盧 毅，李 理，錢(qián)俊君

（1.長(zhǎng)沙理工大學(xué) 交通運(yùn)輸工程學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004；2.湖南省地方海事局，湖南 長(zhǎng)沙 410008）

大規(guī)模市場(chǎng)化建設(shè)收費(fèi)高速公路是中國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界70%以上的收費(fèi)公路在中國(guó)，其中包括95%的高速公路。隨著高速公路網(wǎng)的不斷完善，超載超限運(yùn)輸對(duì)高速公路的危害程度不斷加大，我國(guó)又形成了全世界最大的聯(lián)網(wǎng)計(jì)重收費(fèi)高速公路網(wǎng)。不可否認(rèn)，市場(chǎng)化制度的實(shí)施，在很大程度上促進(jìn)了作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的高速公路的快速發(fā)展，有力保障了中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的較快增長(zhǎng)。我國(guó)高速公路2012年通車(chē)?yán)锍踢_(dá)9.6萬(wàn)公里，已超過(guò)美國(guó)躍居世界第一，預(yù)計(jì)“7981網(wǎng)”和通車(chē)總里程達(dá)10萬(wàn)公里的建設(shè)目標(biāo)有望提早實(shí)現(xiàn)。但是高速公路規(guī)模的市場(chǎng)化發(fā)展和非規(guī)范的運(yùn)作，特別是最新數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)高速公路收費(fèi)占物流業(yè)總成本的1/3，而2012年中國(guó)物流總費(fèi)用占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重仍為18%，比發(fā)達(dá)國(guó)家要高一倍，這越來(lái)越引起了社會(huì)公眾的強(qiáng)烈不滿，改革的呼聲日益增強(qiáng)，改革與加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)化發(fā)展起來(lái)的全世界最龐大的收費(fèi)高速公路網(wǎng)和作為基礎(chǔ)設(shè)施的高速公路資產(chǎn)的監(jiān)管，顯得越來(lái)越迫切。

一、高速公路市場(chǎng)化與政府監(jiān)管的理論與實(shí)踐

（一）高速公路發(fā)展的市場(chǎng)化

廣義而言，基礎(chǔ)設(shè)施是構(gòu)成政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和軍事等的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)或基礎(chǔ)系統(tǒng)。高速公路屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，為永久持續(xù)性為社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展提供服務(wù)，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中地位及其重要。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密（Adam smith，1776）曾經(jīng)指出：“國(guó)家商業(yè)發(fā)展，主要由于有好的道路、橋梁等公共工程?！保?］依據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論：作為基礎(chǔ)設(shè)施的高速公路投資周期長(zhǎng)，具有公益性，應(yīng)被視為公共產(chǎn)品由政府用財(cái)政資金免費(fèi)提供，并采取由國(guó)家投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的公營(yíng)方式。盡管非市場(chǎng)化制度公營(yíng)方式產(chǎn)生壟斷，并由此引發(fā)諸多問(wèn)題，考慮到市場(chǎng)化制度私營(yíng)方式會(huì)侵害公眾利益，公營(yíng)方式就被認(rèn)為是公共產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)的首選方案。20世紀(jì)70年代開(kāi)始興起的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理、公共選擇等理論及新自由主義則認(rèn)為：公共產(chǎn)品領(lǐng)域的國(guó)家壟斷需要被打破，市場(chǎng)要開(kāi)放，私人資本要引進(jìn)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制要建立，以提高公共產(chǎn)品的數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、效率等。據(jù)此，高速公路被認(rèn)為屬于典型的“俱樂(lè)部型”準(zhǔn)公共物品，具有部分排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)機(jī)制可以更有效的提供和支持其發(fā)展。加之，20世紀(jì)80年代迅速增長(zhǎng)的對(duì)高速公路需求強(qiáng)勁，國(guó)家財(cái)政投資難以滿足這一需求，國(guó)務(wù)院“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策于1984年12月出臺(tái)，高速公路建設(shè)市場(chǎng)機(jī)制得以確認(rèn)，大量高速公路建設(shè)資金有了來(lái)源和保障，迅速推動(dòng)了高速公路大規(guī)模的持續(xù)發(fā)展，成就了世界高速公路建設(shè)的奇跡。

