曾舒珩

(南京政治學(xué)院，江蘇 南京 210003)

改革開放給全中國帶來的變化是巨大的，經(jīng)濟(jì)層面上的輝煌自不待言，政治層面上的成就也引人注目，成就巨大。中國的政治轉(zhuǎn)軌不僅推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也給社會(huì)帶來了不亞于經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)構(gòu)性變化?？傮w上講，中國的政治變遷顯現(xiàn)了三個(gè)重要的演變截面：從解放政治發(fā)展到了生活政治，從街頭政治演變到了書齋政治，從權(quán)力政治進(jìn)步到了權(quán)利政治，[1]52經(jīng)歷了一個(gè)從政治疏遠(yuǎn)到政治回歸、從革命政治到發(fā)展政治的過程。

一、發(fā)展中國式民主政治的必由之路

1.由人治到法治

中國是一個(gè)有著兩千多年人治傳統(tǒng)的國家，在中國古代乃至近代的某些時(shí)段中都表現(xiàn)出劇場(chǎng)國家的特征，即把儀禮等看作政治的本質(zhì)，統(tǒng)治者可以按照自己的意愿制定法律，通過祭祀典禮進(jìn)行禮樂教化，把肉刑儀式變成對(duì)罪犯和民眾實(shí)行精神改造的學(xué)校。十年“文革”悲劇便是因?yàn)闆]有健全的法制保障，致使整個(gè)國家陷入無序的混亂之中。

改革開放推動(dòng)人的思想發(fā)生變化，是歷史發(fā)展的趨勢(shì)，也是社會(huì)變遷的進(jìn)步。中國共產(chǎn)黨站在改革開放的最前沿，吸取了其他社會(huì)主義國家在改革過程中血的教訓(xùn)，在中國政治體制由人治轉(zhuǎn)向法治方面作出了巨大的貢獻(xiàn)。黨的十五大提出了依法治國方略。2011年，吳邦國向十一屆全國人大四次會(huì)議作工作報(bào)告時(shí)說，1982年通過了現(xiàn)行憲法后，“根據(jù)客觀形勢(shì)的發(fā)展需要，先后通過了4個(gè)憲法修正案。到2010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件”，“一個(gè)立足中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”，黨的十六大提出的到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系的立法工作目標(biāo)如期完成。

2.由政治掛帥到政治就是服務(wù)

中國歷代封建王朝重農(nóng)抑商，政治至上。企望在小生產(chǎn)條件下通過獲得更多的農(nóng)賦來增強(qiáng)統(tǒng)治者的根基，鞏固其政治地位。建國以后，國內(nèi)主要還是以政治來指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，“文革”期間，過分強(qiáng)調(diào)以政治為中心，帶來的后果就是一切行動(dòng)都以政治為名義，經(jīng)濟(jì)是政治化的經(jīng)濟(jì)，文化是政治化的文化，全國建設(shè)的指導(dǎo)思想是以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱。

十一屆三中全會(huì)是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。我國開始以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，政治掛帥轉(zhuǎn)變?yōu)檎尉褪欠?wù)。1980年，鄧小平關(guān)于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的講話，可謂是中國政治體制改革的宣言書。領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度、行政制度等政治體制的改革漸次展開。我國的根本政治制度、基本政治制度不斷得到發(fā)展。民主法制日趨完善，領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)的原則被確立起來。社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)就是最大的政治。我國的政治體制必須與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，服務(wù)好廣大人民群眾。

3.由專制到民主

傳統(tǒng)政治舞臺(tái)上的主要角色大部分是政客，鮮有普通老百姓涉足，民主政治的觀念并不深入人心，大部分民眾都處于一種對(duì)政治冷漠、對(duì)權(quán)威盲從的狀態(tài)。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命斗爭(zhēng)的過程中逐漸形成了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。[2]井岡山期間，“黨在群眾中有極大的威權(quán)，政府的威權(quán)卻差得多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政權(quán)機(jī)關(guān)擱置一邊”[3]73。在過去很長的一段時(shí)間里，這種黨的絕對(duì)一元化領(lǐng)導(dǎo)在不同的政治場(chǎng)合都出現(xiàn)過并一度成為一種普遍現(xiàn)象。

黨和國家不分，黨與政府不分，是傳統(tǒng)政治的最大特征。鄧小平在1980年作了題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，旗幟鮮明地提出了解決“權(quán)力過分集中”的問題。他說：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委……”[4]328-3291987年，黨的十三大將黨政分開作為政治體制改革的首要任務(wù)確定下來。2007年，十七大報(bào)告中提到：“人民民主是社會(huì)主義的生命，發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)?！比缃瘢诟母镩_放的強(qiáng)力推動(dòng)下，社會(huì)主義民主政治不斷發(fā)展，隨著決策分散、權(quán)力下放，市場(chǎng)、社會(huì)日益發(fā)展壯大，執(zhí)政黨及其國家政權(quán)已不再構(gòu)成社會(huì)整合的單一力量，國家、市場(chǎng)與社會(huì)開始各自按照自己固有的軌道運(yùn)行。

