朱 欣 欣，樓 世 洲

(浙江師范大學 教育學院，浙江 金華 321004)

我國促進城鄉(xiāng)教師均衡流動的政策分析

朱 欣 欣，樓 世 洲

(浙江師范大學 教育學院，浙江 金華 321004)

建立城鄉(xiāng)教師均衡流動體制是推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要舉措。作為促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的一項新的政策措施，城鄉(xiāng)教師流動制度是教育行政部門有計劃地組織學校教師進行地區(qū)間、校際定期或不定期的交流、輪換，旨在促進教師成長和師資均衡。國家和地方政府制定了一系列的政策和措施，以推動城鄉(xiāng)教師的合理流動，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。從政策研究的視角對有關(guān)教師流動政策的文本內(nèi)容、執(zhí)行成效進行分析，旨在探究政策實施的理性途徑。

城鄉(xiāng)教師；均衡流動；政策分析

實現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，師資的均衡配置是關(guān)鍵因素。長期以來，受各方面因素的影響，許多優(yōu)秀教師從農(nóng)村流向城市、從弱校流向強校的現(xiàn)象較為明顯，且有增強趨勢。教師不合理流動問題愈加突出，這就加劇了城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源的配置失衡，從根本上制約著城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，成為義務(wù)教育發(fā)展中需要高度關(guān)注的問題。[1]造成這種差距產(chǎn)生和擴大的原因是多方面的，既有教師個體因素，但更多地取決于體制因素。我們必須高度關(guān)注和充分認識城鄉(xiāng)教師流動的現(xiàn)象及影響，對教師不合理流動的原因進行深入分析，進而采取有效措施改善城鄉(xiāng)教師隊伍的不合理狀況，通過建立教師區(qū)域內(nèi)的合理流動機制，實現(xiàn)教師資源共享，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

一、促進城鄉(xiāng)教師均衡流動的政策體系

2006年新修訂的《義務(wù)教育法》第三十二條規(guī)定：“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設(shè)”，這是建立教師流動政策的法律基礎(chǔ)，也是教師流動政策的目標、方式和實施范圍。同年，教育部頒布《關(guān)于大力推進城鎮(zhèn)教師支持農(nóng)村教育工作的意見》，指出“建立和完善本行政區(qū)域內(nèi)長期穩(wěn)定的‘校對校’對口支援關(guān)系，鼓勵和支持城鎮(zhèn)辦學水平高的中小學與農(nóng)村學校建立辦學共同體”。[2]在這些宏觀政策框架的指導下，各地也紛紛出臺關(guān)于推動城鄉(xiāng)學校教師流動的具體政策與措施。

“十一五”以來，國家為了推動城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師的合理流動，出臺了一系列的相關(guān)措施。首先，出臺了一系列培養(yǎng)和培訓農(nóng)村教師的專項計劃，有效提高了農(nóng)村中小學師資隊伍的整體水平。一是全面實施“特崗計劃”，即“農(nóng)村義務(wù)教育階段學校教師特設(shè)崗位計劃”。這是國家實施西部“兩基”攻堅計劃的主要舉措之一，該項計劃所需資金由中央和地方財政共同承擔，以中央財政為主。特崗計劃于2006年啟動，到2010年共招聘特崗教師18.5萬多人,覆蓋848個縣的1萬余所義務(wù)教育階段的農(nóng)村學校。“特崗計劃”的實施有力地緩解了農(nóng)村地區(qū)教師緊缺和結(jié)構(gòu)性矛盾，[3]二是實施農(nóng)村教育碩士培養(yǎng)計劃，培養(yǎng)農(nóng)村高中的骨干教師。針對農(nóng)村高層人才流失的問題，該計劃從2004年啟動至2011年，全國40所院校共培養(yǎng)農(nóng)村教育碩士6 945人。這項措施旨在創(chuàng)新農(nóng)村教師培養(yǎng)和補充機制，對于加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè)，切實解決農(nóng)村骨干教師匱乏，推進教育均衡發(fā)展，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的戰(zhàn)略意義。三是推行“免費師范生”政策，這項政策的目的是引導優(yōu)秀師范畢業(yè)生到農(nóng)村教育基層去，改善落后地區(qū)的教育，解決農(nóng)村優(yōu)質(zhì)教師匱乏、城鄉(xiāng)教師資源差距懸殊的問題。2007年開始在六所部屬師大實行師范生免費教育，五年共招收免費師范生5.46萬人，2011年首屆畢業(yè)生1萬余人，其中39.4%的畢業(yè)生進入西部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校任教。四是在“中小學教師國家級培訓計劃”中設(shè)立“中西部農(nóng)村骨干教師培訓項目”和“西部農(nóng)村教師國家級遠程培訓項目”。對西部100個縣的農(nóng)村義務(wù)教育學校教師進行專題培訓，促進西部農(nóng)村教師素質(zhì)的提高。由中央財政轉(zhuǎn)移支付的方式支持中西部23個省份按照“國培計劃”總體要求實施,主要包括農(nóng)村中小學教師置換脫產(chǎn)研修，農(nóng)村中小學教師集中培訓，農(nóng)村中小學教師遠程培訓等三大項目，到2011年中西部地區(qū)81.8萬教師參與了國培項目的培訓。

