付 健

改革開放三十年來(lái),隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展,利益主體的數(shù)量激增并逐漸分化,主體維護(hù)自身利益的意識(shí)也不斷增強(qiáng)。而伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速發(fā)展,城市化進(jìn)程中涉及多方利益主體的矛盾和沖突也越來(lái)越頻繁、突出,這集中表現(xiàn)在城市化進(jìn)程中發(fā)生的群體性事件,例如,2007年的廈門 PX項(xiàng)目事件,2008年的甘肅隴南拆遷事件,2011年的廣東烏坎事件等等。這些社會(huì)矛盾的解決必須改變過(guò)去由政府單一主導(dǎo)城市規(guī)劃建設(shè)的城市化發(fā)展模式,應(yīng)保證相關(guān)利益主體參與到城市化發(fā)展的進(jìn)程中。因而,城市規(guī)劃中的公眾參與問(wèn)題越來(lái)越成為城市治理、城市化發(fā)展的重點(diǎn)。

二、城市規(guī)劃中的公眾參與

正如有學(xué)者指出:“沒(méi)有一個(gè)政治概念像‘公眾參與’那樣在近幾年的中國(guó)政治話語(yǔ)和學(xué)術(shù)中流行,而使用又是那樣模糊混亂。”[1](1)筆者認(rèn)為,公眾參與是 20世紀(jì) 60年代民權(quán)運(yùn)動(dòng)發(fā)展以來(lái)出現(xiàn)的特定社會(huì)現(xiàn)象,“公眾參與”這一概念只有在參與民主的理論框架中才能得到恰當(dāng)理解和有效界定,“公眾參與”只有在區(qū)別于代議制民主所包含的政治選舉以及結(jié)社、集會(huì)、游行、示威等街頭抗議活動(dòng)時(shí),才有其自身獨(dú)特的所指,因而,本文主要在以下意義上使用“公眾參與”的概念:“作為一種制度化的公眾參與民主制度,應(yīng)當(dāng)是指公共權(quán)力在進(jìn)行立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí),由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息、聽取意見,并通過(guò)反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。它是公眾通過(guò)直接與政府或其他公共機(jī)構(gòu)互動(dòng)的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理的過(guò)程,它不包括選舉,也不包括街頭行動(dòng)和個(gè)人、組織的維權(quán)行動(dòng),”[1](5～7)它更強(qiáng)調(diào)公眾在與政府和平、理性溝通、對(duì)話、協(xié)商的基礎(chǔ)上參與公共事務(wù)和公共治理的行為與過(guò)程。

城市規(guī)劃中的公眾參與是公眾參與在城市規(guī)劃領(lǐng)域的重要實(shí)踐,同時(shí),城市規(guī)劃中的公眾參與也推動(dòng)了公眾參與的進(jìn)一步發(fā)展。

作為現(xiàn)代意義的城市規(guī)劃發(fā)源地的美國(guó)早在20世紀(jì)20年代,就已經(jīng)對(duì)城市規(guī)劃的公眾參與進(jìn)行了制度上的規(guī)定。[2](30～40)英國(guó)在 1947年頒布實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中,就已經(jīng)允許社會(huì)公眾就城市規(guī)劃發(fā)表意見,并且可以針對(duì)不滿意的規(guī)劃提起訴訟。到了20世紀(jì)60年代,基于對(duì)此前公眾參與城市規(guī)劃模式的不滿,公眾開始更加主動(dòng)直接參與到這種規(guī)劃中來(lái),“公眾參與規(guī)劃”的意識(shí)得以真正誕生。1962年,保羅·達(dá)維多夫與托馬斯·瑞納發(fā)表了著名的《規(guī)劃選擇理論》,該文奠定了城市規(guī)劃公眾參與的理論基礎(chǔ)。[3](103～115)1969年,由斯凱夫頓任主席的由英國(guó)負(fù)責(zé)規(guī)劃事務(wù)、由政府部長(zhǎng)組建的特別小組提交了著名的“斯凱夫頓報(bào)告”,這被認(rèn)為是英國(guó)公眾參與城市規(guī)劃發(fā)展的里程碑。同年,雪莉· 阿恩斯坦發(fā)表了《公民參與的階梯》,[4](216～224)這篇文章“對(duì)公眾參與的方法和技術(shù)產(chǎn)生了巨大影響,至今仍廣為世界各地的公眾參與研究者和實(shí)踐者所采用”。[5](13)

