董全亮，楊銀會(huì)，阮玉潔，朱桂美，黃靜珂

（大理學(xué)院政法與經(jīng)管學(xué)院，云南大理 671003）

一、調(diào)查背景、對(duì)象與方法

（一）調(diào)查背景

洱海是我國(guó)著名的淡水湖泊，是大理市主要生活飲用水和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水源地，是大理蒼山洱海國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的核心，具有調(diào)節(jié)氣候、維持水生生物多樣性等多種功能，是整個(gè)流域乃至大理州經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。1996年和2003年，洱海曾經(jīng)兩次大規(guī)模暴發(fā)藍(lán)藻，使洱海的環(huán)境與生態(tài)功能受到嚴(yán)重威脅〔1〕。2003年，洱海局部區(qū)域水質(zhì)下降到了地表水Ⅳ類，部分水域甚至首次出現(xiàn)了V類水質(zhì)。經(jīng)過(guò)3年的治理，洱海水質(zhì)恢復(fù)到Ⅲ類，部分時(shí)間達(dá)到Ⅱ類水的標(biāo)準(zhǔn)。大理被認(rèn)為“做到了連發(fā)達(dá)地區(qū)都沒(méi)做到的事情”，溫家寶、曾培炎指出：“要總結(jié)洱海治理經(jīng)驗(yàn)，為其他湖泊的治污提供借鑒”〔2〕。2008年12月初，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部在大理召開的洱海保護(hù)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議用“循法自然、科學(xué)規(guī)劃、全面控源、行政問(wèn)責(zé)、全民參與”20個(gè)字高度概括了洱海的保護(hù)治理經(jīng)驗(yàn)。2009年11月，在中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)、國(guó)際湖泊環(huán)境委員會(huì)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合主辦的“第十三屆世界湖泊大會(huì)”上，大理洱海保護(hù)治理經(jīng)驗(yàn)得到廣泛贊譽(yù)，“洱海保護(hù)治理模式”被國(guó)家環(huán)境保護(hù)部向全國(guó)推廣〔3〕。

各級(jí)政府為洱海保護(hù)做了較大投入，廣大市民對(duì)政府履行洱海保護(hù)職能是如何評(píng)價(jià)的，政府的職能履行又對(duì)廣大市民參與到洱海保護(hù)中起到了多大的推動(dòng)作用，是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。因此，大理學(xué)院“洱海保護(hù)中的公民參與研究”課題組進(jìn)行了“社會(huì)公眾對(duì)洱海保護(hù)中政府職能履行態(tài)度的調(diào)查”。試圖了解社會(huì)公眾如何評(píng)價(jià)政府在洱海保護(hù)中的作用；政府的行為在廣大群眾中是否得到積極的響應(yīng)；探討政府職能的履行與發(fā)揮在洱海保護(hù)中存在的問(wèn)題、成因與對(duì)策；探討環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域如何在政府的推動(dòng)和引導(dǎo)下，構(gòu)建一個(gè)政府、公民和社會(huì)組織共同發(fā)揮作用的生態(tài)保護(hù)機(jī)制模式。

（二）調(diào)查對(duì)象與方法

本次調(diào)查的對(duì)象是大理市城鄉(xiāng)居民。在正式調(diào)查開始前，進(jìn)行了預(yù)調(diào)查和小范圍訪談，發(fā)現(xiàn)不同性別、不同年齡階段、不同職業(yè)的群眾對(duì)洱海保護(hù)效果的評(píng)價(jià)存在一定差異。因此，正式問(wèn)卷按照性別、年齡、職業(yè)、戶籍等按比例隨機(jī)發(fā)放。共發(fā)出100份問(wèn)卷，收回92份。其中男性有45人，女性有47人。按年齡分為：18歲以下5人，19～25歲19人，26～40歲14人，41～60歲29人，60歲以上25人。按居住地區(qū)分：農(nóng)村（才村、龍龕、西城尾、磻溪等村莊）29人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含城鄉(xiāng)結(jié)合部）17人，城區(qū)（大理古城、下關(guān)）46人。按職業(yè)分：農(nóng)民20人，私企員工和自由職業(yè)者25人，公務(wù)員、軍人、教師、醫(yī)生等事業(yè)單位員工、國(guó)企員工和學(xué)生有35人，退休、待業(yè)、家庭職業(yè)主婦和其他有12人。每份問(wèn)卷均匿名填寫且密封收回，保證了調(diào)查的相對(duì)客觀性。本次調(diào)查還以座談會(huì)、田野調(diào)查等形式對(duì)一些問(wèn)題進(jìn)行了補(bǔ)充調(diào)查。

