○杜將

（湖南中煙工業(yè)有限責(zé)任公司常德卷煙廠 湖南 常德 415000）

一、項(xiàng)目招標(biāo)與預(yù)算申報(bào)關(guān)系

在我國(guó)，煙草行業(yè)是一個(gè)特殊的行業(yè)，采用的是母子公司的三級(jí)管理體制，即中國(guó)煙草總公司（母公司，一級(jí)法人）、各省級(jí)煙草公司（子公司，二級(jí)法人）和煙草工業(yè)企業(yè)（子公司，三級(jí)法人）。本文所指的煙草企業(yè)是指煙草工業(yè)企業(yè)。

從項(xiàng)目管理工作來(lái)看，煙草企業(yè)每年上億的工程項(xiàng)目，肯定是需要嚴(yán)格監(jiān)管的。過(guò)去，煙草行業(yè)投資管理工作重點(diǎn)主要集中在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批上，新的資產(chǎn)管理職能要求煙草行業(yè)投資管理不僅停留在立項(xiàng)審批監(jiān)管，更要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行管理監(jiān)控，這也就使得預(yù)算管理、項(xiàng)目投資審批和規(guī)范性運(yùn)作項(xiàng)目檢查成為當(dāng)前煙草行業(yè)上對(duì)下管理的主要措施。那么在新的資產(chǎn)管理職能要求下，煙草行業(yè)的預(yù)算管理和項(xiàng)目投資審批工作，無(wú)疑成為了對(duì)于煙草工業(yè)企業(yè)的重要約束條件。

表面上看，項(xiàng)目招標(biāo)與預(yù)算申報(bào)不具有直接的聯(lián)系，但是，從深層意義來(lái)看，二者是密切相關(guān)的。這是因?yàn)?，預(yù)算申報(bào)獲批的資金就是招標(biāo)活動(dòng)的標(biāo)底，所以，預(yù)算做的好不好，準(zhǔn)不準(zhǔn)，直接關(guān)系到招標(biāo)的標(biāo)底的真實(shí)可靠性，而標(biāo)底對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目招標(biāo)來(lái)說(shuō)，是相當(dāng)重要的，所以，正確處理好二者之間的關(guān)系，對(duì)于煙草企業(yè)的健康發(fā)展，以及競(jìng)爭(zhēng)力的提升，具有重要的意義。

二、煙草企業(yè)預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

在目前的管理體制下，煙草行業(yè)實(shí)行總公司、省公司、市公司的全面管理體制。但是，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展環(huán)境，以及預(yù)算管理在煙草行業(yè)的發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，和各個(gè)煙草工業(yè)企業(yè)不同的發(fā)展歷程以及不同的經(jīng)營(yíng)管理水平等問(wèn)題的存在，煙草企業(yè)在全面預(yù)算管理的科學(xué)性和合理性方面還存在一定的不足。

1、對(duì)預(yù)算體制和預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不充分，執(zhí)行不到位。由于我國(guó)煙草工業(yè)企業(yè)的數(shù)目較多，各企業(yè)盈利能力不同，認(rèn)識(shí)能力不同，以及所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的差異，很多煙草工業(yè)企業(yè)對(duì)于預(yù)算體制和預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不足，執(zhí)行不到位。

一方面，并不是煙草企業(yè)所有員工都能夠清楚認(rèn)識(shí)預(yù)算體制和預(yù)算管理的重要性。在某些企業(yè)，預(yù)算的全員參與性不強(qiáng)，有些企業(yè)的部門(mén)不能夠認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性，只是消極應(yīng)付，甚至出現(xiàn)企業(yè)中的小團(tuán)體，在預(yù)算管理中出現(xiàn)爭(zhēng)指標(biāo)、爭(zhēng)費(fèi)用等現(xiàn)象，或者某些部門(mén)認(rèn)為預(yù)算管理僅僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，不積極地去配合財(cái)務(wù)部門(mén)在預(yù)算過(guò)程中所需要的各類資源。這就從根本上對(duì)企業(yè)的預(yù)算造成困擾，在項(xiàng)目獲批以后，進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，很容易造成招標(biāo)的判斷失誤，給企業(yè)帶來(lái)資金的損失。