其次，制定和完善了促進城鄉(xiāng)教師流動的“教師支教”政策?！敖處熤Ы獭卑ā皷|部地區(qū)學校對口支持西部貧困地區(qū)學校工程”、“西部大中城市學校對口支持本省(自治區(qū)、直轄市)貧困地區(qū)學校工程”兩個方面。根據(jù)2000年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推動東西部地區(qū)學校對口支援工作的通知》精神，這兩項工程的實施以學校之間對口支持為基本形式，以貧困地區(qū)為支持對象，以義務(wù)教育階段相對薄弱學校為重點，促進貧困地區(qū)學校管理水平和教育質(zhì)量的提高。[4]2001年教育部又推出“實施跨世紀園丁工程”計劃，要求在教育對口支援工作中，援助地區(qū)的學校要為受援地區(qū)的學校培養(yǎng)、培訓骨干教師。教育部在2006年出臺的《關(guān)于大力推進城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》指出，加大支教力度，積極鼓勵和支持城鄉(xiāng)學校間建立辦學共同體，通過“結(jié)對子”、“手拉手”等形式促進資源共享，倡導多種形式的教師支教活動，如“走教”、“聯(lián)聘”等形式，緩解農(nóng)村學校師資不足的矛盾。

第三，改革了教育管理體制和財政投入體制，建構(gòu)了城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展保障體系。如建立了城鄉(xiāng)教師縣級統(tǒng)籌制度，實現(xiàn)了教師工資的城鄉(xiāng)統(tǒng)一標準和補助機制。2006年，新《義務(wù)教育法》頒布明確了加強了省縣二級政府在義務(wù)教育經(jīng)費投入和教育資源配置上的統(tǒng)籌作用。2008年教育部下發(fā)《關(guān)于做好義務(wù)教育學校教師績效考核工作的指導意見》，通過教育管理體制的改革，實現(xiàn)了由縣按照國家規(guī)定的工資項目和標準，統(tǒng)一發(fā)放農(nóng)村中小學教職工工資、福利，城鄉(xiāng)一體化的工資制度、住房制度和醫(yī)療保障制度從制度層面上為城鄉(xiāng)教師均衡流動創(chuàng)造了條件。在國家的宏觀政策引導下，各地政府也加大了建立城鄉(xiāng)教師均衡流動的制度和政策，轉(zhuǎn)化教師單向無序流失、隱性流失和系統(tǒng)外流動等流動路徑，使教師流動真正走向合理、合法、合情的軌道。

二、城鄉(xiāng)教師均衡流動政策執(zhí)行的情況分析

在國家宏觀政策的指導下，各地充分運用政策導向推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，合理配置教師資源，在推進城鄉(xiāng)教師均衡流動的政策層面進行了有益探索，取得了寶貴經(jīng)驗，教師流動在一定的區(qū)域范圍內(nèi)實現(xiàn)了合理有序的流動，實現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)資源的共享，進而逐步縮小城鄉(xiāng)教育差距，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