4.由無序到有序

派伊在《政治發(fā)展諸方面》一書中將政治學(xué)家對(duì)政治發(fā)展的理解概括了10個(gè)方面，其中之一就是“政治發(fā)展是穩(wěn)定而有序的變遷”[5]33-45。政治生活的秩序性表現(xiàn)為政治活動(dòng)能夠在法制的范圍內(nèi)進(jìn)行，它不是靜態(tài)的，不是指所有的制度和框架都一成不變，而應(yīng)是具有相當(dāng)?shù)膹椥?，以至于能不斷修正和調(diào)試自己的制度和結(jié)構(gòu)以適應(yīng)新的利益要求。

過去，我們常用高壓政策來維持穩(wěn)定，但是針對(duì)暴力、騷亂、集團(tuán)間的利益沖突等并沒有追根溯源。要保持發(fā)展的速度、改革的力度和社會(huì)的可承受程度的統(tǒng)一，就需要用一種新的政治發(fā)展觀來統(tǒng)領(lǐng)全局。如今的中國式民主政治是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上發(fā)展的，是中國共產(chǎn)黨結(jié)合中國實(shí)際不斷探索和遵循共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的結(jié)果，更具有內(nèi)在的秩序性和可持續(xù)性。

二、發(fā)展中國式民主政治的重大意義

1.發(fā)展中國式民主政治是社會(huì)主義的本質(zhì)要求

社會(huì)主義的本質(zhì)，要求我們消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。這里的“富裕”并不應(yīng)該僅僅指經(jīng)濟(jì)上的富裕，而應(yīng)該包括政治、文化、社會(huì)上的富裕，全體公民在法律面前是人人平等的，各方面的權(quán)利應(yīng)該都是能夠得到保障的，能夠一起共享政治文明的發(fā)展成果。

社會(huì)主義是人民當(dāng)家做主的國家。人民民主是社會(huì)主義的生命。發(fā)展中國式民主政治即社會(huì)主義民主政治有利于建構(gòu)合法性、增強(qiáng)社會(huì)活力和緩解社會(huì)矛盾。首先，國家政權(quán)來自于人民，服務(wù)于人民。發(fā)展中國式民主政治能夠確保政權(quán)真正得到廣大人民群眾的支持和擁護(hù)，賦予政權(quán)一種法律上的正當(dāng)性。其次，發(fā)展中國式民主政治有利于調(diào)動(dòng)人民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。再次，在民主政治制度下，人們能夠通過合法的途徑解決問題和表達(dá)意愿，有利于化解或緩解社會(huì)矛盾。政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)。人民的利益訴求會(huì)不斷進(jìn)入社會(huì)的政治領(lǐng)域，民主政治為人民的政治表達(dá)和利益訴求提供條件。最后，中國式民主政治符合中國的實(shí)際國情。發(fā)展有序的政治參與，社會(huì)能夠保持穩(wěn)定，社會(huì)矛盾不易累積。

2.發(fā)展中國式民主政治是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求

生機(jī)勃勃的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的不僅僅是財(cái)富的增加和政治及社會(huì)自由，也帶來了新的難題：舊的僵化的意識(shí)形態(tài)不再適應(yīng)時(shí)代的需要和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與社會(huì)的利益關(guān)系趨向復(fù)雜化，新的社會(huì)團(tuán)體和利益集團(tuán)的利益訴求日益增強(qiáng)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的經(jīng)濟(jì)上、地位上的差別，也明顯地反映在政治領(lǐng)域。

1986年春、秋，中國召開了幾次大型會(huì)議，專門討論政治改革問題。有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)改革必須與“政治制度、文化和意識(shí)形態(tài)的現(xiàn)代化”同步，以“促進(jìn)中國社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展和團(tuán)結(jié)”。[6]42中國式民主政治和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是相輔相成的，如果兩者不同步，中國的整體發(fā)展也將受到阻礙。這些年中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、進(jìn)入世界市場(chǎng)和人民生活水平的普遍提高或多或少都是由政治決定或由政治決策帶來的，這就是中國式民主政治發(fā)揮作用的結(jié)果。

3.發(fā)展中國式民主政治是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要目標(biāo)

現(xiàn)代化絕不僅僅只是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一個(gè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，必定是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的國家。