我國(guó)城市規(guī)劃中的公眾參與在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)出現(xiàn),1980年制定的《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》使得公眾參與規(guī)劃的精神初步顯現(xiàn);1991年,為了配合1990年的《城市規(guī)劃法》的施行而頒布實(shí)施《城市規(guī)劃編制辦法》,規(guī)定了規(guī)劃過(guò)程中展開公眾參與的原則性要求;[2](40～51)2008年施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了諸多有關(guān)公眾參與的法律規(guī)范,從而使公眾參與在城市規(guī)劃領(lǐng)域取得了重大發(fā)展。與城市規(guī)劃公眾參與的實(shí)踐同步,包括城市規(guī)劃理論研究者、政治學(xué)界、法學(xué)界等多領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)城市規(guī)劃中的公眾參與問(wèn)題進(jìn)行了更加全面、深入、細(xì)致的研究。但是,“我國(guó)有關(guān)城市規(guī)劃的公眾參與自 20世紀(jì) 80年代開始就已經(jīng)有所討論,但至今只是在局部范圍內(nèi)、在特定層次上得到一些嘗試,但在制度和實(shí)踐的整體上尚未全面推行”。[6](1)因而,如何從理論上進(jìn)一步深化、拓展城市規(guī)劃中的公眾參與問(wèn)題研究,進(jìn)而對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃中公眾參與的社會(huì)實(shí)踐發(fā)揮指導(dǎo)作用,就成為城市規(guī)劃中公眾參與問(wèn)題研究的當(dāng)務(wù)之急。筆者在此試圖以權(quán)利本位范式為視角,提出城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)概念,并對(duì)城市規(guī)劃中公眾參與權(quán)的存在基礎(chǔ)予以探討。

三、城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)

現(xiàn)有城市規(guī)劃中的公眾參與研究雖然對(duì)公眾參與興起的歷史背景、理論基礎(chǔ)、內(nèi)在內(nèi)容以及實(shí)現(xiàn)機(jī)制、實(shí)踐發(fā)展等諸多方面進(jìn)行了全面、深入的研究,但是將公眾參與作為法律權(quán)利來(lái)予以探討的研究并不多見。雪莉· 阿恩斯坦在其《公民參與的階梯》一文中,提出了公民參與是公民權(quán)利的概念。1981年,國(guó)際建筑師聯(lián)合會(huì)第十四屆世界會(huì)議通過(guò)了《華沙宣言》,該宣言提出了“市民參與城市發(fā)展過(guò)程,應(yīng)當(dāng)認(rèn)作是一項(xiàng)基本權(quán)利”的主張。[7](43)但是這些論述缺乏對(duì)公眾參與權(quán)系統(tǒng)、詳細(xì)的闡釋,而僅限于倡導(dǎo)式的主張,所以本文將對(duì)城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)的存在基礎(chǔ)予以進(jìn)一步的闡釋。

當(dāng)代中國(guó)法哲學(xué)的研究范式經(jīng)歷了從階級(jí)斗爭(zhēng)范式到權(quán)利本位范式的轉(zhuǎn)換。權(quán)利本位范式表征為確立權(quán)利和義務(wù)作為法學(xué)基本范疇的地位,并在此基礎(chǔ)上確立權(quán)利作為法學(xué)基石范疇(權(quán)利為本位)。權(quán)利本位范式將我們所處的時(shí)代概括為“權(quán)利時(shí)代”,并對(duì)權(quán)利時(shí)代的理論景象作了這樣的描繪:“我們的時(shí)代是一個(gè)邁向權(quán)利的時(shí)代,是一個(gè)權(quán)利備受關(guān)注和尊重的時(shí)代,是一個(gè)權(quán)利話語(yǔ)越來(lái)越彰顯和張揚(yáng)的時(shí)代。我們?cè)絹?lái)越習(xí)慣于從權(quán)利的角度來(lái)理解法律問(wèn)題,來(lái)思考和解決社會(huì)問(wèn)題”。[8](3)權(quán)利本位范式的提出,“使得我們擁有了全景式的法哲學(xué)視窗,看到權(quán)利構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)法律實(shí)踐的實(shí)質(zhì)和鮮明特征:人們,無(wú)論是個(gè)體,還是利益集團(tuán),關(guān)于法律的要求和主張,一般首先是以權(quán)利主張的方式提出”。[9](81～82)以權(quán)利本位范式來(lái)透視城市規(guī)劃中的公眾參與問(wèn)題,就漸顯了由公眾參與演變而來(lái)的公眾參與權(quán)概念。筆者認(rèn)為,城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)的存在基礎(chǔ)有以下幾個(gè)方面:

