· 被誤讀的中國城鎮(zhèn)化

2013年全國兩會期間，國家發(fā)展改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在接受新浪財經(jīng)《財經(jīng)面對面》欄目獨家專訪時詳解被誤讀的中國城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化與城市化的關(guān)系

許多人不理解，為什么中國叫城鎮(zhèn)化，國外叫城市化。中國和國外不一樣，現(xiàn)在有7.1億城鎮(zhèn)人口，卻只有658個城市，而且這658個城市都是高等級的，像縣級市、地級市、直轄市、省會城市，還有將近兩萬個平均人口1萬多的鎮(zhèn)，這般規(guī)模的鎮(zhèn)區(qū)人口在國外也就是城市，譬如在巴西、美國、德國，三、四千人口就可以設(shè)市。而在我國，設(shè)市要經(jīng)過嚴(yán)格的審批，并且城市管著鎮(zhèn)，大城市管著小城市。如果采用城市化這種提法，在中國當(dāng)前的國情下，難免會有市長動用手中權(quán)力把自己管理的城市做大。事實上改革開放30多年來，大量資源都集中在城市里，因為它的等級最高。如果提城市化，它就更冠冕堂皇地說城市化是發(fā)展城市，就只能發(fā)展這658個城市。相反城鎮(zhèn)化則包含兩個概念：第一中國叫鎮(zhèn)，這兩萬個鎮(zhèn)實際上也是城市，不能在發(fā)展城市的基礎(chǔ)上忽視鎮(zhèn)的發(fā)展；第二以中國的國情，大量的工業(yè)企業(yè)都集中在鎮(zhèn)里，過去叫鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，它代表著一部分農(nóng)村人口的就地就近轉(zhuǎn)移，這是一個相當(dāng)重要的過程。就地就近轉(zhuǎn)移也是重要的政策目標(biāo)，因為在人口流向大中城市的同時，也需要就地就近消納一部分人口。所以說，城鎮(zhèn)化在中國有特殊的含義。

戶籍制度改革中的博弈

多年來中國的整個戶籍制度實際上把所有的公共福利限制在一個行政區(qū)里，什么人住在城里，誰有更多的話語權(quán)和決策權(quán)，誰是弱勢群體，這些問題一目了然。大城市里住著不少有話語權(quán)的人，既有媒體人，也有專家、學(xué)者、政企高管。他們是城市發(fā)展的既得利益者，他們的話語權(quán)決定了政策主導(dǎo)權(quán)。多年來城鎮(zhèn)化政策被無數(shù)次提出，可卻一直難以落實，即便是農(nóng)民進了城，幾億農(nóng)民工也還是沒有話語權(quán)。在研究和決策的討論過程中，很少有大媒體去關(guān)注這些弱勢群體，更多的僅僅是同情，但幾乎沒有城市人希望和農(nóng)民工同處在一個空間去享受同等的公共服務(wù)。這里最核心的問題，就是城市財政和福利是既定的，如果分撥給新增人口，那必定會動了這塊有限的大蛋糕，使原有的利益水平下降，京滬籍高考家長反對放開放異地高考就是不同群體之間博弈的一個典型樣本。北京高考優(yōu)勢明顯，錄取分?jǐn)?shù)線低于外省一百多分，北京所有城市居民的適齡子女都可以享受到北京高考政策，入學(xué)率甚至高達100%，可是北京有800萬外來人口，如果他們將子女全部遷來北京，會增加將近40%的人口系數(shù)，相當(dāng)于原有的高考入學(xué)率至少下降20%，那必定有一部分戶籍居民要承擔(dān)這次改革的利益損失。高考是關(guān)系孩子命運前途的問題，京滬兩地居民強烈反對的心態(tài)是可以理解的，這就考驗政府考量與平衡利益的能力。

沿海發(fā)達城市與中西部人口輸出省份的利益協(xié)調(diào)

廣東2400萬外來人口，都集中在珠江三角洲；東莞840萬人口，本地戶籍人口180萬，有600萬外來人口；廣州番禺區(qū)外來人口將近一半……上述情況下戶籍改革壓力很大，極大考驗著地方財政的承受能力。比如東莞外來務(wù)工人員的孩子77%在民辦子弟學(xué)校上學(xué)，27%在公辦學(xué)校，面對如此懸殊的比例，民辦學(xué)校質(zhì)疑政府為什么不能拿出錢來補助民辦學(xué)校，老師們?yōu)槭裁床坏竭@里來就業(yè)、來教學(xué)，為什么不能給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工的孩子們解決義務(wù)教育問題。地方政府的回應(yīng)是，教育經(jīng)費每年已上交中央，作為財政貢獻較大的省份，已經(jīng)通過轉(zhuǎn)移支付給了勞務(wù)輸出省。這就涉及到中央是否應(yīng)該重新調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付比例的問題。因為輸出省的人都到東莞打工了，相當(dāng)于它們白拿了義務(wù)教育經(jīng)費，理應(yīng)重新調(diào)整撥給勞務(wù)輸入大省。所以說，戶籍改革將來可能會涉及到一系列財政產(chǎn)業(yè)支付的再調(diào)整，這個問題值得進一步深入研究。