另一方面，很多企業(yè)對(duì)全面預(yù)算管理體制不僅認(rèn)識(shí)不足，而且在執(zhí)行過(guò)程中，不能嚴(yán)格按照要求進(jìn)行。目前煙草行業(yè)實(shí)行的預(yù)算管理體制，決定了項(xiàng)目實(shí)施的流程，即所有項(xiàng)目的實(shí)施，必須先立項(xiàng)審批，再分年進(jìn)行預(yù)算申報(bào)，然后才可以在項(xiàng)目批復(fù)總金額和年度預(yù)算內(nèi)開(kāi)支。而實(shí)際情況是，有很多項(xiàng)目，當(dāng)年立項(xiàng)，當(dāng)年申報(bào)預(yù)算，當(dāng)年招標(biāo)，這就導(dǎo)致一些煙草企業(yè)在進(jìn)行資金預(yù)算時(shí)，由于時(shí)間比較緊迫，不能夠細(xì)致精確地進(jìn)行預(yù)算。所以，在全面預(yù)算管理體制執(zhí)行過(guò)程中，很多企業(yè)不能完全按照體制的要求，認(rèn)真貫徹執(zhí)行，嚴(yán)重影響了該體制的有效性。

2、預(yù)算的精確性欠缺。所謂預(yù)算的精確性，就是指企業(yè)的預(yù)算與最終的實(shí)際支出之間的相似度，相似度越高，則說(shuō)明企業(yè)的預(yù)算精確度越高。在全面預(yù)算體制下，企業(yè)的預(yù)算不僅包括財(cái)務(wù)部門(mén)的預(yù)算，全面預(yù)算應(yīng)當(dāng)是集業(yè)務(wù)預(yù)算、投資預(yù)算、資金預(yù)算、利潤(rùn)預(yù)算、工資性支出預(yù)算以及費(fèi)用預(yù)算等于一體的綜合性預(yù)算體系，預(yù)算內(nèi)容涉及業(yè)務(wù)、資金、財(cái)務(wù)、信息、人力資源、管理等眾多方面。所以，煙草企業(yè)要想提高預(yù)算精確性，必須從多方面著手。

但是，由于我國(guó)煙草行業(yè)改革重組的時(shí)間較短暫，市場(chǎng)化程度相對(duì)較低，某些煙草工業(yè)企業(yè)的預(yù)算管理工作，缺乏明確的企業(yè)戰(zhàn)略指導(dǎo)和嚴(yán)格的監(jiān)督管理，在預(yù)算工作上，沒(méi)有做到細(xì)心細(xì)致，精密考慮。

這一方面是由于很多煙草企業(yè)是在一年內(nèi)完成立項(xiàng)，申報(bào)預(yù)算和招標(biāo)等工作，缺乏充足的時(shí)間來(lái)進(jìn)行精確地預(yù)算工作造成的。一般而言，項(xiàng)目較大，資金較多，預(yù)算涉及部門(mén)較廣，那么，如果立項(xiàng)、預(yù)算申報(bào)和招標(biāo)在同一年進(jìn)行，預(yù)算管理部門(mén)工作量大，時(shí)間緊，就很容易會(huì)造成預(yù)算工作的精確性下降。當(dāng)然，歸根結(jié)底，這還是企業(yè)沒(méi)有正確執(zhí)行全面預(yù)算管理體制造成的。

另一方面，由于一直以來(lái)，我國(guó)煙草企業(yè)的預(yù)算管理人員和專業(yè)技術(shù)人員估價(jià)能力和水平有限，工作人員對(duì)于項(xiàng)目金額的估算不足夠精確，另外，各煙草企業(yè)制定的部門(mén)預(yù)算指標(biāo)往往考慮單一的當(dāng)前需求，沒(méi)有考慮到在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能存在的需求變動(dòng)。例如一些煙草工業(yè)企業(yè)或者企業(yè)部門(mén)，往往僅以歷史指標(biāo)值和過(guò)去的活動(dòng)為基礎(chǔ)，并沒(méi)有真正地去進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，不能準(zhǔn)確地對(duì)企業(yè)的未來(lái)活動(dòng)作評(píng)估，不能對(duì)未來(lái)的市場(chǎng)需求做判斷?；蛘吒鞑块T(mén)僅考慮部門(mén)內(nèi)消費(fèi)，在部門(mén)間的協(xié)調(diào)工作上，沒(méi)有留出一定的空間，從而使得最終的預(yù)算與項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中真實(shí)需求相差甚遠(yuǎn)。