(一)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然歸結(jié)

“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,社會(huì)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化導(dǎo)致參與擴(kuò)大?！盵10](1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是公民政治參與的根本原因,而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則是公民進(jìn)行政治參與的根本動(dòng)力。[11](168～175)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、完善以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展瓦解了高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制,使得在國(guó)家之外、市場(chǎng)之中發(fā)展出具有自身合法主體地位的利益主體,改變了過(guò)去國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的利益格局。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展放開了對(duì)利益主體的過(guò)度束縛,促進(jìn)了利益主體在平等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下合法地追求自身利益。“這些不同利益群體和社會(huì)成員為實(shí)現(xiàn)自己的利益要求,迫切希望將自己的意志反映到政策和法律的制定過(guò)程中,因此公眾參與就成為必然。”[12](2)利益的多元格局使得利益主體必須有其利益的表達(dá)渠道,“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革和發(fā)展,公民的財(cái)富和利益日益增加,獨(dú)立、多元的經(jīng)濟(jì)主體日益成長(zhǎng)和壯大,獨(dú)立、多元化的利益產(chǎn)生獨(dú)立和多元的權(quán)利訴求”,這成為公眾參與興起的根本動(dòng)因。[1](10)

城市規(guī)劃過(guò)程中同樣涉及到多元利益主體,這包括城市人民政府與城市規(guī)劃主管部門、城市開發(fā)商以及其他私益主體、社會(huì)公眾等等。[13](203～208)“城市規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是城市空間利益的分配,存在各種巨大的利益。由于沒(méi)有公眾參與,就由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)和專家在由他們的意志決定著影響公眾巨大利益的分配?！盵5](2)因而,城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)問(wèn)題,實(shí)際上就是城市規(guī)劃中的多元利益主體表達(dá)各自合法利益訴求的法律權(quán)利問(wèn)題。利益主體合法的利益訴求是城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)的本質(zhì)所在,也是其必然要求。

法律制度通過(guò)承認(rèn)某些利益,按照各種法令通過(guò)司法、行政過(guò)程來(lái)確定承認(rèn)與實(shí)現(xiàn)那些利益的限度以及努力保障在確定限度內(nèi)被承認(rèn)的利益而達(dá)到法律秩序的目的。[14](39)法律通過(guò)權(quán)利與義務(wù)的設(shè)定以及法律責(zé)任的追究來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)利益的承認(rèn)和保障,“權(quán)利、義務(wù)是法律的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的方式,正是通過(guò)權(quán)利和義務(wù)的宣告與落實(shí),國(guó)家把特定階級(jí)或人民的價(jià)值取向和價(jià)值選擇變?yōu)閲?guó)家和法律的價(jià)值取向和選擇,并借助于國(guó)家權(quán)威和法律程序加以實(shí)現(xiàn)”。[9](43)法律權(quán)利與利益有著密切的關(guān)聯(lián),“著重從權(quán)利的法律功能和社會(huì)價(jià)值的角度分析,可以把權(quán)利解釋為規(guī)定或隱含在官僚規(guī)范中、實(shí)現(xiàn)于法律關(guān)系中的、主體以相對(duì)自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段”。[9](266～272)

