馬 躍，董宜麗，周婧婧

(淮北市委黨校，安徽 淮北 235000)

一、基本概念

(一)無黨派人士

2005年，《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》中明確規(guī)定，無黨派人士是指沒有參加任何黨派、對社會有積極貢獻和一定影響的人士，其主體是知識分子[1]。

按照陳喜慶的解釋[2]，無黨派人士有兩個不同的范圍。一是大范圍，除民主黨派成員以外的14個方面統(tǒng)戰(zhàn)對象中的無黨無派成員；二是小范圍，僅指15個方面統(tǒng)戰(zhàn)對象中被列為無黨派人士的那部分人，這部分人除了與黨外知識分子、私營企業(yè)和外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、中介組織從業(yè)人員、自由職業(yè)人員、出國和歸國留學人員有交叉外，一般不與其他方面統(tǒng)戰(zhàn)對象交叉。

具有一定影響和貢獻的人士是分級別的，國家級人士與縣級人士的認定標準是不一樣的。具體有兩個指標，一是學歷或職稱，二是行政級別。被訪談?wù)逽H說：

無黨派人士的界定是分級別的，省以上的，要求是博士學位或者正高級職稱；市一級的，要求在行政副處以上的或者副高級職稱的；縣一級更低一些，行政副科以上或者中級職稱的。這樣，在市一級也是一個龐大的隊伍。我市具體有哪些人、有多少人，沒有做過完全的統(tǒng)計。我們曾經(jīng)搞過一次，登記了800多人，因為工程巨大，沒有堅持做完(2012年7月26日訪談記錄)。

(二)代表和無黨派代表人士

2005年，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部《關(guān)于規(guī)范使用統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中若干重要稱謂的意見》(試行)中說，無黨派代表人士是有較強代表性和較大社會影響的人士[3]。

代表是一個多義詞，可以用在政治意義上，也可以用在非政治意義上。當用在政治意義上時，大致有兩層含義，委托代理意義上的以及表率意義上的。授權(quán)及被代理的人或組織是委托人，而接受委托的是代理人。代理人必須在權(quán)限范圍內(nèi)代表委托人的意志，維護委托人的利益。

既有委托形式下的代理，也有非委托形式下的代理。當魯濱遜控制了星期五后，魯濱遜就成為星期五的當然代表。委托代理關(guān)系必須建立在兩者平等的基礎(chǔ)和前提之下。一旦雙方的地位是不平等的，尤其是代理人控制了被代理人的情況下，就會出現(xiàn)強制代理現(xiàn)象。反過來，當委托人控制了代理人，使代理人不得不代理，這時雙方之間的關(guān)系不是委托代理關(guān)系，而是命令服從關(guān)系。

不管委托代理還是強制代理，都是實質(zhì)代理。除此之外，還有一種象征代理。虛位制的國家元首在對外交往中代表國家。“有時，統(tǒng)治者會給予某些成員以榮譽較高的職位，這不是說這些成員有多大的實權(quán)，這種任命僅僅象征著統(tǒng)治者接受和承認這些成員所代表的階層或團體?！盵4]

中國語境中，代表不僅用在委托代理意義上，更主要的是用在表率意義上。表率作用就是先進、模范、示范和帶頭作用?！包h外代表人士與一般黨外人士的區(qū)別，在于他們代表性鮮明，能夠起到示范、團結(jié)和引領(lǐng)作用?！盵5]“黨外代表人士區(qū)別于一般黨外人士，不同于廣大統(tǒng)一戰(zhàn)線成員，最基本的屬性就在于其具有代表性，即對于其所聯(lián)系的群眾或其他成員具有團結(jié)、帶動和示范、影響作用?！盵6]“道德榜樣性，而不是參政議政能力，是人大代表代表性的又一個重要特征。”[7]

無黨派代表人士既有委托代理意義上的含義，也有表率意義上的含義。在委托代理意義上，無黨派代表人士是無黨派人士的代理人；在表率意義上，無黨派代表人士是無黨派人士中貢獻更大、影響也更大的人物。