三、煙草企業(yè)項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中存在的問(wèn)題

1、各企業(yè)對(duì)于項(xiàng)目招標(biāo)的認(rèn)識(shí)參差不齊。盡管國(guó)家和煙草行業(yè)鼓勵(lì)項(xiàng)目招標(biāo)工作的進(jìn)行，但是，由于我國(guó)煙草行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)的歷史問(wèn)題，以及先進(jìn)的管理觀念的普及需要一定的時(shí)間，所以，就不能保證所有的煙草企業(yè)都能夠正確認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目招標(biāo)的重要意義。例如一些規(guī)模較小的企業(yè)，由于考慮到預(yù)算的復(fù)雜性和招標(biāo)的組織困難和費(fèi)用問(wèn)題，就在一些項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，簡(jiǎn)化預(yù)算，或者直接詢問(wèn)一些老客戶的報(bào)價(jià)作為標(biāo)底，沒(méi)有真正理解項(xiàng)目招標(biāo)的重要性。所以，目前來(lái)看，各類煙草企業(yè)對(duì)于項(xiàng)目招標(biāo)的認(rèn)識(shí)有待提高。

2、招標(biāo)過(guò)程中不夠“陽(yáng)光”。招標(biāo)過(guò)程本來(lái)就是煙草企業(yè)為了降低成本，促進(jìn)投標(biāo)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)標(biāo)，來(lái)獲取最優(yōu)工程報(bào)價(jià)的。但是，在目前來(lái)看，我國(guó)很多煙草企業(yè)在進(jìn)行招標(biāo)時(shí)，并沒(méi)有真正意義上促進(jìn)投標(biāo)商的競(jìng)爭(zhēng)，往往存在一部分企業(yè)，尤其是招標(biāo)組織者，因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)的合作關(guān)系或者人際關(guān)系，或者由于立項(xiàng)到招標(biāo)之間的時(shí)間過(guò)短，招標(biāo)企業(yè)為了簡(jiǎn)少工作量，簡(jiǎn)化預(yù)算，在招標(biāo)過(guò)程中，進(jìn)行一系列的“不陽(yáng)光”的活動(dòng)，例如泄露標(biāo)底，甚至內(nèi)定中標(biāo)者，或者直接向一些外協(xié)施工維護(hù)單位詢問(wèn)，并以他們提供的金額申報(bào)預(yù)算，或者作為標(biāo)底價(jià)格，這不僅嚴(yán)重違背公平公正的原則，甚至是違法行為。目前，在我國(guó)煙草行業(yè)項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，很多企業(yè)，尤其中小企業(yè)，存在著較多的不公平招標(biāo)行為。

3、優(yōu)秀的評(píng)標(biāo)人員缺乏。面臨眾多的投標(biāo)者，招標(biāo)方必須具有優(yōu)秀的評(píng)標(biāo)人員，才能最終獲得項(xiàng)目理想的承建商。而往往在煙草企業(yè)的招標(biāo)過(guò)程中，缺乏對(duì)項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)都熟悉的評(píng)標(biāo)人員，有些企業(yè)可能不能夠找出對(duì)整個(gè)工程具有整體把握的評(píng)標(biāo)團(tuán)隊(duì)，這就很容易走極端，給企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失。除此之外，因?yàn)槠髽I(yè)在項(xiàng)目預(yù)算過(guò)程中，本身做的不夠精細(xì)，那么，作為標(biāo)底的內(nèi)部預(yù)算就不具有真實(shí)可靠的參考意義，甚至干擾評(píng)標(biāo)人員的判斷。例如，如果內(nèi)部預(yù)算過(guò)低，在面臨的眾多投標(biāo)者面前，就缺乏判斷真正價(jià)格的依據(jù)，輕則造成資金浪費(fèi)，重則影響項(xiàng)目工程安全。所以，優(yōu)秀的評(píng)標(biāo)人員，對(duì)于企業(yè)招標(biāo)的順利進(jìn)行意義重大。