二、調(diào)查結(jié)果與分析

（一）社會(huì)公眾對(duì)政府洱海保護(hù)職能履行效果的整體評(píng)價(jià)

在被要求“評(píng)價(jià)政府在洱海保護(hù)中發(fā)揮的作用”時(shí)，30%的人認(rèn)為“政府做得很好，政府采取了非常有效的保護(hù)措施”；40%的人認(rèn)為“做得還不夠”；28%的人認(rèn)為“政府只做表面工作，實(shí)質(zhì)性的工作不多”；還有2%的人表示“無(wú)所謂，好不好與我無(wú)關(guān)”。在回答“您認(rèn)為洱海保護(hù)的前景如何？”時(shí)，50%的人認(rèn)為“現(xiàn)階段的成果能得以鞏固，洱海會(huì)越來(lái)越干凈”；30%的人擔(dān)心會(huì)形成“污染—治理—好轉(zhuǎn)—污染—再治理”的循環(huán)；19%的人擔(dān)心“隨著關(guān)注熱度的降低，海東開發(fā)，洱海污染會(huì)死灰復(fù)燃”；只有1%的人表示“無(wú)所謂，好不好與我無(wú)關(guān)”。

調(diào)查顯示，總體上看，廣大公眾對(duì)政府在洱海保護(hù)中發(fā)揮的作用，表示了肯定，盡管有40%的被調(diào)查者認(rèn)為政府做得還不夠，但卻對(duì)洱海保護(hù)的前景比較看好，從一個(gè)側(cè)面表明了公眾對(duì)政府實(shí)施洱海保護(hù)的信心。

調(diào)查也顯示，不同的職業(yè)、不同的年齡段，由于涉及到的切身利益不一致，對(duì)洱海保護(hù)的認(rèn)知和參與度也不同，他們所給出的答案是存在一定差異的。比如“農(nóng)民”組認(rèn)為政府洱海保護(hù)職能履行效果較好的比率高達(dá)65%，“退休、待業(yè)、家庭職業(yè)主婦和其他”組也達(dá)到58%，而“公務(wù)員、事業(yè)單位員工、國(guó)企員工和學(xué)生”組的比率才有31.4%。訪談也表明，沿湖居住的農(nóng)民因?yàn)榈玫秸叩姆龀植⒅苯邮芤嬗诙１Ｗo(hù)，所以表現(xiàn)出較高的滿意度?！肮珓?wù)員、事業(yè)單位員工、國(guó)企員工和學(xué)生”組的部分受訪者因所參加的洱海保護(hù)活動(dòng)多屬單位統(tǒng)一組織，被動(dòng)參與，主動(dòng)性不足，加之，某些活動(dòng)中的形式主義也導(dǎo)致了一定的逆反心理。

（二）社會(huì)公眾對(duì)政府主導(dǎo)的洱海保護(hù)軟硬件設(shè)施的評(píng)價(jià)

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，居民對(duì)洱海保護(hù)中的軟硬件設(shè)施的評(píng)價(jià)，表現(xiàn)出較大的差異。超過(guò)50%的居民對(duì)政府修建的排污管網(wǎng)、農(nóng)村庭院式污水處理設(shè)施等地下工程知之較少，而對(duì)濕地公園、環(huán)湖公路、城鎮(zhèn)污水處理廠等硬件設(shè)施則有超過(guò)90%的受訪者表示了極大的肯定。對(duì)洱海實(shí)施休漁期制度、取締網(wǎng)箱養(yǎng)魚等制度的認(rèn)知比較高，超過(guò)80%；而對(duì)“河長(zhǎng)制”、偷排舉報(bào)制度、環(huán)境評(píng)估、聽(tīng)證制度知之甚少，總體比率不足48%。調(diào)查表明，廣大居民對(duì)洱海保護(hù)工程，特別是濕地公園、環(huán)湖公路、休漁制度等能直接受益的硬件設(shè)施和制度有較好的評(píng)價(jià)，而對(duì)那些效益顯現(xiàn)有一定滯后性的工程和軟件建設(shè)知之甚少。