(三)無黨派代表人士的代表性

黨外代表人士的代表性可以概括為政治性、專業(yè)性和群眾性三個方面[6]。我們認為，代表人士應(yīng)當具有表率性、群眾性(或代理性)和表達性。表率性包括政治上更加進步，專業(yè)成就更加突出，工作上更加積極，道德境界更加高尚等。群眾性意味著代表人士是群眾委托和授權(quán)的代理人或代言人。表達性，即必須有參政議政能力，愿意表達、敢于表達和善于表達?！按?，代表，必須能表、善表和想表。不能表、不善表和不想表，即沒有參政議政的能力和愿望，不可能成為稱職的代表?！盵7]代表就是代為表示。參政議政活動是針對公共問題進行討論、辯論和表決的大會。無黨派代表人士在參政議政過程中，是以公共政治人物的身份參與的。在無黨派代表人士代表性構(gòu)成方面，表率性是資格和條件，代理性是基礎(chǔ)，表達性才是根本。

二、無黨派代表人士代表性問題(以H市和S縣無黨派政協(xié)委員為例)

無黨派代表人士在外延方面是模糊的。但至少可以肯定的是，具有無黨派人士身份的縣以上各級人大代表和政協(xié)委員應(yīng)當屬于無黨派代表人士，因為這些人畢竟是從更廣大的無黨派人士群體中經(jīng)過一定程序認真挑選出來的，代表廣大無黨派人士，并且擔負著直接參政議政的重大使命。

政協(xié)會議上有個無黨派人士界別，但人員不多。H市2008年政協(xié)委員名單中，該界別有9名委員；S縣(隸屬于H市)2011年政協(xié)委員名單中，該界別有6名委員。按照無黨派人士的大范圍，并且不考慮職務(wù)職稱的情況下，H市2008年339名政協(xié)委員名單中，有119名委員屬于無黨無派成員，分布在黨派之外的20個界別中；S縣2011年279名政協(xié)委員名單中，有120名委員屬于無黨無派成員，分布在黨派之外的17個界別中。我們稱這些人為無黨派委員。

無黨派人士是如何當選為政協(xié)委員的？被訪談?wù)逪L說：

每次換屆選舉之前，市政協(xié)與市委有關(guān)部門一起成立一個換屆領(lǐng)導(dǎo)小組，制定一個換屆方案，包括委員構(gòu)成比例和名額分配方案。根據(jù)委員分配方案，我們把不同類型的委員名額，分配到各民主黨派和各界別的牽頭單位，醫(yī)藥衛(wèi)生界別的將委員名額分配到衛(wèi)生局，科技界別的分配到科技協(xié)會，同時規(guī)定了各類人員構(gòu)成比例，由各界別的牽頭單位按照委員構(gòu)成比例負責協(xié)商和推薦，由換屆領(lǐng)導(dǎo)小組進行審核確定。不少人選需要通過上下協(xié)商多次才能確定下來。對于擬擔任常委以上職務(wù)的還要進行考察，履行各種手續(xù)(2012年7月30日訪談記錄)。

無黨派界別之中的無黨派人士是如何確定的呢？被訪談?wù)逪L說：

只有無黨派人士這個界別的名額，我們無法分配。無黨派人士是沒有組織的，沒有一個可以直接接受分配名額的單位。我們只能根據(jù)各界別推薦上來的名單，從這些名單中挑選幾個人作為無黨派人士界別的人選。換句話說，這就等于是把各界別推薦上來的名單重新加以組合，把某些人從推薦上來的界別中轉(zhuǎn)移到無黨派人士界別之中(2012年7月30日訪談記錄)。

無黨派政協(xié)委員發(fā)揮作用，可以分為會議期間的作用和閉會期間的作用。會議期間，他們主要以提案、建議和意見的形式發(fā)揮作用。在H市政協(xié)八屆一次會議和八屆二次會議的36件優(yōu)秀提案中，無黨派委員的提案被列入6件。從內(nèi)容上看，有些提案與提案人的職業(yè)群體有關(guān)，涉及本職業(yè)群體、本單位、本界別的利益，有些提案超出了本職業(yè)群體、本單位和本界別的范圍。在所有提案中，沒有發(fā)現(xiàn)反映委員或公民個人問題的，也沒有針對政府措辭強烈的批評意見。