地方傳統(tǒng)思維模式推動城鎮(zhèn)化會是一個災(zāi)難

近30年的城鎮(zhèn)化，使我們的城市建得越來越漂亮，城鄉(xiāng)反差越來越大，農(nóng)民進城的門檻越來越高，最后形成的結(jié)果是城市在排斥農(nóng)民進城，或是特別高檔的城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)使農(nóng)民已經(jīng)沒有辦法進城。國際上的城市化規(guī)律和中國的不一樣，國外的城市化進程是和貧民窟相伴隨的，而在中國不可能出現(xiàn)大面積的貧民窟。京滬穗的外來人口絕大部分住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的出租屋里，雖然城中村的基礎(chǔ)設(shè)施特別落后，往往成為城市中的藏污納垢之地，但它不是大面積的貧民窟。對城里人尤其是對決策者、媒體人而言，他們一心想的是如何錦上添花，關(guān)心的是如何解決堵車、霧霾、綠化、生態(tài)等問題，可是對農(nóng)民來說，他們的要求就兩條，一是穩(wěn)定的就業(yè)，二是安家的住房。這就是對城鎮(zhèn)化理解的不同導(dǎo)致的偏差。如前所述，不少地方想當(dāng)然地認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是城市建設(shè)，是文明水平的提高，是錦上添花的過程。但若不先解決戶籍制度等問題，還是遵循地方的傳統(tǒng)思維模式來推動城鎮(zhèn)化，那必將造成巨大的浪費，甚至?xí)蔀橹袊擎?zhèn)化的一個災(zāi)難。

· 城市和諧發(fā)展的歐盟經(jīng)驗

四川大學(xué)歐洲問題研究中心王雅梅教授在《中國社會科學(xué)報》總第425期上撰文介紹城市和諧發(fā)展的歐盟經(jīng)驗。歐盟的“城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展倡議”（The URBAN Community Initiative，URBAN）被廣泛地視為歐盟區(qū)域政策實踐的一個成功案例。它極大地改善了受援區(qū)域人們的生活條件，促進了歐盟城市的和諧發(fā)展，增強了民眾對歐盟的認(rèn)同。歐盟URBAN計劃實施的經(jīng)驗，主要包括以下方面。

第一，干預(yù)目標(biāo)和對象明確、具體。URBAN計劃的實施都有明確的優(yōu)先目標(biāo)，如移民社區(qū)的整合、區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展、平等機會的創(chuàng)造、信息社會的建設(shè)等，同時對受援區(qū)域有明確的界定。受援區(qū)域被分為三類。一是內(nèi)城區(qū)，即位于都市中心的街區(qū)，但被排斥在城市生活的主流之外。這類區(qū)域占URBAN計劃的43%。二是具有歷史意義的城市中心，即擁有文化遺產(chǎn)和文化價值的中心地區(qū)，但已被拋棄或處于衰落狀態(tài)。這類區(qū)域占URBAN計劃的1/5以上。三是邊緣地區(qū)，即那些位于城市聚集區(qū)邊緣的區(qū)域，通?？蛇M入性差，它們或者是大的社會福利住宅區(qū)，或者是被拋棄的工業(yè)場所。這類區(qū)域占URBAN計劃的1/3。根據(jù)URBAN的援助標(biāo)準(zhǔn)，受援區(qū)域必須至少有3項指標(biāo)的分?jǐn)?shù)很高，這些指標(biāo)包括長期失業(yè)率、貧困和社會排斥、移民的數(shù)量、少數(shù)族裔或難民的數(shù)量、犯罪率和違法活動發(fā)生率、教育和技能的缺乏、低的經(jīng)濟活動水平、社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的緊迫性、不利的人口變化和環(huán)境的惡化。由于援助的目標(biāo)和對象明確而具體，因此能夠把援助政策落到實處，避免了決策的盲目性和隨意性，有利于使干預(yù)效果最大化，增強各個項目之間的互補性和互利性。