（三）社會(huì)公眾對(duì)洱海保護(hù)基本情況的知曉度分析

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，居然有18%的人認(rèn)為“近十年來(lái)洱海水質(zhì)沒(méi)有多大變化”；39%的人認(rèn)為“越來(lái)越差”；只有30%的人認(rèn)為“越來(lái)越好”；還有5%的人選擇“不知道”。這顯然與洱海保護(hù)的實(shí)際情況有較大差異。在做訪談時(shí)，能感覺(jué)到沿湖居民對(duì)洱海水質(zhì)的變化滿意程度較高，而部分公眾由于對(duì)洱海周邊一些違規(guī)項(xiàng)目不滿而影響他們對(duì)洱海保護(hù)實(shí)際成果的判斷。

在回答“洱海的最大補(bǔ)給水源來(lái)自哪里？”時(shí)，有55%的人認(rèn)為是“蒼山十八溪”；7%的人認(rèn)為是“雨水補(bǔ)給”；10%的人表示“不知道”；只有21%的人知道“洱海水的主要補(bǔ)給水源來(lái)自洱源”。在回答“你認(rèn)為目前對(duì)洱海的最大污染源是什么？”時(shí)，6%的人選擇“工業(yè)污染”；39%的人選擇“生活污水污染”；10%的人認(rèn)為“洱海游船旅游對(duì)洱海的污染”；4%的人選擇“洱海周邊的養(yǎng)殖行為”；2%的人選擇“嚴(yán)重捕撈行為和人口太多使洱海水源斷流”；15%的人選澤“洱海周邊旅游度假等項(xiàng)目的開發(fā)以及房地產(chǎn)開發(fā)”；還有1%的人選擇“不知道”；只有16%的人選擇“農(nóng)業(yè)中使用化肥、農(nóng)藥導(dǎo)致的污染”?？梢钥闯觯鄶?shù)公眾對(duì)洱海保護(hù)基本情況的知曉度明顯不足。

（四）社會(huì)公眾對(duì)政府實(shí)施的洱海保護(hù)措施的支持度與積極性的分析

在回答“你會(huì)積極響應(yīng)政府的環(huán)保政策，參與到環(huán)保的行動(dòng)中來(lái)嗎？”時(shí)，57%的人認(rèn)為“會(huì)，不僅自己做到，還會(huì)帶動(dòng)周圍的人愛(ài)護(hù)環(huán)境”；26%的人認(rèn)為“自己本身會(huì)切實(shí)做到保護(hù)環(huán)境”；7%的人認(rèn)為“如果環(huán)保政策不會(huì)影響到自身利益，都會(huì)參與”；僅有2%的人認(rèn)為“只有在有強(qiáng)制措施時(shí)會(huì)，不然就看自己的心情”。在回答“你是否會(huì)積極配合政府部門進(jìn)行環(huán)保改革？”時(shí)，有高達(dá)88%的人選擇“會(huì)”；4%的人選擇“無(wú)所謂”；僅有2%的人選擇“不會(huì)”。調(diào)查還顯示，36%的人參與過(guò)環(huán)境保護(hù)的公益活動(dòng)，有41%的人表示想?yún)⑴c但是沒(méi)有機(jī)會(huì)，只有14%的人從來(lái)沒(méi)有參與過(guò)也不愿意參與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的公益活動(dòng)。從問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，我們不難看出，洱海保護(hù)的意識(shí)已經(jīng)深入人心，只要政府的激勵(lì)措施可行，社會(huì)公眾參與的意愿是很強(qiáng)烈的。調(diào)查也表明，“參與的意愿”與“參與的行為”之間還有較大的差距。