為什么會寫這種形式的提案？被訪談?wù)遉H說：

委員寫的提案大多與他們的生活圈子有關(guān)。在他們生活圈子里，會遇到不少問題。會議期間，領(lǐng)導(dǎo)安排寫提案的情況下，他們就把這些問題作為提案寫了出來。不是所有的事情都可以寫的。寫提案關(guān)鍵是要掌握可接受性與可行性。所謂可接受性，就是各級領(lǐng)導(dǎo)和政府部門是否能接受，那些強烈的批評意見是不會有人寫的，所有提案都是建設(shè)性的，要求在某個方面建設(shè)一個什么東西，為什么要建設(shè)，以及怎樣建設(shè)，這樣的提案是各級領(lǐng)導(dǎo)能接受的。所謂可行性，就是要考慮到地方政府的財力。至于委員或公民個人方面的問題，是不允許寫成提案的，需要通過另外的途徑解決(2012年8月12日訪談記錄)。

所有提案都是以反映公共問題的形式出現(xiàn)的。委員不僅代表本職業(yè)群體的利益，而且代表公共利益。但在價值取向上，看不到明顯分化，把這些提案與有黨派身份的提案相互比較，看不出有什么特別之處。就是說，不管是有黨派的還是無黨派的以及什么黨派的，其提案內(nèi)容反而呈現(xiàn)一種共同特征，這是許多人所謂的“政黨趨同”現(xiàn)象[8]。

閉會期間，無黨派委員發(fā)揮作用的方式更加多樣化了。課題組對20名人大代表和政協(xié)委員的調(diào)查問卷中，發(fā)現(xiàn)他們都能通過聊天、通信、座談會、征求意見、接待等各種方式與群眾保持密切聯(lián)系，以調(diào)查和收集民意、反映問題、協(xié)助本單位解決問題等形式不同程度地發(fā)揮作用。2012年《政協(xié)S縣第八屆委員會常務(wù)委員會工作報告》說：五年來，會議期間共提交有一定深度的提案277件，大會發(fā)言39份；閉會期間，組織委員開展專題調(diào)研，形成集體建言材料30多份；編印《社情民意》31期，收集信息430條。

委員之間在表達性方面差異很大。S縣政協(xié)在每年召開的全體委員會議上都安排十幾名委員進行大會發(fā)言。自2007年以來，W(農(nóng)業(yè)界別的無黨派委員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站高級獸醫(yī)師)一直得到大會發(fā)言機會，連續(xù)多年被評為優(yōu)秀政協(xié)委員。不是每個委員都像W委員這樣認真履行職責。課題組對20名人大代表和政協(xié)委員進行了問卷調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，有15人說曾經(jīng)在人大或政協(xié)會議上寫過提案(議案)、建議和意見之類的東西，有5人說從來沒有寫過。被訪談?wù)遆H說：

代表或委員個體之間確實存在差異，有些代表或委員不太喜歡表達，或者受文化水平和表達能力的限制，說不到點子上，也就不說了，有些代表或委員喜歡表達，不僅踴躍發(fā)言，而且經(jīng)過認真準備和深思熟慮，每次開會，都有備而來(2012年7月30日訪談記錄)。

被訪談?wù)逪Q說：

有的委員太懶了，自己不調(diào)查，不寫報告，等別人寫好后，要求給他掛個名，讓人覺著他也干了點事(2012年8月12日訪談記錄)。

閉會期間，除了政協(xié)安排活動外，有黨派的委員還以黨派為單位自行安排一些活動，而無黨派的委員由于人員分散，沒有組織，無法自行安排活動。被訪談?wù)逽H說：

這是一個散兵游勇群體，我們作為牽頭管理單位，對他們也難以組織。他們都是單位的業(yè)務(wù)骨干，平時埋頭業(yè)務(wù)工作。他們?nèi)藬?shù)很多，但委員或代表意識相對較弱，因為很少開展活動，相互之間也沒有什么認同感(2012年7月26日訪談記錄)。

不管是有黨派還是無黨派的委員，可以明顯看到其代理性不足。對20名人大代表和政協(xié)委員的問卷調(diào)查中，就“對于本選區(qū)或本界別，在人大代表或政協(xié)委員聯(lián)系群眾方面有過大致分工嗎”這個問題，1人沒有回答，12人說有過，7人說沒有。許多無黨派委員知道自己是公共利益的代表，但說不清楚代表哪些人，需要聯(lián)系哪些群眾。被訪談?wù)遉H說：

