搭建民間組織融入農(nóng)村社區(qū)的工作平臺。比如，以老干部、老黨員為主體，建立了老年人協(xié)會;以經(jīng)濟能人為主體，成立了各類經(jīng)濟發(fā)展協(xié)會，等等。通過民間組織參與社區(qū)建設，將各類服務活動延伸到了農(nóng)村，為農(nóng)村社區(qū)建設提供了多方面的服務和幫助。

三、我國農(nóng)村社區(qū)建設公共服務全覆蓋的對策思路

農(nóng)村社區(qū)建設工作的主要目標，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村莊整治、管理民主”的要求來實施。在工作中，要以黨的領導為核心，以村民自治為方向，以公共服務全覆蓋為重點，以維護穩(wěn)定為基礎，以文體活動為載體，把廣大農(nóng)村居民的需求作為工作的基本內(nèi)容，把城市社區(qū)建設的管理服務理念引入農(nóng)村，進一步加強農(nóng)村的社會建設，加大公共服務，進一步推進新農(nóng)村建設。為此，農(nóng)村社區(qū)建設主要應在以下幾個方面努力。

(一)明確農(nóng)村社區(qū)建設公共服務的基本原則

在農(nóng)村社區(qū)建設中，一定要堅持以下原則:一是堅持黨組織領導和村民自治相結(jié)合的原則。二是堅持以人為本、服務農(nóng)村社區(qū)居民的原則。三是堅持與社會主義新農(nóng)村建設相結(jié)合的原則。四是堅持因地制宜、實事求是的原則。農(nóng)村情況千差萬別，農(nóng)村社區(qū)建設一定要從實際情況出發(fā)，分類指導，積極探索，注重實效，穩(wěn)步推進，努力創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)公共服務新模式。關(guān)鍵是要根據(jù)當?shù)貙嶋H確定農(nóng)村社區(qū)建設的范圍和層次定位，在不同地區(qū)、不同村落，其著眼點和著力點不同，不搞“一刀切”。

(二)明確農(nóng)村社區(qū)建設公共服務的主要內(nèi)容

在農(nóng)村社區(qū)建設中，應普遍進行基礎設施和服務網(wǎng)絡建設，具體有以下幾個方面:

一是完善社區(qū)服務功能。必須探索構(gòu)建在農(nóng)村黨組織領導下的全覆蓋、多方位服務的農(nóng)村新型社區(qū)組織，整合各類服務資源，強化農(nóng)村自我服務功能，如為老年人、婦女、青少年、困難群體、優(yōu)撫對象提供便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的社區(qū)化服務。二是發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生事業(yè)。根據(jù)中心鎮(zhèn)、中心村建設要求，按照“科學規(guī)劃、合理布局、重點突出、統(tǒng)籌發(fā)展”的原則，充分發(fā)揮站點服務功能，為農(nóng)村社區(qū)居民提供價廉、優(yōu)質(zhì)、連續(xù)、綜合的衛(wèi)生服務。三是豐富社區(qū)文體活動。根據(jù)農(nóng)村社區(qū)居民需求，建立社區(qū)學校、圖書閱覽室、活動場所、文娛活動組織等。凈化社區(qū)鄉(xiāng)風民俗。大力開展以社會公德、職業(yè)道德、家庭美德和愛國主義、社會主義、集體主義精神為主要內(nèi)容的現(xiàn)代公民素質(zhì)教育，普遍提高農(nóng)村居民群眾的思想道德水平。四是整治社區(qū)治安狀況。農(nóng)村社區(qū)治安防范體系健全，群防群治機制完善，全面提高農(nóng)村社區(qū)居民的法制意識，切實做好刑滿釋放和解除勞教人員的幫教轉(zhuǎn)化、流動人口的管理等工作。五是改善社區(qū)人居環(huán)境。按照社會主義新農(nóng)村建設和村莊整治的要求，做好“五改、五化、五整治工程”，不斷改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活環(huán)境。通過開展以“改路、改水、改廁、改廚、改房”為主要內(nèi)容的“五改”工作，以“布局優(yōu)化、村莊綠化、路燈亮化、污水凈化、垃圾無害化”為主要內(nèi)容的“五化”工作，以“畜禽糞便污染整治、生活污染整治、垃圾固廢整治、化肥農(nóng)藥污染整治、河溝疏浚整治”為主要內(nèi)容的“五整治”工作，為農(nóng)村居民創(chuàng)造了優(yōu)美整潔的居住環(huán)境。六是加強社區(qū)事務管理。農(nóng)村社區(qū)村民自治各項制度健全，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