不可否認(rèn)，我國(guó)高速公路突破公共產(chǎn)品傳統(tǒng)公營(yíng)管理模式的市場(chǎng)化改革發(fā)展，一方面源于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的訴求和政府財(cái)政嚴(yán)重不足的困境，另一方面還受到國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家公共事業(yè)民營(yíng)化市場(chǎng)化改革的啟示影響。20世紀(jì)70年代末西方國(guó)家對(duì)公共事業(yè)的治理模式發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變：之前政府基于對(duì)為防止市場(chǎng)失靈，以維護(hù)公共利益的名義投身公共事業(yè)領(lǐng)域，這貌似公平的做法導(dǎo)致非市場(chǎng)化壟斷和效率損失，最后公平與效率均被喪失，陷入“諾斯悖論”，公共事業(yè)民營(yíng)化成為政府對(duì)于自身治理失敗的一種救贖。最引人注目的是英國(guó)政府于20世紀(jì)70年代底到90年代初的36家公共事業(yè)的民營(yíng)化改革，成功取得541.5億英鎊的效益。在美國(guó)市場(chǎng)化也取得了同樣的效果，據(jù)溫斯頓（Winston，1993年）的測(cè)算：通過(guò)放寬進(jìn)入和退出、定價(jià)等管制措施，一年增加350億～460億美元（1990年價(jià)格）總福利，其中消費(fèi)者得到的320億～430億美元的收益，生產(chǎn)者獲得30億美元的收益。［2］日本亦然，1995年民營(yíng)化市場(chǎng)化改革的7家日本國(guó)鐵鐵路公司，取得824億日元的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共產(chǎn)品領(lǐng)域的市場(chǎng)化、民營(yíng)化改革理論與實(shí)踐都已證明，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，取得的經(jīng)濟(jì)效益十分明顯，振奮人心，也為我國(guó)高速公路發(fā)展的市場(chǎng)化找到了理論支持和實(shí)踐示范，高速公路市場(chǎng)化發(fā)展成為一種必然選擇。

（二）市場(chǎng)化發(fā)展與政府監(jiān)管

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的通常解釋?zhuān)O(jiān)管（Regulation）與“規(guī)制”、“管制”一般都指的是政府或其代理機(jī)構(gòu)直接干預(yù)市場(chǎng)主體交易的行為，干預(yù)的方面有市場(chǎng)準(zhǔn)入、競(jìng)爭(zhēng)秩序、價(jià)格等。政府監(jiān)管涉及市場(chǎng)和政府的關(guān)系、個(gè)人自由與政府權(quán)力等基本問(wèn)題，其目的是要糾正由于信息不對(duì)稱(chēng)性、競(jìng)爭(zhēng)不完全性、以及市場(chǎng)機(jī)制作用有限等原因引致的市場(chǎng)失效問(wèn)題。［3］