一是建立規(guī)范的區(qū)域性城鄉(xiāng)教師流動的政策，如2006 年沈陽市制定了促進城區(qū)與郊區(qū)中小學教師流動的政策和舉措，著手建立規(guī)范性的教師定期交流輪換制度，實現(xiàn)全市范圍內(nèi)超編校向缺編校、優(yōu)質(zhì)校向改革校、城鎮(zhèn)校向農(nóng)村校的師資橫向流動。沈陽市教育局明確規(guī)定，實行城區(qū)與郊區(qū)教師結(jié)構(gòu)工資標準化，使同一級別、同一水平的教師無論在任何學校工作，其結(jié)構(gòu)工資、待遇基本相同。浙江省紹興市出臺了教師流動的“轉(zhuǎn)會制”，規(guī)定當教師尤其是優(yōu)秀教師從一所學校轉(zhuǎn)到另一所學校時，轉(zhuǎn)入學校應支付給轉(zhuǎn)出學校一定的轉(zhuǎn)校費。而上海市松江區(qū)則規(guī)定，城區(qū)學校從農(nóng)村學校調(diào)用教師按有償流動方式進行，由調(diào)入學校給予調(diào)出學校一定的經(jīng)濟補償金。[5]

二是通過建立城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，推動城鄉(xiāng)教師管理的一體化。如浙江省杭州市、衢州市等以建立基礎(chǔ)教育集團的形式，構(gòu)建城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學校聯(lián)合體，實現(xiàn)師資共享機制。而山西晉中榆次區(qū)以20所小學、11所中學劃分成5個大學區(qū)，形成了十大聯(lián)合體，學區(qū)內(nèi)強弱校間進行交流，實行校對?！袄墶苯涣?，通過定點送教、定時開放、定向示范的“三定”行動，使教師交流從教師與教師的互換，上升為專家引領(lǐng)、同伴互助、聯(lián)片教研等多種方式更為廣泛的互動交流，產(chǎn)生了良好的效應。江蘇省在2010年啟動了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡改革發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，首批創(chuàng)建13個示范區(qū)，區(qū)域內(nèi)學校每年15%教師進行交流。由縣級教育行政部門均衡配置城鄉(xiāng)教師資源，組織公辦學校教師的合理流動。規(guī)定在同一所學校連續(xù)任教滿一定年限的教師進行流動。學校校長任期三年，且在同一所學校連任不得超過兩屆。

但是，由于教師流動本身的不確定性，在推動教師流動的政策實施過程中存在著許多不合理的問題，要實現(xiàn)教師流動的長效機制，還存在著如下的困難和障礙。

1.教師流動的相關(guān)法律法規(guī)缺失，政策和措施缺乏細則。2006年教育部《關(guān)于大力推進城鎮(zhèn)教師支持農(nóng)村教育工作的意見》指出要做好城市教師到農(nóng)村支教工作，提出采取切實有效的措施推進城鎮(zhèn)教師支持農(nóng)村教育工作。但這些政策大多數(shù)并不是專門針對教師流動的，僅是從宏觀上提出引導教師進行城鄉(xiāng)合理流動以及加大城市教師對農(nóng)村學校支援工作的指導意見，只起引導和倡導作用。在具體實施中面臨的問題比較多，通常只在新招聘教師、高級職稱教師評定中設(shè)立流動的必要條件來強制推行。從地方出臺的有關(guān)教師流動的政策中，都沒有制定明確的有關(guān)教師的流動義務(wù)、流動期限和相關(guān)待遇等規(guī)定，大多教育行政部門制定的教師流動政策只屬于鼓勵性的政策，沒有硬性規(guī)定?？傊@些地方性的有關(guān)教師流動的政策還沒有達到制度規(guī)約的層面。