全面建設(shè)小康社會(huì)、建設(shè)現(xiàn)代化的強(qiáng)國、提高人民生活水平，無不需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作后盾。為此黨中央提出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)提高生產(chǎn)力水平。但經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展都需要良好穩(wěn)定的政治環(huán)境、有序的政治參與作保障，盲目的群眾運(yùn)動(dòng)或大民主式的政治會(huì)擾亂正常的社會(huì)秩序。因此，我們需要的是既有中國特色，又可以實(shí)現(xiàn)國家長治久安的民主政治，是調(diào)動(dòng)千百萬人民群眾積極性，凝聚千百萬人民群眾智慧和力量投身社會(huì)主義建設(shè)的政治體制。

三、發(fā)展中國式民主政治的基本原則

發(fā)展中國式民主政治，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依靠廣大人民群眾。通過全體公民的共同建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政治參與，達(dá)到共享政治發(fā)展成果的目的。當(dāng)前，堅(jiān)持共建共享原則，需著力解決如下問題：

1.以黨內(nèi)民主推動(dòng)社會(huì)民主

馬克思列寧主義十分重視黨內(nèi)民主問題。中國共產(chǎn)黨也是以黨內(nèi)民主集中制保障自身的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和發(fā)展壯大的。早在革命時(shí)期，毛澤東就在《論聯(lián)合政府》中提出：“對(duì)于我們，經(jīng)常地檢討工作，在檢討中推廣民主作風(fēng)，不懼怕批評(píng)和自我批評(píng)……正是抵抗各種政治灰塵和政治微生物侵蝕我們同志的思想和我們黨的肌體的唯一有效的方法?！盵7]1096改革開放后，黨在不斷加強(qiáng)和擴(kuò)大自身的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)的同時(shí)，也在不斷改進(jìn)自己的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，通過完善民主集中制，健全黨內(nèi)民主機(jī)制，打牢自身的組織基礎(chǔ)，增強(qiáng)自身的活力和凝聚力。2007年十七大報(bào)告提出了要“積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，著力增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”。2012年7月23日，胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題班上的講話中更明確提出：“要繼續(xù)推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，堅(jiān)定理想信念，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，積極發(fā)展黨內(nèi)民主，深化干部人事制度改革，夯實(shí)黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)，堅(jiān)定不移反對(duì)腐敗，自覺維護(hù)黨的集中統(tǒng)一”。

促進(jìn)黨內(nèi)民主，才有可能在黨外建立民主體制。[8]21-30歷史證明，黨內(nèi)民主是黨的生命，也是社會(huì)主義民主的先導(dǎo)力量。發(fā)展黨內(nèi)民主是新時(shí)期增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證，也是帶動(dòng)人民民主的重要途徑。因此，我們要尊重黨員的主體地位，增強(qiáng)黨員的民主意識(shí)，健全黨內(nèi)分權(quán)制衡機(jī)制，堅(jiān)持黨務(wù)公開制度，完善和落實(shí)黨內(nèi)民主制度。

2.以培育公民社會(huì)引導(dǎo)公民政治參與

“公民社會(huì)”或譯“市民社會(huì)”最早出現(xiàn)在古希臘先哲亞里士多德的《政治學(xué)》中，指的是“城邦國家”或“自由和平等的公民在一個(gè)合法界定的法律體系之下結(jié)成的倫理—政治共同體”。就政治意義來看，“公民社會(huì)”包括兩層含義：一是指非政府組織或民間組織；二是指按民主政治、公民個(gè)人自由與基本權(quán)利不受侵犯、公共決策由公民多數(shù)決定等這樣一些規(guī)則組織起來的現(xiàn)代社會(huì)。從第一層含義來看，更自主、自愿、多元的社團(tuán)或非政治組織的出現(xiàn)反映了公民自由的增加。我們的政治體制正處在一個(gè)漸進(jìn)的改革進(jìn)程中。在一定程度上，公民社會(huì)的不斷發(fā)育是可以作為一支重要力量有力推動(dòng)政治改革的；從第二層含義來看，我們要正視公民社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)程。中國公民社會(huì)的發(fā)育有其歷史必然性，并不是西方自由主義公民社會(huì)的翻版?！叭嗣瘛币辉~強(qiáng)調(diào)階級(jí)性，“臣民”則強(qiáng)調(diào)封建性，只有公民一詞充分表達(dá)了社會(huì)成員主體上的獨(dú)立性、人格上的自由平等性、權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等性。公民社會(huì)的良好發(fā)展可以使更大范圍的公民參與受到鼓勵(lì)，有助于培育民主、法治、自治、責(zé)任、監(jiān)督、約束等意識(shí)和行為，也是實(shí)現(xiàn)中國政治公正正義、持續(xù)發(fā)展的前提條件。