市場(chǎng)和政府監(jiān)管的關(guān)系是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)最基本的關(guān)系之一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府監(jiān)管的改革息息相關(guān)，西方市場(chǎng)化改革實(shí)踐業(yè)已證實(shí)了政府監(jiān)管在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革中的重要性。例如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國(guó)是監(jiān)管型國(guó)家，現(xiàn)代混合經(jīng)濟(jì)興起的英國(guó)、新加坡等也可以說(shuō)是監(jiān)管興起的國(guó)家。美國(guó)1887年成立的洲際商務(wù)委員會(huì)就是一種具有代表性的鐵路領(lǐng)域的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，目的是為保護(hù)消費(fèi)者利益，規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序，達(dá)成市場(chǎng)與政府、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系的平衡，20世紀(jì)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系愈加復(fù)雜，大量政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立，如1933年羅斯福就任總統(tǒng)后重視凱恩斯主義，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，在干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)富分配方面強(qiáng)化政府的權(quán)利與責(zé)任，獨(dú)立建立了一大批政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如能源管理委員會(huì)FERC、聯(lián)邦證劵交易委員會(huì)SEC、通訊委員會(huì)FCC等，這些獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式和制度，后來(lái)成為很多國(guó)家政府監(jiān)管的改革方向。英國(guó)在市場(chǎng)化改革中，分別在多領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)相繼建立了政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如鐵路管制辦公室、國(guó)家江河管理局、電力管制辦公室、電信管制辦公室、自來(lái)水服務(wù)管制辦公室、煤氣供應(yīng)管制辦公室等，管制辦公室主任亦稱(chēng)總監(jiān)（Director General）由負(fù)責(zé)相應(yīng)領(lǐng)域公用事業(yè)的國(guó)務(wù)大臣委任，擁有相當(dāng)大的權(quán)力。［4］新加坡為確保電信市場(chǎng)化改革成功，將國(guó)家電腦局和電信監(jiān)管局合并，建立資訊通訊發(fā)展監(jiān)管局（IDA），主要承擔(dān)政府對(duì)電信產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督管理、規(guī)劃調(diào)控等職責(zé)。

在市場(chǎng)化發(fā)展中的政府監(jiān)管改革模式方面我國(guó)不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，西方發(fā)達(dá)國(guó)家重在減少政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)，我國(guó)重在由政府直接管理企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管市場(chǎng)，從根本上轉(zhuǎn)變政府對(duì)經(jīng)濟(jì)負(fù)有的職能，重構(gòu)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，改變政府主導(dǎo)、參與、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式，目的是鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)1992年得到確立，隨后建立了一批市場(chǎng)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如銀監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、食品安全局，環(huán)保總局等。盡管我國(guó)進(jìn)行了一系列構(gòu)建政府監(jiān)管體系的新探索，但就改革進(jìn)程看，政府監(jiān)管仍然落后于市場(chǎng)改革。［3］對(duì)我國(guó)快速市場(chǎng)化發(fā)展的高速公路而言，這一結(jié)論亦然。高速公路市場(chǎng)化發(fā)展中政府監(jiān)管面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，比如高速公路現(xiàn)行管理體制和制度安排脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，收費(fèi)缺乏適宜制度安排和完善的公共利益制度保障、不適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展需求等問(wèn)題。因此，必須建立高速公路政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與制度，這一過(guò)程是重塑政府與高速公路市場(chǎng)關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府對(duì)高速公路管理職能、進(jìn)入按制度規(guī)則干預(yù)高速公路市場(chǎng)主體行為，建立新的市場(chǎng)秩序的過(guò)程，也是法治政府、責(zé)任政府和有限政府在高速公路領(lǐng)域得到實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。

（三）高速公路政府管理職能必然要從行政管理向行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變

誰(shuí)提供和誰(shuí)生產(chǎn)高速公路公共產(chǎn)品是高速公路市場(chǎng)化的基本問(wèn)題，也是政府在高速公路領(lǐng)域職能轉(zhuǎn)變的重要關(guān)鍵問(wèn)題。高速公路市場(chǎng)化之前和初期，政府直接生產(chǎn)和提供高速公路公共產(chǎn)品，高速公路領(lǐng)域中，政府與企業(yè)是上下級(jí)關(guān)系，政府主要采取行政手段管理高速公路，既具有行政壟斷又具有自然壟斷的特征。這種管理模式在我國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)中曾經(jīng)發(fā)揮了相當(dāng)大的作用，但隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的進(jìn)步和高速公路事業(yè)的發(fā)展，也帶來(lái)了許多問(wèn)題。一是政企合一問(wèn)題，高速公路由政府投資，領(lǐng)導(dǎo)由政府任命，經(jīng)營(yíng)由政府負(fù)責(zé)，企業(yè)主體地位沒(méi)有確立，幾乎沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，缺乏降低成本、提高效益和服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力。