(三)統(tǒng)籌規(guī)劃，分類實施，有序推進

堅持規(guī)劃先行，與市建設、規(guī)劃等部門聯(lián)合做好調(diào)研論證，按照“便于服務管理，便于資源整合”的原則，制定切實可行的規(guī)劃。設置兩種形式的農(nóng)村社區(qū):在經(jīng)濟條件較好、面積較大、人口較多的建制村，建設“一村一社區(qū)”;在村型較小、自然條件較差、基礎設施相對落后、地理位置比較集中的村，以具備滿足群眾基本生產(chǎn)生活需求的服務設施、集貿(mào)市場等條件的村為中心，建設“多村一社區(qū)”。要根據(jù)各地實際情況和規(guī)劃定位，先行試點，分類推進農(nóng)村社區(qū)建設。對地理位置相對較偏、由純農(nóng)業(yè)人口構(gòu)成的傳統(tǒng)意義上的行政村，應以搞好村莊規(guī)劃布局為龍頭，以村莊改造和環(huán)境整治為抓手，以中心村建設為重點，整體推進道路硬化、村莊綠化、路燈亮化、衛(wèi)生潔化、河道凈化、布局優(yōu)化、住宅美化、服務強化等八個方面的配套建設，著力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量。

(四)不斷完善農(nóng)村社區(qū)綜合服務功能

農(nóng)村社區(qū)建設必須把為農(nóng)民群眾提供服務擺在突出位置。探索建立覆蓋社區(qū)全體成員、服務主體多元、服務功能完善、服務質(zhì)量和管理水平較好的農(nóng)村社區(qū)公共服務體系，引導教育、衛(wèi)生、文化、體育、科技、法律、社會治安、社會福利、社會保障等公共服務進入農(nóng)村，緊密結(jié)合實際，立足當前，著眼長遠，突出重點，扎實開展工作。一是加強農(nóng)村社區(qū)基礎設施建設，二是逐步完善農(nóng)村社區(qū)服務體系，三是積極培育發(fā)展民間組織，發(fā)揮參與農(nóng)村社區(qū)建設的作用。

農(nóng)村社區(qū)建設的核心就是抓服務。從搭建公共服務平臺入手，堅持高起點規(guī)劃、高標準建設，充分利用社區(qū)各類資源，依托現(xiàn)有服務設施，以“五統(tǒng)一”(統(tǒng)一社區(qū)標識、服務內(nèi)容、服務用語、社區(qū)臺賬、服裝胸牌)為標準，建設好“三室”(一門式服務室、警務室、文體活動室)，“四站”(為民服務站、衛(wèi)生服務站、勞動保障服務站、法律服務站)，規(guī)范化建設農(nóng)村社區(qū)服務中心。在此基礎上，建立以農(nóng)民需求為導向的農(nóng)村社區(qū)三大服務體系:一是公共服務體系，二是自助互助服務體系，三是商業(yè)服務體系。

此外，諸城、膠州探索農(nóng)村社區(qū)建設的新鮮經(jīng)驗，給我們留下了深刻印象。要實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設公共服務全覆蓋，主要有以下幾個方面的啟示:

一是農(nóng)村社區(qū)建設必須依靠強有力的領導才能推進。開展農(nóng)村社區(qū)建設工作，要努力爭取領導的重視，把農(nóng)村社區(qū)建設列入黨委、政府重要議事日程，及時研究和解決工作中的重點難點問題。只有建立起由各級黨政領導掛帥、有關(guān)部門參加的農(nóng)村社區(qū)建設工作領導小組，形成協(xié)調(diào)有力、運轉(zhuǎn)高效的領導體制，才能確保農(nóng)村社區(qū)建設工作的各項任務落到實處、見到實效。

二是農(nóng)村社區(qū)建設必須與當?shù)氐霓r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相適應。農(nóng)村社區(qū)建設要與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相一致，因此，要因地制宜，量力而行，有多少財力、辦多大事，通過調(diào)查研究，探索建立適合我省省情的農(nóng)村社區(qū)設置模式，逐步建設和完善農(nóng)村社區(qū)服務設施的途徑和功能，從農(nóng)民群眾的現(xiàn)實需要出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村社區(qū)建設工作。

三是農(nóng)村社區(qū)建設必須把為農(nóng)民群眾提供服務擺在突出位置。為農(nóng)民群眾辦實事，是黨和政府贏得老百姓愛戴和擁護的主要途徑，要按照“以人為本”的要求，在農(nóng)村社區(qū)搭建城市公共服務向農(nóng)村延伸的平臺，為政府公共服務延伸到農(nóng)村和農(nóng)民群眾開展自我服務提供有效的載體，縮小城鄉(xiāng)差距。探索建立覆蓋社區(qū)全體成員、服務主體多元、服務功能完善、服務質(zhì)量和管理水平較好的農(nóng)村社區(qū)公共服務體系，引導教育、衛(wèi)生、文化、體育、科技、法律、社會治安、社會福利、社會保障等公共服務進入農(nóng)村，鼓勵企事業(yè)單位和民間組織發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極參與農(nóng)村社區(qū)建設，為農(nóng)民群眾提供力所能及的服務，實現(xiàn)資源共享，共駐共建，共同建設社會主義新農(nóng)村。