3.建立法治國家保障公民的共享權(quán)利

第一，保障人權(quán)和公民權(quán)利。公民以政治權(quán)利為最基本的人權(quán)，公民的生存權(quán)和共享政治發(fā)展成果權(quán)必須通過公民的政治權(quán)利來保障和體現(xiàn)。因此，保障人權(quán)和公民權(quán)利尤其是政治權(quán)利對(duì)保障公民共享政治發(fā)展成果權(quán)至關(guān)重要。我國目前關(guān)于公民權(quán)利的法律制度體系還不夠規(guī)范，公民對(duì)權(quán)利的意識(shí)比較淡薄(尤其在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū))，法律對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)不夠全面，亟須加快民主法制建設(shè)進(jìn)程來對(duì)公民權(quán)利實(shí)行更多的有效保護(hù)，尤其是要防止“公權(quán)”對(duì)“私權(quán)”的侵犯。要處理好公共權(quán)力和公民權(quán)利之間的關(guān)系，達(dá)到互不侵犯、相互促進(jìn)的效果。

第二，推進(jìn)基層民主建設(shè)。自治意味著分權(quán)，意味著更多的組織和人員參與到國家和社會(huì)的治理過程中，意味著公民可以在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的過程中培育參與意識(shí)、政治權(quán)利意識(shí)，享受政治發(fā)展的成果。鄧小平指出：“在政治上，充分發(fā)揚(yáng)人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)利，享有各項(xiàng)公民權(quán)利。”[4]P322基層自治這種方式改變了中國傳統(tǒng)的一元性治理機(jī)構(gòu)，是廣大人民群眾參與與其利益密切相關(guān)的基層公共事務(wù)管理的一種有效的民主方式。

繼續(xù)有力推進(jìn)基層民主建設(shè)，需要我們解決行政化傾向給社區(qū)自治組織帶來的危害。要使基層自治組織真正發(fā)揮作用，必須處理好基層自治組織和政府之間的關(guān)系，不要把它當(dāng)作政府行政力量的延伸；必須規(guī)范基層選舉制度，調(diào)動(dòng)和激發(fā)公民參與基層選舉的熱情和自覺性；必須實(shí)現(xiàn)好基層自治“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的功能。

第三，健全選舉制度。從國際政治的歷史來看，一個(gè)國家的代議制與其政治改革與發(fā)展有著密切關(guān)聯(lián)，只有民眾合法訴求得到完善的保護(hù)，公民的政治發(fā)展成果共享權(quán)才能得到切實(shí)保障。

以選舉人大代表為例，我國憲法將全國以及各級(jí)人大的地位定義為國家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)。由于全國以及各級(jí)人大代表是由一級(jí)級(jí)選舉產(chǎn)生的，因此廣大公民可以通過人民代表大會(huì)制度合法表達(dá)自己的利益需求，而選舉人大代表也是參與政治生活、共享政治發(fā)展成果的方式之一。但人大選舉制度還存在許多問題，如制度不夠完善、選舉中存在形式主義、人大代表結(jié)構(gòu)不合理、人大代表的素質(zhì)和能力不適應(yīng)政治參與的要求等。

第四，完善權(quán)力的監(jiān)督和制約。目前，我國政治監(jiān)督制度的建設(shè)與改革需要立足于以下幾個(gè)方面：一是確定主權(quán)在民的憲政原則，建立人民主權(quán)的權(quán)力分配體制。人民既擁有國家權(quán)力，也要享有政治權(quán)利。作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大要代表人民行使好自己的權(quán)力，確保人大選舉產(chǎn)生“一府兩院”，后者要向前者報(bào)告工作，接受前者的監(jiān)督。在監(jiān)督上人大的作用也要充分體現(xiàn)出來。宏觀而言，人大要行使好執(zhí)法檢查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)等；微觀而言，要對(duì)“一把手”的權(quán)力進(jìn)行分解，將人事任免權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)等分開，避免權(quán)力的集中引起貪污與腐敗。二是明確政治責(zé)任，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督?，F(xiàn)代民主政治是責(zé)任政治。要探索和遵循權(quán)力監(jiān)督的客觀規(guī)律，制定履行職責(zé)的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。三是開辟民主監(jiān)督的有效途徑，完善監(jiān)督的常態(tài)機(jī)制。目前政府采用的公眾參與方式主要有公示、信訪、展示和咨詢、民意調(diào)查、座談會(huì)和聽證等，這些方式較為形式化、表演化，公眾的參與熱情并不高，民主監(jiān)督的作用無法有效發(fā)揮，所以要允許基層對(duì)民主監(jiān)督方式進(jìn)行大膽探索，一來民眾的選擇范圍更廣，二來也更貼合實(shí)際，實(shí)際操作性更大。

發(fā)揚(yáng)民主，使人民享有廣泛的政治權(quán)利，并不是支持無序。中國的民主還要靠嚴(yán)格的法制規(guī)范才能得以健康發(fā)展，要使公眾真正參與到政治生活中去，還需要從法律上規(guī)范表達(dá)的途徑和解決在政府決策和治理過程中的剛性制度問題。

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