各地高速公路由各地政府直接經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致以行政區(qū)劃為界限來(lái)劃分高速公路市場(chǎng)范圍和壟斷經(jīng)營(yíng)范圍，有悖于經(jīng)濟(jì)合理和規(guī)模經(jīng)濟(jì)原則，往往造成經(jīng)濟(jì)的低效率和社會(huì)資源的浪費(fèi)；三是垂直一體化組織結(jié)構(gòu)的壟斷問(wèn)題，由政府所屬企業(yè)壟斷高速公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的所有環(huán)節(jié)，常常濫用壟斷優(yōu)勢(shì)；四是計(jì)劃性的價(jià)格形成機(jī)制問(wèn)題，主要采取成本加成定價(jià)方式，成本由各高速公路企業(yè)自報(bào)成本來(lái)確定，而這不是社會(huì)合理的平均成本而是高速公路壟斷企業(yè)的個(gè)別成本，這一制度容易誘發(fā)企業(yè)虛報(bào)成本，導(dǎo)致價(jià)格不合理上漲。

高速公路市場(chǎng)化改革發(fā)展中，政府單獨(dú)提供高速公路產(chǎn)品的狀況發(fā)生了改變，多元化投資和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，豐富了高速公路的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。高速公路在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)民生活中具有“公益性”、“基礎(chǔ)性”和“公共性”的地位，市場(chǎng)化絕不是簡(jiǎn)單地向市場(chǎng)一推了之，高速公路產(chǎn)品的普遍供應(yīng)和其服務(wù)的穩(wěn)定保證責(zé)任政府理應(yīng)承擔(dān)。缺乏或喪失政府監(jiān)管，高速公路企業(yè)是市場(chǎng)主體，具有法律和經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，贏利是企業(yè)主要目的，企業(yè)難免會(huì)唯利是圖，利用高速公路壟斷性特點(diǎn)，扭曲資源配置，大幅降低服務(wù)的普遍性。因此，在高速公路領(lǐng)域政府不但應(yīng)從直接生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者角色轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)的的間接調(diào)控者，而且迫切需要其職能由行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)監(jiān)管。依據(jù)法規(guī)規(guī)范約束高速公路市場(chǎng)主體的政府監(jiān)管不同于依據(jù)行政上下級(jí)關(guān)系對(duì)企業(yè)的行政管理。當(dāng)然，市場(chǎng)化不等于民營(yíng)化，主要核心內(nèi)容是投資主體多元化，高速公路國(guó)有企業(yè)依然存在，但政企必須分離，國(guó)有企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不再受到政府的直接干預(yù)，與其他企業(yè)在市場(chǎng)中的地位一樣，接受政府監(jiān)管。高速公路政府監(jiān)管職能的主要方面是政策法、規(guī)劃、宏觀監(jiān)控等，具體行為是高速公路有關(guān)政策法規(guī)的頒布和修改，企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證管理，制定與監(jiān)督價(jià)格，市場(chǎng)進(jìn)入和退出的規(guī)制等等。

二、高速公路市場(chǎng)化政府監(jiān)管存在的問(wèn)題

（一）政府監(jiān)管體系需要改革完善

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高速公路行業(yè)注重建設(shè)，不注重運(yùn)營(yíng)；注重引資，不注重監(jiān)管；注重市場(chǎng)開(kāi)放，不注重管理服務(wù)；注重招標(biāo)環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)，不注重質(zhì)量過(guò)程競(jìng)爭(zhēng)。這些問(wèn)題的產(chǎn)生和治理從世界范圍基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化發(fā)展看，有其客觀必然性和規(guī)律性。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，許多國(guó)家相繼以不同目的和不同形式展開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化改革，其中不乏一些國(guó)家由于重招商輕監(jiān)管，產(chǎn)生了許多社會(huì)矛盾和社會(huì)糾紛。據(jù)國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化進(jìn)程一般走三個(gè)階段：第一是市場(chǎng)開(kāi)放主導(dǎo)階段，重點(diǎn)解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺需要投融資問(wèn)題，投資多元化；第二是引入競(jìng)爭(zhēng)主導(dǎo)階段，繼續(xù)重視引資的同時(shí)，開(kāi)始重視解決經(jīng)營(yíng)服務(wù)問(wèn)題，投資、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)一體化；第三是提高效率主導(dǎo)階段，注重服務(wù)、運(yùn)營(yíng)和效益，公眾利益與安全受到高度關(guān)注。我國(guó)高速公路市場(chǎng)化改革正處于由第二階段向第三階段發(fā)展的時(shí)期。