作為政協(xié)委員，到底代表哪些人，這是從來都不明確的。我是教育界別的委員，教育界別共有16個委員，每個委員都代表全縣教師與學生，但具體代表哪些人，沒有分工(2012年8月12日訪談記錄)。

三、多措并舉，增強無黨派代表人士的代表性

無黨派代表人士是推進中國民主政治建設(shè)的一支重要力量。通過對H市和S縣政協(xié)委員的個案研究，可以看到無黨派的政協(xié)委員正在發(fā)揮越來越大的參政議政作用，但也存在代理性不足和表達性不夠的問題，總體上屬于象征代理，而不是實質(zhì)代理。政協(xié)委員的挑選雖然經(jīng)過上下互動的過程，體現(xiàn)中國式的縱向民主[9]，但還是由“在上者”主導(dǎo)的，其作用受到一定限制，提案和建議存在格式化傾向。象征代理是弱代理，代表人士不清楚代表哪些人以及代表什么，不能真正獲知被代表人的利益、要求和愿望，只能通過自己的感覺和判斷，反映某些社會要求，并能引起權(quán)力部門的重視和一定程度上的解決，但代表人士沒有權(quán)力和能力實現(xiàn)這些要求。代表人士即使不認真履職，也不會遭到被代表人的罷免。實質(zhì)代理即強代理，就是代表人士能通過“要求—滿足”模式或者“輸入—支持”模式真正獲知被代表人的利益、要求和愿望[7]，能清楚地知道自己代表誰以及代表什么，不得不及時反映被代表人的呼聲，不得不利用代表的權(quán)力和能力維護被代表人的利益，否則就要被代表人彈劾或罷免。如何使無黨派代表人士發(fā)揮更大作用，使之從象征代理轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)代理，這是我們不得不面對的重大課題。

(一)成立無黨派人士聯(lián)誼會，增強無黨派人士的集體認同感，增強無黨派代表人士的代表意識

全國不少地方都已經(jīng)成立了無黨派人士聯(lián)誼會之類的組織，為無黨派人士之間的相互交流提供一個平臺。被訪談?wù)逪L說：

無黨派人士不便于組織，平時活動少。安徽省剛成立一個組織，叫無黨派知識分子聯(lián)誼會。不少地市還沒有成立這樣的組織，實際上，這個會有利于代表人士之間的互動與交流，有利于強化代表人士的代表意識(2012年7月30日訪談記錄)。

從各地實踐來看，通過這個組織，使無黨派人士有了歸屬感，有了娘家，把無黨派人士團結(jié)和組織起來，進一步凝聚智慧和力量，充分發(fā)揮其參加和服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

建議由統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭，在做好無黨派人士基本情況調(diào)查的基礎(chǔ)上，物色一批積極分子，負責搭建和成立聯(lián)誼會，并像對待各民主黨派那樣，由財政部門提供一定的經(jīng)費支持，以保證其正常運轉(zhuǎn)。

(二)不斷創(chuàng)新方式方法，進一步密切無黨派代表人士與被代表群體的聯(lián)系

進一步明確無黨派代表人士的外延范圍，把無黨派代表人士的外延范圍確定下來。那些已經(jīng)擔任各級人大代表和政協(xié)委員以及安排擔任各單位領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當屬于代表人士。除此之外，代表人士還應(yīng)當包括哪些人，也應(yīng)當明確。

明確無黨派代表人士所代表的群體。在“一選區(qū)多代表”或“一界別多委員”情況下，在委員或代表聯(lián)系群眾方面應(yīng)當有大致分工。政協(xié)委員和人大代表在聯(lián)系代表群眾方面可以是交叉的，但委員之間或代表之間在聯(lián)系代表群眾方面不應(yīng)當是交叉的。

堅持運用現(xiàn)有的方式方法，包括聊天、通信、征求意見、座談會、調(diào)查研究等，還要創(chuàng)新一些方式方法，進一步密切代表人士與被代表群體之間的聯(lián)系。政協(xié)委員和人大代表應(yīng)當把通信地址、郵箱、電話號碼、聯(lián)系方式等通過一定方式告知被聯(lián)系群眾。像某些地方已經(jīng)做過的那樣，建立“兩代表一委員”工作室，定期定點接待被聯(lián)系群眾，幫助反映和解決實際問題。