2. 中小學教育管理體制、教師待遇及社會保障體系不夠完善。當前各地區(qū)實行“分級辦學，分級管理”的中小學管理體制，基礎(chǔ)教育實現(xiàn)了縣域統(tǒng)籌機制，但我們在對東中西部部分市縣教師流動政策的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多市縣的基礎(chǔ)教育管理機制差異明顯，存在很多不完善之處，較嚴重地表現(xiàn)在農(nóng)村及欠發(fā)達地區(qū)的教師工資拖欠現(xiàn)象，進而影響農(nóng)村教師隊伍的穩(wěn)定性，造成部分教師向發(fā)達地區(qū)或?qū)W校外流。再如國家在城鄉(xiāng)學校教師編制管理上缺乏相應的彈性，經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)為了減少教育財政負擔，嚴格控制教師的編制，也阻礙了城鄉(xiāng)教師的良性流動，此外教師聘任制還導致教師流動更具有隨意性。[6]由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)教師均衡流動需要相適應的社會和保障制度，如果不能切實解決家庭、居住、生活等方面的困難，這樣的流動就不能成為教師的自覺行為，也不能取得預期的教師流動效果。

3. 學校和教師對流動的自覺性和認可度不高。我們在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，無論是城區(qū)學校還是農(nóng)村學校，對建立規(guī)范的教師定期流動機制的必要性理解均存在一定的誤區(qū)。城區(qū)學校認為這只是一種支教行動，而且擔心優(yōu)秀教師的流動會影響其教育質(zhì)量。而農(nóng)村學校則認為這種短期流動的教師會“身在曹營心在漢”，而且教師經(jīng)常性的流動，導致一些學生無法及時適應新教師，教師隊伍和教學秩序的不夠穩(wěn)定同時也給學校的管理帶來影響，加大了學校常規(guī)管理的工作量。并且教師的聘用、工資收入、職稱評定、住房待遇以及教師的業(yè)務(wù)培訓和日?？己硕加闪鲃铀趯W校負責，農(nóng)村學校并沒有建立教學業(yè)績的考核制度，流動教師的工作績效得不到充分的體現(xiàn)。[7]

三、促進城鄉(xiāng)教師均衡流動的幾點政策思考

“十一五”期間各地在實施城鄉(xiāng)教師流動機制、促進教育均衡發(fā)展的過程中取得了一定的成效。但我國區(qū)域遼闊，東部和中西部之間的差距很大，目前要建立全國范圍的中小學教師流動制度的困難極大，而且也不具備現(xiàn)實性。根據(jù)國家中長期教育發(fā)展綱要，我們的政策目標是實現(xiàn)縣域內(nèi)中小學教師的合理流動，以有效促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

1.進一步完善城鄉(xiāng)教師流動的政策和機制，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本保證。針對當前教師流動政策的不完善，各級教育行政部門應將教師流動政策制度化和規(guī)范化。以法規(guī)的形式確定教師流動的義務(wù)性、程序性、定期性和流動者的待遇等，保障教師聘用和流動制度的公正、公平和有效，形成一套完善的教師定期流動輪換制度。[8]2012年教育部在《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》(教督[2012]3號)中，提出要建立并有效實施縣域內(nèi)義務(wù)教育學校校長和教師定期交流制度。因此，各級政府必須將建立和完善城鄉(xiāng)教師均衡流動的制度和政策體系作為法規(guī)建設(shè)的重點工作。

2. 改革教師的人事管理制度，逐步實現(xiàn)教師社會保障體制的社會化。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展，就要實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師資源的共享，首要任務(wù)是破除傳統(tǒng)的人才單位所有制。優(yōu)化組合，按需設(shè)崗，科學管理，實行教師動態(tài)管理，全面落實教師聘任制，為教師的定期流動創(chuàng)造條件。[9]教師的管理體制由學校管理為主變?yōu)閷W校和區(qū)域教育行政管理部門共同管理，區(qū)域教育行政管理部門主管教師的聘用、職稱評定、工資收入、住房待遇，所在學校負責教師的業(yè)務(wù)培訓和日?？己?，教師的流動由區(qū)域教育主管部門統(tǒng)籌安排，共同協(xié)調(diào)。必須加快人事管理體制和社會保障制度的改革，國家在政策方面應向欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)傾斜，在確保區(qū)域內(nèi)教師工資待遇同等的條件下，著力解決農(nóng)村教師住房難，就醫(yī)難問題，適當提高農(nóng)村教師的福利補貼。建立城鄉(xiāng)中小學教師“同工同酬”和農(nóng)村地區(qū)教師的特殊補貼制度。[10]