（五）社會(huì)公眾對(duì)政府洱海環(huán)境信息公開的滿意程度

32%的人表示自己是“通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒介獲取環(huán)境信息”的；37%的人通過(guò)“報(bào)紙雜志”；68%的人“通過(guò)電視新聞”；10%的人“通過(guò)廣播”；28%的人“通過(guò)人際交流”；27%的人“通過(guò)手機(jī)短信或彩信”；11%的人“通過(guò)公告欄或紙質(zhì)文件”；還有4%的人“通過(guò)其他途徑”。在回答“你對(duì)政府環(huán)境信息公開的內(nèi)容整體滿意嗎？”時(shí)，只有10%的人“非常滿意”；45%的人“比較滿意”；22%的人“不滿意”；6%的人“非常不滿意”；還有9%未予評(píng)價(jià)。在回答“你認(rèn)為政府環(huán)境信息公開存在哪些問(wèn)題？”時(shí)，39%的人選擇“內(nèi)容缺乏針對(duì)性，需要的沒(méi)公開，公開的不需要”；36%的人選擇“更新不及時(shí)，內(nèi)容陳舊落后”；19%的人選擇“內(nèi)容專業(yè)術(shù)語(yǔ)過(guò)多，不夠通俗易懂”；43%的人認(rèn)為“內(nèi)容涵蓋范圍不夠廣，沒(méi)有充分滿足公眾各方面的需求”；還有40%的人認(rèn)為“信息公開不夠透明、真實(shí)”。種種現(xiàn)象表明政府在信息公開方面所采取的措施還不夠，政府應(yīng)該加大洱海環(huán)境信息的傳播力度，采用人們喜聞樂(lè)見(jiàn)的宣傳方式，使社會(huì)公眾能迅速、便捷地獲取相關(guān)信息。

三、結(jié)論與建議

（一）政府在洱海保護(hù)中的職能履行得到了社會(huì)公眾的一致認(rèn)可

現(xiàn)階段的基本國(guó)情，決定了在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，政府責(zé)無(wú)旁貸，必須承擔(dān)起行政生態(tài)職能的重任。政府切實(shí)履行行政生態(tài)職能，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是解決當(dāng)前洱海保護(hù)中深層次矛盾和問(wèn)題的需要，有助于幫助人們轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，創(chuàng)新發(fā)展模式，提高發(fā)展質(zhì)量，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)文明發(fā)展、和諧發(fā)展、又好又快的發(fā)展〔4〕。

（二）政府在推動(dòng)公眾參與洱海保護(hù)方面還有很大的空間

大理各級(jí)政府以“洱海清、大理興”的理念來(lái)統(tǒng)一全州干部群眾的思想認(rèn)識(shí)；通過(guò)洱海保護(hù)月活動(dòng)、“八個(gè)一”活動(dòng)等常規(guī)化活動(dòng)推動(dòng)公民參與的制度建設(shè)；通過(guò)地方立法，推動(dòng)公民自覺(jué)參與洱海保護(hù)活動(dòng)；利用教育行政資源，做好中小學(xué)生的環(huán)境意識(shí)教育，在全民參與洱海保護(hù)方面取得了一定的成績(jī)。但從參與的力度和廣度方面來(lái)看，還有很大的提升空間。

1.增強(qiáng)洱海保護(hù)科普知識(shí)的傳播

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有不少居民對(duì)洱海保護(hù)的一些常識(shí)還知之甚少，比如洱源環(huán)境保護(hù)與大理洱海保護(hù)的關(guān)系、洱海主要污染源、補(bǔ)給水源、洱海水質(zhì)的實(shí)際狀況等有一些直觀感受，但不準(zhǔn)確，甚至還有一些錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。比如一些農(nóng)民不認(rèn)可農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的面源污染成為洱海保護(hù)的主要問(wèn)題，這些思想對(duì)農(nóng)民進(jìn)一步做好種植業(yè)調(diào)整是非常不利的。保護(hù)環(huán)境的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是為了廣大群眾，保護(hù)環(huán)境也必須依靠群眾，必須大力普及洱海保護(hù)方面的科學(xué)知識(shí)，提高參與行為的自覺(jué)性和積極性。特別要廣泛倡導(dǎo)和教育學(xué)生們要根據(jù)人類生存和發(fā)展的可持續(xù)性的需要來(lái)約束和規(guī)范我們的生態(tài)實(shí)踐行為〔5〕。

2.重視政府公共關(guān)系，讓社會(huì)公眾更好地了解相關(guān)軟硬件設(shè)施和制度

政府為洱海保護(hù)投入了巨大的財(cái)力、物力和人力，許多工程是容易被廣大社會(huì)公眾認(rèn)知、認(rèn)可的，比如濕地公園、環(huán)湖公路和垃圾清理等，但許多工程和制度，比如專業(yè)的排污管網(wǎng)、“河長(zhǎng)制”等，這些東西得不到廣泛的了解與認(rèn)識(shí)。一方面不利于政府和民眾的溝通，另一方面，民眾不能有效地利用這些工程，遵守和執(zhí)行這些制度。因此，政府應(yīng)該積極擴(kuò)大對(duì)洱海保護(hù)工程和制度的宣傳力度，發(fā)揮出這些工程和制度的最大效益。此外，大理社會(huì)事業(yè)的發(fā)展相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)而言還比較滯后，還沒(méi)有形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。同發(fā)達(dá)地區(qū)比較，政府的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力還有很大的改進(jìn)空間〔6〕。