(三)強化無黨派代表人士的責任感、使命感和正義感，掌握調(diào)查技術(shù)，提高表達能力，增強表達性

各級人大和政協(xié)中的代表人士負有維護社會公平正義的重大使命。被代表人受到不法侵害時，能否仗義執(zhí)言，這是衡量代表人士是否具有責任感、使命感和正義感的重要尺度。如何提高代表人士的表達性，確實關(guān)系到中國民主政治建設(shè)、公民權(quán)利和利益能否得到切實維護、代為表達的民意機構(gòu)存在的必要性等重大問題。被訪談?wù)逪Q說：

作為一名政協(xié)委員，必須有熱情，有愛心，有正義感。弱勢群體是比較容易受到侵害的，要敢于為他們打抱不平。作為政協(xié)委員，還要有奉獻精神。我是私立診所醫(yī)生，經(jīng)常被組織下鄉(xiāng)義診。做這些活動，確實耽誤我的收入。但作為政協(xié)委員，不能只考慮自己賺錢，還要為社會做奉獻(2012年8月12日訪談記錄)。

掌握一定的調(diào)查技術(shù)。有些代表人士雖然參與調(diào)查了，但不知道運用訪談、參與式觀察、問卷調(diào)查等方式，其撰寫的調(diào)查報告往往分量不夠，說服力不強。因此，應(yīng)當對代表人士重點安排社會調(diào)查方面的培訓，以提高調(diào)查研究能力。

(四)探索新的提名和挑選方式，賦予被代表群體對代表人士的挑選權(quán)利，增強代表人士的代理性

人大、政協(xié)、政府等國家機關(guān)的一切權(quán)力都是人民賦予的。代表與被代表群體之間是委托代理關(guān)系[10]。增強代理性，有利于使代表人士從象征代理轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)代理，從弱代理轉(zhuǎn)變?yōu)閺姶?。在實踐中，如何才能使代表人士不得不代表和維護被代表群體的利益？

賦予被代表群體挑選代表人士的權(quán)利。通過試點的方式，改革和探索人大代表和政協(xié)委員的提名和產(chǎn)生方式，并逐步擴大群眾提名和競爭性選舉范圍。在“海選”過程中，通過發(fā)表參政綱領(lǐng)、演講、辯論等形式，一方面使選區(qū)選民充分了解代表人士的情況，解決委托人和代理人之間的信息不對稱問題，另一方面使選區(qū)選民選擇那些有熱情、有能力維護群眾利益的人作為代理人和代為表達者。

賦予被代表群體對代表人士的監(jiān)督權(quán)。代表人士應(yīng)當向被代表群體定期述職。選區(qū)選民根據(jù)人大代表和政協(xié)委員履職情況，有權(quán)向人民代表大會或政協(xié)會議提出罷免請求。

(五)適當擴大代表人士的權(quán)力，更大程度地發(fā)揮代表人士對黨政機關(guān)的監(jiān)督與制衡作用

當前我國，一切權(quán)力集中到黨政機關(guān)，甚至集中到一把手手中。如何監(jiān)督和制約黨政機關(guān)以及各級一把手，成為公眾關(guān)注的重大問題。在執(zhí)政黨與各民主黨派、無黨派人士之間存在相互監(jiān)督的權(quán)力義務(wù)，人民代表大會和政治協(xié)商會議都具有監(jiān)督政府機關(guān)的重要職能。盤活國家機關(guān)中的現(xiàn)有存量將具有重要意義，在黨和國家機關(guān)之中，均衡工作量與權(quán)力的分布，解決忙閑不均和權(quán)力分配嚴重不均的現(xiàn)象，賦予各級人大和政協(xié)更多的職能和更大的權(quán)力，使其對政府官員有調(diào)查權(quán)和罷免權(quán)，以更好地起到監(jiān)督、制約和平衡的作用，更好地促進黨政機關(guān)執(zhí)政為民，更好地維護被代表群體的權(quán)利。當然，這也是一個需要以試點的方式加以探索的問題。

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