四、處理項(xiàng)目招標(biāo)與預(yù)算申報(bào)關(guān)系的建議

為了幫助煙草企業(yè)能夠正確地處理好二者的關(guān)系，本文現(xiàn)提出以下三點(diǎn)建議。

1、上級(jí)管理部門(mén)監(jiān)管能力要提高。煙草企業(yè)的預(yù)算申報(bào)，是煙草企業(yè)為下一年度進(jìn)行的項(xiàng)目所需的資金申報(bào)，在經(jīng)過(guò)上級(jí)部門(mén)的審核批準(zhǔn)后，方能開(kāi)展下一步的招標(biāo)工作。針對(duì)目前很多煙草企業(yè)不能認(rèn)真貫徹全面預(yù)算管理體制，把立項(xiàng)、申報(bào)和招標(biāo)在同一年內(nèi)完成的行為，煙草企業(yè)上級(jí)管理部門(mén)，需要建立嚴(yán)格的立項(xiàng)審批制度和監(jiān)督制度，從全行業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，控制管理煙草工業(yè)企業(yè)的項(xiàng)目預(yù)算和項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程。例如，可以設(shè)置專門(mén)的財(cái)務(wù)部門(mén)，對(duì)于煙草工業(yè)企業(yè)的項(xiàng)目申報(bào)資料進(jìn)行檢查監(jiān)督，或者，對(duì)于煙草工業(yè)企業(yè)的招標(biāo)過(guò)程進(jìn)行抽查性監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，嚴(yán)懲不貸。

2、煙草工業(yè)企業(yè)預(yù)算要做準(zhǔn)。精準(zhǔn)的預(yù)算，不僅可以降低煙草行業(yè)的成本，避免國(guó)家的財(cái)產(chǎn)損失，而且，對(duì)于提高整個(gè)煙草行業(yè)的發(fā)展水平和競(jìng)爭(zhēng)力，具有重要的意義。預(yù)算能力提高了，預(yù)算更加準(zhǔn)確了，煙草工業(yè)企業(yè)在進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)時(shí)，將會(huì)更容易獲得批準(zhǔn)，那么，這就為下一步的項(xiàng)目招標(biāo)、工程開(kāi)展等，奠定了良好的基礎(chǔ)。尤其是對(duì)于項(xiàng)目招標(biāo)工作，精確地預(yù)算能夠使得項(xiàng)目招標(biāo)工作進(jìn)展順利，能夠從眾多投標(biāo)人中，選擇最佳人選。

在提高預(yù)算管理能力和預(yù)算精準(zhǔn)度方面，本文建議，在增強(qiáng)預(yù)算管理體制宣傳引導(dǎo)的前提下，各企業(yè)要嚴(yán)格要求自己，認(rèn)真貫徹全面預(yù)算管理體系的要求，提前立項(xiàng)，認(rèn)真做好預(yù)算工作，根據(jù)自身的合理預(yù)算，進(jìn)行預(yù)算申報(bào)。在進(jìn)行預(yù)算的過(guò)程中，可以制定好嚴(yán)格的編制依據(jù)，加強(qiáng)各部門(mén)合作能力，對(duì)項(xiàng)目從多部門(mén)多方面進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，并制定切實(shí)可行的考核標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，一定要注意引進(jìn)人才，從根本上提高預(yù)算技術(shù)和管理能力。

3、調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算的審批流程。到底是先預(yù)算審批，還是先招標(biāo)，這個(gè)流程困境類似于人們糾結(jié)于到底是先有雞，還是先有蛋的爭(zhēng)論。如果不加以仔細(xì)梳理，往往會(huì)拘泥于現(xiàn)有模式，沿襲現(xiàn)有作法，始終跳不出這個(gè)怪圈。而我們從縱向來(lái)看，只要對(duì)預(yù)算的審批環(huán)節(jié)進(jìn)行合理的分權(quán)、授權(quán)，便能很好地解決這個(gè)問(wèn)題。