因而,從本質(zhì)上看,城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)是對(duì)城市規(guī)劃過(guò)程中對(duì)各利益主體合法利益訴求的承認(rèn),進(jìn)而通過(guò)法律上的權(quán)利設(shè)置和法律渠道加以表達(dá),實(shí)現(xiàn)其各自的合法利益訴求。城市規(guī)劃中的公眾各自獨(dú)立、合法的利益是公眾參與權(quán)存在的邏輯前提,城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)則是城市規(guī)劃過(guò)程中各利益主體表達(dá)各自利益訴求的必然要求。

(二)社會(huì)主義民主政治的內(nèi)在要求

雖然20世紀(jì)60年代作為公眾參與理論支撐的參與民主理論才開始逐漸興起,但是盧梭早已對(duì)參與民主有過(guò)重要論述,“在參與民主理論家中,盧梭或許可以被認(rèn)為是最為卓越的代表”。[15](22)盧梭諷刺“英國(guó)人民自以為是自由的,他們是大錯(cuò)特錯(cuò)了。他們只有在選舉國(guó)會(huì)議員期間才是自由的;議員一旦選出之后,他們就是奴隸,他們就等于零了”。[16](121)卡羅爾·佩特曼則提出了系統(tǒng)完整的參與民主理論,認(rèn)為“在參與理論中,政治不僅限制于通常所指的全國(guó)性政府或地方政府。在參與理論中,‘參與’又一次指在決策過(guò)程中的(平等 )參加,‘政治平等’指在決策結(jié)果方面的權(quán)力平等”,參與模式意味著最大程度的輸入亦即參與,而輸出的不僅包括政策(決定),還包括個(gè)人的社會(huì)能力和政治能力的發(fā)展。[15](39～40)美國(guó)學(xué)者科恩在其民主定義中將參與作為關(guān)鍵性概念,并且認(rèn)為“對(duì)參與的分析可以進(jìn)一步闡明民主,弄清參與的具體內(nèi)容就可以對(duì)任何實(shí)際社會(huì)所實(shí)現(xiàn)的民主程度作出理性的估價(jià)”。[17](10～11)作為參與民主理論在 20世紀(jì)后期發(fā)展的協(xié)商民主理論則主張,公民參與而反對(duì)精英主義的憲政解釋,這同樣肯定了公眾積極參與政治生活,作為民主理論與實(shí)踐的新近發(fā)展,它更為強(qiáng)調(diào)公眾參與的重要性。

西方參與民主理論的興起為我國(guó)公眾參與的發(fā)展提供了重要的理論資源,而我國(guó)社會(huì)主義民主的本質(zhì)也內(nèi)在地要求公眾參與。憲法從根本上規(guī)定了我國(guó)社會(huì)主義民主的本質(zhì),人民當(dāng)家作主成為社會(huì)主義民主的本質(zhì)內(nèi)涵和內(nèi)在要求。

2000年 10月,《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》指出:“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,擴(kuò)大公民有序的政治參與,引導(dǎo)人民群眾依法管理自己的事情”。這是中國(guó)共產(chǎn)黨第一次明確提出“公民有序的政治參與”。2003年,黨的十六大報(bào)告指出:“健全民主制度,豐富民主形式,擴(kuò)大公民有序的政治參與,保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”。 2006年,政府工作報(bào)告提出:“加強(qiáng)政府決策科學(xué)化、民主化工作,對(duì)涉及群眾利益的重大事項(xiàng)實(shí)行公示、聽證等制度。健全民主制度,豐富民主形式,擴(kuò)大公民有序的政治參與,保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。 2007年,黨的十七大報(bào)告指出:“堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民,從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與,最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。這就明確提出了公眾參與權(quán)的概念。