目前我國(guó)高速公路市場(chǎng)化政府管理體系不完善表現(xiàn)在：第一，缺乏明確的監(jiān)管主體，監(jiān)管職能由多頭承擔(dān)。高速公路行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格制定、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全等監(jiān)管職能由工商、計(jì)劃、交通、財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)土、技術(shù)監(jiān)督、安全、環(huán)保、公安等多個(gè)部門(mén)管理，監(jiān)管職能難免相互交叉，監(jiān)管責(zé)任主體不明確，監(jiān)管措施難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，多重監(jiān)管不但增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且難以形成完整監(jiān)管體系；第二，缺少清晰監(jiān)管體系，不少地方政府仍按傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施管理的慣性思維，“政監(jiān)、政事、政企”三合一，擴(kuò)大行政權(quán)力范圍，直接干預(yù)高速公路企業(yè)投資、財(cái)務(wù)和人事等正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，致使企業(yè)難以按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，違背了市場(chǎng)化改革的目的和原則；第三，高速公路監(jiān)管者對(duì)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)積累有限，限制了監(jiān)督職能的發(fā)揮；第四，監(jiān)管制度不完整，法制建設(shè)不完善。誰(shuí)監(jiān)管、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管“監(jiān)管者”等核心問(wèn)題在高速公路市場(chǎng)化政府監(jiān)管實(shí)踐中遠(yuǎn)沒(méi)有得到解決，有效的監(jiān)管制度必須要有一定的法律基礎(chǔ)，這是發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化政府監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，目前相關(guān)法律主要有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《公路法》等，此外在高速公路的投入、運(yùn)營(yíng)、收益和監(jiān)管方面，主要是部門(mén)或地方規(guī)章居多，相關(guān)立法層次總體偏低，已有法律的一些條款也已不適應(yīng)市場(chǎng)化改革，與高速公路市場(chǎng)自由、公平、有效競(jìng)爭(zhēng)秩序相違背，使得高速公路市場(chǎng)化監(jiān)管職能無(wú)法可依、決策透明度低，人治大于法治，為一些相關(guān)部門(mén)的權(quán)力尋租和濫用提供了可能性。

（二）政府監(jiān)管環(huán)節(jié)需要加強(qiáng)