各級(jí)項(xiàng)目預(yù)算審批部門(mén)，對(duì)報(bào)上來(lái)的各類資本性支出預(yù)算，只需在董事會(huì)確定的年度投資計(jì)劃總額內(nèi)行使審批權(quán)限即可，而把項(xiàng)目的明細(xì)分解、控制權(quán)限下放，由各預(yù)算申報(bào)企業(yè)根據(jù)招投標(biāo)的結(jié)果，再確定單個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算金額，并將年度項(xiàng)目預(yù)算控制在總額之內(nèi)即可。即先進(jìn)行項(xiàng)目的可行性研究和實(shí)施報(bào)批，再進(jìn)行項(xiàng)目的招標(biāo)程序，然后根據(jù)招標(biāo)結(jié)果在年度預(yù)算項(xiàng)目總額內(nèi)自行列支即可，不再逐項(xiàng)申報(bào)。

這樣做的好處顯而易見(jiàn)。既規(guī)范了項(xiàng)目管理中的招投標(biāo)流程，使招投標(biāo)更加陽(yáng)光透明，降低了施工成本，又理順了內(nèi)部管理職責(zé)，把項(xiàng)目審批、預(yù)算控制和招投標(biāo)有效的結(jié)合起來(lái)，減輕了項(xiàng)目審批部門(mén)的壓力，還充分地調(diào)動(dòng)了項(xiàng)目實(shí)施單位或預(yù)算申報(bào)企業(yè)的積極性，使項(xiàng)目管理真正落到了實(shí)處。

4、項(xiàng)目招標(biāo)要更加公平公正。當(dāng)企業(yè)預(yù)算申報(bào)獲得批準(zhǔn)以后，企業(yè)就開(kāi)始了招標(biāo)工作。招標(biāo)的目的很簡(jiǎn)單，就是降低成本。所以，招標(biāo)過(guò)程中，公平公正則是決定招標(biāo)成功與否的關(guān)鍵。即使一個(gè)企業(yè)預(yù)算申報(bào)做的再好，在招標(biāo)的過(guò)程中，徇私舞弊，降低招標(biāo)的質(zhì)量，那么原來(lái)的預(yù)算就失去了應(yīng)有的作用，以前的努力也就白費(fèi)了。所以，為了處理好項(xiàng)目招標(biāo)與項(xiàng)目申報(bào)的關(guān)系，必須解決項(xiàng)目招標(biāo)的專業(yè)機(jī)構(gòu)公平性。首先，企業(yè)必須自己獨(dú)立進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算工作，擺脫對(duì)一些關(guān)系企業(yè)的依賴，這是保證招標(biāo)工作公平合法的關(guān)鍵。其次，在企業(yè)的預(yù)算做得足夠精準(zhǔn)的前提下，在有條件的企業(yè)，招標(biāo)過(guò)程一是可以雇傭企業(yè)之外的專業(yè)機(jī)構(gòu)，二是招標(biāo)選用評(píng)標(biāo)團(tuán)隊(duì)，而不是某個(gè)評(píng)標(biāo)人，該團(tuán)隊(duì)要包含各部門(mén)的預(yù)算人員，各部門(mén)分別對(duì)中標(biāo)者相關(guān)部分負(fù)責(zé)，并作為最終預(yù)算監(jiān)督考核的一部分。

五、總結(jié)

在煙草行業(yè)目前的管理體制下，煙草企業(yè)向著更加市場(chǎng)化的方向發(fā)展，為降低成本，提高競(jìng)爭(zhēng)力不斷努力著，雖然目前在預(yù)算管理和項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，以及如何處理二者關(guān)系上仍存在一些問(wèn)題，但是，相信只要能夠認(rèn)識(shí)到存在的問(wèn)題和不足，并積極改進(jìn)，煙草行業(yè)肯定會(huì)有更美好的明天。

[1]寧聞東：湖南省煙草商業(yè)系統(tǒng)全面預(yù)算管理優(yōu)化研究[D].湖南大學(xué)，2011.

[2]高剛：論煙草行業(yè)基層企業(yè)全面預(yù)算管理體系的建立[J].現(xiàn)代商業(yè)，2010（32）.

[3]張嚴(yán)柱：中國(guó)煙草行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略選擇問(wèn)題研究[D].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2012.