3. 合理規(guī)劃教師資源，建立教師流動的長效機制，分步實施，有序推進。區(qū)域內(nèi)教師合理流動的機制的關(guān)鍵，是通過建立區(qū)域內(nèi)教師柔性和剛性流動機制，實行農(nóng)村、城區(qū)學校不同層次教師的雙向流動。[11]因此，這種政策是一種引導性的政策而不應是一種強制性的政策，在這種政策背景下實現(xiàn)教師自覺的行為選擇。當前，從中央到地方，各級政府已把中小學師資隊伍建設(shè)和教師流動作為促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要舉措，雖然建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的教師定期流動制度有著許多現(xiàn)實的障礙，但國家可以從宏觀上做出教育綜合改革和教育人事改革的全面規(guī)劃，提出實行教師定期流動制度的配套體制、政策、措施等。[12]在此基礎(chǔ)上，各地應該依據(jù)本地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展狀況，分步實施，有序推進，確保區(qū)域城鄉(xiāng)中小學教師定期流動制度的建立。

[1] 轉(zhuǎn)型時期中國教育政策案例研究課題組.縮小差距—中國教育政策的重大命題[M].北京:人民教育出版社,2005：72，103.

[2] 教育部關(guān)于大力推進城鎮(zhèn)教師支持農(nóng)村教育工作的意見[EB/OL].(2006-05-09[2010-11-10].http:∥baike.baidu.com/view/2996450.htm?fr=ala0_1.

[3] 關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育階段學校教師特設(shè)崗位計劃的通知[EB/OL].(2006-05-15)[2010-7-10].http:∥www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename=603&infoid=19563.

[4] 關(guān)于東西部地區(qū)學校對口支持工作的指導意見[EB/OL].(2000-04-20)[2010-11-10].http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60420.htm.

[5] 馬煥靈.地方中小學教師輪崗制政策失真問題管窺[J].教師教育研究,2009(2):61-64.

[6] 樓世洲,郭文琴.構(gòu)建中部地區(qū)城鄉(xiāng)教師流動機制的政策思考:對山西省陽泉市教育的調(diào)查報告[J].當代教師教育,2009(1):50-54.

[7] 張?zhí)煅?教師流動:基于實證的政策分析[M].哈爾濱:黑龍江教育出版社,2010：127.

[8] 鮑傳友.城鄉(xiāng)教師交流的政策問題及其改進[J].教育研究,2010(1):18-22.

[9] 樓世洲,李士安.構(gòu)建城鄉(xiāng)中小學教師定期流動機制的政策研究[J].教育發(fā)展研究,2007(10):1-4.

[10] 馬艾云.李保江.縣域教師流動機制實施框架:城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的一種構(gòu)想[J].當代教育科學,2007(9):14-20.

[11] 龐麗娟.加強城鄉(xiāng)教師流動的制度化建設(shè)[J].教育研究,2006(5):6-7.

[12] 王秋麗.義務(wù)教育教師資源均衡配置的宏觀政策設(shè)計[J].教育探索,2009(6):62-63.

[責任編輯張淑霞]

A Policy Analysis of Promoting the Balanced Flow of Teachers between Urban and Rural Areas in China

ZHU Xin-xin，LOU Shi-zhou

(SchoolofEducation,ZhejiangNormalUniversity,Jinhua321004,China)

The Establishment of the rational Flow system for teachers in urban and rural areas is an important measure to promote the balanced development of compulsory education. As a new policy, the system helps educational institutes organize regular or irregular exchange or rotation of teachers’ between different schools and regions in order to promote teachers’ development and the balanced distribution of teachers. The central and local governments have constituted a series of policies and measures to help the rational flow of teachers in rural and urban areas so as to guarantee the balanced development of compulsory education. This article, based upon policy analysis, examines the content and performative efficiency of the flow and tries to explore the rational way of policy implementation.

teachers in urban and rural areas; balanced flow; policy analysis

G451

A

1674-2087(2013)01-0001-04

2012-11-10

教育部人文社科2010年重點項目(10YJA880200)

朱欣欣，女, 浙江東陽人, 浙江師范大學教育學院副教授，主要從事教師教育研究；樓世洲，男，浙江義烏人，浙江師范大學副校長，教育學博士，主要從事教育學研究和高教管理。