城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)是公眾參與權(quán)的重要實(shí)踐場(chǎng)域,是公眾參與權(quán)在城市規(guī)劃領(lǐng)域的具體落實(shí)和實(shí)踐發(fā)展,是社會(huì)主義民主的內(nèi)在要求。社會(huì)主義民主所蘊(yùn)含的人民當(dāng)家作主,從本質(zhì)上決定了城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)是社會(huì)主義民主的必然內(nèi)容。西方近代以來(lái)的代議制民主在 20世紀(jì) 60年代遭遇到了危機(jī),因而參與民主理論興起、參與民主理論并不是代議制民主的替代,而是其必要的補(bǔ)充。我國(guó)社會(huì)主義民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義的重要內(nèi)容,從根本上決定了公眾參與權(quán)“是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,被認(rèn)為是與自由權(quán)、平等權(quán)、社會(huì)權(quán)一樣的人權(quán)的基本組成部分”。[18]因而,城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)不僅是社會(huì)主義民主政治的內(nèi)在要求,同樣也是社會(huì)主義民主優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。

(三)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)科學(xué)決策的必然選擇

德國(guó)著名學(xué)者烏爾里?！へ惪嗽凇讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中提出了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的理論?！坝捎诂F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的高度不確定性、不可預(yù)測(cè)性、顯現(xiàn)的時(shí)間滯后性、發(fā)作的突發(fā)性和超常規(guī)性”,[19](99)就使得“在事關(guān)全人類生死存亡的巨大風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難面前,沒(méi)有一個(gè)人可以稱得上是真正的專家”,[20](90)科學(xué)不再僅僅只是被當(dāng)作一種處理問(wèn)題的源泉,而且也被視為一種形成風(fēng)險(xiǎn)、造成問(wèn)題的原因,“一種科學(xué)的解釋神秘化過(guò)程開始了”,科學(xué)知識(shí)的非壟斷化出現(xiàn)了,科學(xué)對(duì)真理的控制越來(lái)越不夠有力,科學(xué)也成為反思和懷疑的對(duì)象。在這種科學(xué)、技術(shù)、專家失去對(duì)知識(shí)、真理的壟斷地位,而風(fēng)險(xiǎn)又源于人的決策的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,決策的作出“總是存在各種現(xiàn)代性主體和受影響群體的競(jìng)爭(zhēng)和沖突的要求、利益和觀點(diǎn),它們共同被推動(dòng),以原因和結(jié)果、策動(dòng)者和受害者的方式去界定風(fēng)險(xiǎn)”。[21](28)“在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注中,自然科學(xué)家不知不覺(jué)地以某種方式使自己失去了權(quán)力,將自己推向了民主化。”[21](68)“風(fēng)險(xiǎn)整體轉(zhuǎn)型的主要影響是產(chǎn)生了新的合法性危機(jī):貫穿發(fā)展過(guò)程當(dāng)中的民意、認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)上的科學(xué)權(quán)威、社會(huì)制度體現(xiàn)與維護(hù)的權(quán)威都不斷地受到削弱。”[22]在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里,傳統(tǒng)的資產(chǎn)階級(jí)工業(yè)社會(huì)在政治體系中決策權(quán)威集中化的設(shè)計(jì)和想法已經(jīng)行不通,試圖一方面執(zhí)行公民的民主權(quán)利,另一方面在影響政治決策的時(shí)候保留等級(jí)權(quán)威乃是一種天真的想法。僅僅想把民主制的規(guī)則限定在政治代表的選擇上已經(jīng)不可行。政治的決策過(guò)程再也不能僅僅被理解為幾個(gè)精英或領(lǐng)導(dǎo)預(yù)先決定的某種模式的單純強(qiáng)制或簡(jiǎn)單執(zhí)行。[21](235～236)危機(jī)的出路在于走向增強(qiáng)民主風(fēng)險(xiǎn)管理的道路?！盀榱丝朔@些普遍存在的風(fēng)險(xiǎn),民主社會(huì)不得不保持某些基本的價(jià)值觀,如公民了解和參與決策過(guò)程的權(quán)利?！盵23](257)