3.積極創(chuàng)建條件，鼓勵(lì)廣大群眾參與到洱海保護(hù)中來(lái)

隨著洱海保護(hù)的不斷深入，各級(jí)干部積極響應(yīng)政府號(hào)召，以單位活動(dòng)為載體參與到洱海保護(hù)中，廣大市民、農(nóng)民和學(xué)生以支持“雙取消”和“三退三還”的形式，積極參加生活環(huán)境的治理、保護(hù)母親河的活動(dòng)。但我們的調(diào)查也顯示，盡管多數(shù)居民有參與的意愿，但除了由單位、學(xué)校組織的活動(dòng)之外，參與的機(jī)會(huì)不多，原因在于公眾參與的機(jī)制不健全、沒(méi)有關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的明確規(guī)定；沒(méi)有明確規(guī)定公民全方位參與環(huán)境保護(hù)的途徑、方式；沒(méi)有明確規(guī)定公眾參與環(huán)保的具體程序；沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)妨礙公眾參與環(huán)保的制裁措施；有關(guān)環(huán)境信息公開內(nèi)容的范圍過(guò)窄，不利于公眾參與的實(shí)現(xiàn)；涉及立法、地方規(guī)章制定和環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃的設(shè)計(jì)沒(méi)有足夠的公民參與〔7〕。政府可以通過(guò)與一些社區(qū)、居委會(huì)和環(huán)境領(lǐng)域的非政府組織合作，鼓勵(lì)廣大市民在監(jiān)督政府環(huán)境保護(hù)制度的執(zhí)行方面、對(duì)企業(yè)和居民非法排放污染物等方面與政府積極配合，在涉及與洱海保護(hù)有關(guān)的項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估、聽(tīng)證會(huì)議時(shí)主動(dòng)建言獻(xiàn)策。在此體制中，政府應(yīng)切實(shí)履行生態(tài)職能，自覺(jué)把握與運(yùn)用自然生態(tài)及其管理規(guī)律，堅(jiān)持以主動(dòng)預(yù)防生態(tài)環(huán)境問(wèn)題為主要特征的管理原則，走生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相統(tǒng)一的道路，建立健全完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律政策體系，構(gòu)建與完善多元治理主題的生態(tài)環(huán)境合作治理模式，并引導(dǎo)社會(huì)不斷走向生態(tài)環(huán)境自治的職責(zé)和功能〔8〕，構(gòu)建一個(gè)政府、公民和社會(huì)組織共同發(fā)揮作用的生態(tài)保護(hù)機(jī)制模式。

〔1〕呂建國(guó)，劉周權(quán)，楊曉霞，等.鄉(xiāng)土植物對(duì)洱海水體的凈化效果研究〔J〕.大理學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，11（3）：45-48.

〔2〕涂序波.洱海之水：大理的黃金“名片”〔N〕.大理日?qǐng)?bào)，2007-10-29（1）.

〔3〕許映蘇.認(rèn)真總結(jié)“十一五”科學(xué)謀劃“十二五”努力推動(dòng)全州生態(tài)文明建設(shè)再上新臺(tái)階〔N〕.大理日?qǐng)?bào)，2011-06-05（A2-A3）

〔4〕胡椿，董悅.社會(huì)主義和諧文化研究綜述〔J〕.大理學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，8（3）：47-53.

〔5〕孟慶艷.高校教育綠色理念初探〔J〕.大理學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，11（5）：97-101.

〔6〕董全亮.服務(wù)型政府導(dǎo)向與大理滇西中心城市建設(shè)〔J〕.大理學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，8（3）：21-24.

〔7〕董全亮，崔慧廣，汪燕.洱海保護(hù)中的“公民參與”問(wèn)題研究〔J〕.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40（22）：11392-11394.

〔8〕黃愛(ài)寶.試論引導(dǎo)型政府生態(tài)管理職能〔J〕.中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2008（6）：28-34.