一般意義的商品如日用消費(fèi)品的投資、生產(chǎn)、技術(shù)研發(fā)、銷(xiāo)售、服務(wù)、消費(fèi)等方面的競(jìng)爭(zhēng)是廣泛而充分的，受到有效的、充分的、靈活的市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的支配。但是，作為準(zhǔn)公共物品的高速公路卻不是如此，高速公路產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作明顯的網(wǎng)絡(luò)性、自然壟斷性，決定了高速公路項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)時(shí)空條件的有限性，其成本、價(jià)格、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)難于在廣泛競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中選擇確定，導(dǎo)致投資運(yùn)營(yíng)的許多環(huán)節(jié)不得不通過(guò)非競(jìng)爭(zhēng)手段來(lái)確定。為避免公眾難以協(xié)商的窘境，政府必須承擔(dān)起高速公路投資運(yùn)營(yíng)等多環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任。但實(shí)際情況是政府監(jiān)管缺失，機(jī)制不足。如高速公路許多項(xiàng)目采取BOT投資方式，規(guī)范的BOT在項(xiàng)目前期論證、市場(chǎng)準(zhǔn)入、融資、設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、同業(yè)績(jī)效平臺(tái)等方面都有嚴(yán)格規(guī)定，其融資具有優(yōu)于一般擔(dān)保融資特點(diǎn)，融資貸款無(wú)追索權(quán)或只有有限追索權(quán)，由項(xiàng)目本身的收益來(lái)還貸款，所以商業(yè)銀行實(shí)際就承擔(dān)了一種監(jiān)管責(zé)任，要對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人的資質(zhì)、誠(chéng)信、技術(shù)、管理、可行性方案等進(jìn)行嚴(yán)格審查，審查成本大，卻為項(xiàng)目高效實(shí)施提供了保障；但我國(guó)BOT融資，受到目前投融資體系的支持有限和政府體制和職能轉(zhuǎn)型滯后等因素的影響，資金門(mén)檻、資質(zhì)信用要求較低，缺少銀行嚴(yán)格審查、前期論證粗放。這樣，高速公路市場(chǎng)化中的BOT本質(zhì)是區(qū)別于規(guī)范BOT的“準(zhǔn)BOT”，由此產(chǎn)生多重風(fēng)險(xiǎn)。高速公路市場(chǎng)化監(jiān)管缺位和不足導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)集中表現(xiàn)于“新壟斷風(fēng)險(xiǎn)”、“政府和企業(yè)的合謀風(fēng)險(xiǎn)”、“公共安全風(fēng)險(xiǎn)”、“公民－顧客角色沖突風(fēng)險(xiǎn)”等四個(gè)方面。［5］如2011年投資87億元的國(guó)家級(jí)高速公路甘肅天定高速公路僅用80多天就被迫大修。又如有權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)過(guò)近5年共垮塌橋梁37座，不到兩月發(fā)生一次事故。因此，加強(qiáng)高速公路市場(chǎng)化政府監(jiān)管極為迫切。

三、改革與完善高速公路政府監(jiān)管的建議

（一）建立專(zhuān)業(yè)、獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確政府角色

高速公路相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)的執(zhí)行者無(wú)疑應(yīng)是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，設(shè)立獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)高速公路市場(chǎng)化政府增強(qiáng)監(jiān)管職能和提高監(jiān)管效率具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，在一定程度上可以促進(jìn)解決目前管理職能分散混亂，缺乏專(zhuān)業(yè)性、公正性，行政壟斷等問(wèn)題。［6］高速公路監(jiān)管機(jī)構(gòu)是處于公正，獨(dú)立的第三者，其與政府和被監(jiān)管者是相互制衡的三個(gè)不同主體的關(guān)系；監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性還在于是獨(dú)立于政府的政策制定機(jī)構(gòu)。

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革實(shí)踐已證實(shí)了專(zhuān)業(yè)、獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于提高政府監(jiān)管效率極其重要。高速公路具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)特點(diǎn)，也在一定程度決定其要建立相對(duì)專(zhuān)門(mén)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，且必須保證其法律地位，具有實(shí)質(zhì)的監(jiān)管權(quán)力。隨著我國(guó)綜合運(yùn)輸體系、交通運(yùn)輸大部制改革的進(jìn)一步發(fā)展，可以建立包括高速公路監(jiān)管機(jī)構(gòu)在內(nèi)的綜合交通監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行有行業(yè)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理、法律等方面人員共同組成的合議機(jī)構(gòu)集體領(lǐng)導(dǎo)。與此同時(shí)，政府角色也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，要明確高速公路領(lǐng)域政府監(jiān)管職能和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能，明確由政府決定高速公路公共產(chǎn)品的基本供應(yīng)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)運(yùn)營(yíng)權(quán)力歸其自身。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，明確監(jiān)管內(nèi)容