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下,現(xiàn)代城市規(guī)劃過(guò)程中的公眾參與就顯得至關(guān)重要。有學(xué)者將西方的城市規(guī)劃理論分為四個(gè)時(shí)期,認(rèn)為其中 20世紀(jì) 60年代開始的第二代理論為現(xiàn)代規(guī)劃理論修正時(shí)期。這一代城市規(guī)劃理論的特點(diǎn)就在于對(duì)第一代的現(xiàn)代規(guī)劃理論時(shí)期基于工具理性單純強(qiáng)調(diào)規(guī)劃工作的科學(xué)性予以反思和批判,提出了城市規(guī)劃中的公眾參與理論。勒·庫(kù)布西耶的學(xué)說(shuō)最能反映60年代之前的這種規(guī)劃思想,而在其影響下產(chǎn)生的《雅典憲章》也最能體現(xiàn)這種規(guī)劃思想?！袄铡?kù)布西耶是大型的、機(jī)器時(shí)代、垂直等級(jí)和集權(quán)城市的極端表現(xiàn)?！逼涑鞘兄刃蚴墙馕龅募兇庑问胶蜔o(wú)可替代的機(jī)械要求的浪漫結(jié)合。勒·庫(kù)布西耶關(guān)于城市主義原理的格言是“規(guī)劃:獨(dú)裁者”,強(qiáng)調(diào)城市的單一理性規(guī)劃,認(rèn)為普遍的科學(xué)真理具有無(wú)可替代的權(quán)威,規(guī)劃本身的才智可以掃除一切障礙。勒·庫(kù)布西耶堅(jiān)信城市是機(jī)械時(shí)代意識(shí)的理性表達(dá),根本不承認(rèn)居民在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)方面有什么發(fā)言權(quán)。[24](129～148)《雅典憲章》認(rèn)為機(jī)械時(shí)代無(wú)計(jì)劃、無(wú)秩序的發(fā)展導(dǎo)致了現(xiàn)代城市的混亂,強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代市鎮(zhèn)計(jì)劃和建筑技術(shù)在改造城市工作上的應(yīng)用。[31]

與之相反,簡(jiǎn)·雅各布斯則認(rèn)為:“所有城市規(guī)劃的藝術(shù)和科學(xué)都無(wú)助于阻擋大片城市地區(qū)的衰敗——以及在這種衰敗之前毫無(wú)生氣的狀態(tài)”,“城市有著遠(yuǎn)比車輛交通要錯(cuò)綜復(fù)雜得多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題”。[26](3～5)簡(jiǎn)·雅各布斯對(duì)以勒·庫(kù)布西耶為代表的極端現(xiàn)代主義城市規(guī)劃進(jìn)行了批判,而 1977年制定的《馬丘比丘憲章》則可以視為是對(duì)《雅典憲章》的修正。簡(jiǎn)·雅各布斯批判了城市改造和規(guī)劃中的偽科學(xué),認(rèn)為城市里的市民最為熟悉城市,認(rèn)為“在城市生活、職責(zé)和擔(dān)憂方面,城市里的人最有發(fā)言權(quán)”,認(rèn)為任何規(guī)劃方面的專業(yè)知識(shí)都不可以取代市民對(duì)具體地方的了解,主張城市規(guī)劃應(yīng)該考慮城市市民的需要和意見以及自治權(quán)利。《馬丘比丘憲章》主張科學(xué)技術(shù)是手段而不是目的,要正確運(yùn)用,認(rèn)為“雅典代表的是亞里士多德和柏拉圖學(xué)說(shuō)中的理性主義,而馬丘比丘代表的卻都是理性派所沒(méi)有包括的單憑邏輯不能分類的種種一切”,因此,“城市規(guī)劃必須建立在各專業(yè)設(shè)計(jì)人、城市居民以及公眾和政治領(lǐng)導(dǎo)人之間的系統(tǒng)的不斷的互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上”。[27](2)

因此可以說(shuō),簡(jiǎn)·雅各布斯對(duì)勒·庫(kù)布西耶的批判以及《馬丘比丘憲章》對(duì)《雅典憲章》的修正可以視為對(duì)城市規(guī)劃中單純重視規(guī)劃者和專家的權(quán)威、科學(xué)技術(shù)的作用的反思和批判,進(jìn)而對(duì)城市規(guī)劃中公眾的需要和參與城市規(guī)劃中的決策予以強(qiáng)調(diào)。這些可以視為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)城市規(guī)劃中科學(xué)決策的必然要求?！肮妳⑴c在中國(guó)發(fā)展,也是中國(guó)處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)必要的制度建設(shè)需要”。[1](13)城市規(guī)劃中的公眾參與是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中強(qiáng)調(diào)公眾參與決策以應(yīng)對(duì)政府、領(lǐng)導(dǎo)、專家主導(dǎo)決策所帶來(lái)的危機(jī)的必要擴(kuò)展和自然延伸,同時(shí)也是城市規(guī)劃領(lǐng)域理論規(guī)劃思想變革的必然發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)為城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)提供了存在的社會(huì)基礎(chǔ)。