第二，采取了綜合性的治理方式。面對日益突出的城市問題，歐盟及其成員國都制定了許多政策措施。但過去對城市問題通常是單個地來解決，如實施一個項目來修復(fù)荒廢的建筑，實施另一個項目來培訓(xùn)長期失業(yè)者。而URBAN計劃采取綜合性的方式來解決城市面臨的問題。URBAN2計劃資助的城市再生規(guī)劃包括了一系列相互聯(lián)系的項目，如消除社會和環(huán)境問題、消除犯罪和開發(fā)利用被遺棄的土地等。這些項目都有助于促進一個城市區(qū)域社會經(jīng)濟的發(fā)展，而就業(yè)機會的增加和經(jīng)濟狀況的改善，又會促進當(dāng)?shù)氐纳鐣莺妥匀画h(huán)境的改善。URBAN2計劃將社會和經(jīng)濟行動與建筑的修復(fù)、環(huán)境的再生等結(jié)合在一起，創(chuàng)造了一個可持續(xù)的解決城市問題的途徑。URBAN計劃主要是針對城市衰落區(qū)的問題，但其實施也要與其他城市計劃和措施相協(xié)調(diào)，以相互促進，取得更好的效果。歐盟URBAN計劃的成功實踐，表明了綜合治理城市社會、經(jīng)濟和環(huán)境問題的重要性。

第三，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的高度參與。URBAN2計劃的一個重要目標(biāo)，就是要讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)成為城市再生行動中的正式合作者。在URBAN2計劃的制定中，80%以上都廣泛地征求了當(dāng)?shù)睾献髡呷缟鐓^(qū)組織、自愿者組織和居民協(xié)會的意見，從而使再生計劃能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用竦奶厥庑枰?。社區(qū)居民不是簡單地從再生計劃中受益，而是直接參與項目的實施。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的高度參與是保證項目效果的一個先決條件，尤其是在解決與社會排斥或當(dāng)?shù)丨h(huán)境有關(guān)的問題方面。URBAN計劃的實施，讓這些社區(qū)的居民能更好地融入城市生活的主流，而社區(qū)居民的積極參與也改進了歐盟城市的管理模式。正是由于社區(qū)從一開始就積極參與，URBAN計劃的項目獲得了當(dāng)?shù)鼐用竦闹С?，因此更容易獲得成功。

第四，重視經(jīng)驗的交流和學(xué)習(xí)。URBAN2計劃的一個特定內(nèi)容，就是建立一個“歐洲經(jīng)驗交流網(wǎng)絡(luò)”（URBACT），在歐洲近200個城市之間開展經(jīng)驗交流和學(xué)習(xí)。交流與學(xué)習(xí)讓各地的人們在相互分享經(jīng)驗的同時，有助于改進區(qū)域再生行動，提高援助資金的使用效果。2004年5月24日在上海召開，由世界銀行和中國政府聯(lián)合發(fā)起的全球扶貧大會的主要目標(biāo)，就是從亞洲和其他地區(qū)發(fā)展的成功和失敗中進行全方位學(xué)習(xí)，為發(fā)展中國家相互學(xué)習(xí)、交流經(jīng)驗提供平臺，以大規(guī)模增進減貧成效，更好地實現(xiàn)聯(lián)合國提出的千年發(fā)展目標(biāo)。

歐盟開展經(jīng)驗交流和學(xué)習(xí)的途徑是多種多樣的，除了進行網(wǎng)上交流外，還創(chuàng)辦相關(guān)的刊物和舉行經(jīng)驗交流會。1998年，歐盟委員會啟動了一項針對58個歐洲城市生活質(zhì)量的綜合性調(diào)查，即“城市審計”。調(diào)查旨在為城市市長、計劃制定者和市民提供一個關(guān)于其城市社會和經(jīng)濟發(fā)展的廣泛的數(shù)據(jù)資料，使他們能夠把所在城市與歐洲其他城市的情況進行比較。調(diào)查的主題包括對公共生活的參與、教育和培訓(xùn)、環(huán)境、文化和休閑等。調(diào)查結(jié)束后，歐盟委員會于2000年出版了兩本書，并建立了一個網(wǎng)站。由于人們對該項調(diào)查反映很好，2002年歐盟委員會啟動了第二期“城市審計”，所涉及的城市包括當(dāng)時歐盟的15個成員國和10個候選國的258個城市，約300個統(tǒng)計指標(biāo)，涉及人口統(tǒng)計、社會、經(jīng)濟、環(huán)境、交通、信息社會和休閑等多個方面。

城市化是一個全球趨勢。在我國城市化進程快速推進、城市化問題日益突出的背景下，歐盟在促進城市衰落區(qū)再生、實現(xiàn)城市和諧和可持續(xù)發(fā)展方面的實踐，為我國城市發(fā)展提供了有益的經(jīng)驗和啟示。