高速公路市場(chǎng)化政府監(jiān)管職能的主要實(shí)現(xiàn)途徑是立法和執(zhí)法。從各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革實(shí)踐考察，決定改革成敗的關(guān)鍵因素之一就是法律制度的制定和完善。當(dāng)前建立高速公路市場(chǎng)化政府監(jiān)管的法律體系框架顯得十分迫切，一方面要通過(guò)法律明確和確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公正性和獨(dú)立性；另一方面要用完善的法律來(lái)監(jiān)管高速公路事業(yè)市場(chǎng)化后的建設(shè)發(fā)展。新的高速公路法律一定是由政府部門(mén)，技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等領(lǐng)域?qū)＜遥咚俟菲髽I(yè)和消費(fèi)者等多方參與，共同制定，而不是僅由政府部門(mén)單獨(dú)制定。

經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管都應(yīng)成為高速公路市場(chǎng)化政府監(jiān)管的內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管不僅包括大家普遍認(rèn)同的市場(chǎng)進(jìn)入退出監(jiān)管、投資監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管和質(zhì)量監(jiān)管等內(nèi)容，還應(yīng)包括普遍服務(wù)。世界銀行《2004年世界發(fā)展報(bào)告：讓服務(wù)惠及窮人》曾就發(fā)展中國(guó)家公共事業(yè)市場(chǎng)化和普遍服務(wù)方面的問(wèn)題，強(qiáng)烈指出：貧困人口將得不到相應(yīng)的服務(wù)，這是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┐笠?guī)模和私有化的后果。安全、健康和環(huán)境保護(hù)等是社會(huì)性監(jiān)管的主要內(nèi)容。

（三）建立完整的監(jiān)督機(jī)制，開(kāi)發(fā)監(jiān)管手段

僅靠高速公路監(jiān)管機(jī)構(gòu)還不足以保證監(jiān)管執(zhí)法的獨(dú)立性和公正性，還需要防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)和獨(dú)立性被損害，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也要實(shí)施監(jiān)督。為此，要通過(guò)高速公路立法程序、行政秩序的規(guī)范化和公開(kāi)化提高政府行政活動(dòng)的透明度；注重高速公路市場(chǎng)化中政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)管的銜接，對(duì)民間力量要予以培養(yǎng)發(fā)展，新聞?shì)浾摍C(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體及高速公路消費(fèi)者監(jiān)督作用要予以充分發(fā)揮。如建立高速公路專(zhuān)業(yè)消費(fèi)者組織，保護(hù)消費(fèi)者自身合法權(quán)益，其獨(dú)立于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、高速公路企業(yè)。

監(jiān)管目的是實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和消費(fèi)者三者利益的均衡。激勵(lì)性監(jiān)管是20世紀(jì)90年代開(kāi)始在西方國(guó)家廣泛受到重視和應(yīng)用的理論。激勵(lì)性監(jiān)管理論的基本原理是：通過(guò)刺激競(jìng)爭(zhēng)或誘導(dǎo)效率提高企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性，使企業(yè)和消費(fèi)者均獲利雙贏。代表性手段包括：一是區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管，將監(jiān)管的企業(yè)按地區(qū)分類(lèi)，使特定地區(qū)的企業(yè)受其他企業(yè)成就的激勵(lì)來(lái)提高自己的效率；二是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)監(jiān)管，高速公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期限后，規(guī)定要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)重新決定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬企業(yè)，以此激勵(lì)擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率；三是價(jià)格上限監(jiān)管，對(duì)價(jià)格上限予以確定，保護(hù)消費(fèi)者利益；四是延期償付率監(jiān)管，允許先消費(fèi)后付費(fèi)。這些監(jiān)管手段在西方國(guó)家已得到廣泛成功應(yīng)用，但也有其局限性。高速公路市場(chǎng)化政府監(jiān)管應(yīng)在參考這些國(guó)外政府監(jiān)管手段的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，加以應(yīng)用開(kāi)發(fā)，并創(chuàng)新開(kāi)發(fā)出更多更有效的政府監(jiān)管手段。

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