(四)社會(huì)主義和諧社會(huì)的應(yīng)然訴求

社會(huì)和諧是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性,是國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的重要保證。我國(guó)社會(huì)總體上是和諧的,但是也存在不少影響社會(huì)和諧的矛盾和問(wèn)題。利益沖突、權(quán)力腐敗、社會(huì)矛盾等是影響社會(huì)和諧的重要因素。城市化進(jìn)程中發(fā)生的涉及城市改造、居民拆遷的上訪乃至極端事件表明,有一些關(guān)于城市改造的建設(shè)決策和措施并沒(méi)能很好地吸納和包容市民的需要和意見。[28](4)由此引發(fā)的社會(huì)矛盾關(guān)涉城市社會(huì)治安的穩(wěn)定和城市治理的秩序,進(jìn)而關(guān)系到整個(gè)社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建的大局,因而,這些利益沖突和社會(huì)矛盾的解決對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

“公眾參與是權(quán)力再分配,通過(guò)這種再分配,使那些當(dāng)前被排除在政治和經(jīng)濟(jì)過(guò)程之外的弱勢(shì)公民能真正被包含進(jìn)來(lái),能夠參與到談判和決策中來(lái),使他們的利益得以保護(hù)。”[5](23)而強(qiáng)調(diào)公眾參與權(quán),則使得民意表達(dá)的渠道有了法律制度上的保障,“有利于更多的民眾參與討論和決策,就解決社會(huì)矛盾提出解決方案并進(jìn)行充分論證,尋找合理的而為各社會(huì)主體所接受的可行的解決方法,實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策,防止決策失誤而導(dǎo)致的社會(huì)混亂”。[29](436)要適應(yīng)我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化,形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制。城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)使得城市規(guī)劃中的相關(guān)利益主體和社會(huì)公眾參與到城市規(guī)劃過(guò)程中來(lái),使得利益主體有其利益表達(dá)渠道,有效地將社會(huì)利益主體的矛盾和沖突通過(guò)和平、理性的方式提前得到化解;通過(guò)參與權(quán)的行使,公眾具有“成為自己的主人”的歸屬感和責(zé)任感,在此基礎(chǔ)上達(dá)成的決策和法律更容易得到公眾的接受和遵守,有助于化解政府決策、法律與公眾之間的矛盾。[15](26)

城市規(guī)劃中的公眾參與權(quán)有利于公眾對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督,是防止腐敗的有力措施。當(dāng)權(quán)力不受限制和制約時(shí),權(quán)力即會(huì)被濫用,進(jìn)而導(dǎo)致腐敗。對(duì)權(quán)力的限制和制約不僅需要公權(quán)力相互之間的制約和平衡,而且同樣需要公民權(quán)利對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督,“公民對(duì)政治生活的積極參與,是實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力有效制約的基本條件”。[30](3)這種在公眾參與下形成的城市規(guī)劃編制方案和城市規(guī)劃過(guò)程中運(yùn)行的公權(quán)力,使得公權(quán)力受到了公眾的有效監(jiān)督,因而有利于防止腐敗,有利于化解“一些領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重”[31](20)這一與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)不相符的社會(huì)矛盾和問(wèn)題,因而有利于城市治理的和諧,有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加速發(fā)展,成為推動(dòng)城市規(guī)劃中公眾參與權(quán)興起的根本動(dòng)因,而社會(huì)主義民主政治則內(nèi)在要求公眾在城市規(guī)劃中享有充分的參與權(quán)利,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)則是公眾參與城市規(guī)劃的客觀條件,最終通過(guò)法律途徑保障公眾在城市規(guī)劃中的參與權(quán)利,便成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必由之路。

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