楊杰 覃譯徵

論中國食品安全行政問責(zé)的制度改進(jìn)

楊杰 覃譯徵

近期我國頻發(fā)重大食品藥品安全事故，由此引發(fā)了新一輪的行政問責(zé)風(fēng)波。從食品安全問題出發(fā)，就我國的行政問責(zé)制進(jìn)行探討，發(fā)現(xiàn)目前食品安全行政問責(zé)制存在的問題及不足，并針對這些問題及不足提出完善建議。

行政問責(zé)；食品安全；問責(zé)缺陷；問責(zé)建議

所謂民以食為天，食以安為先，從2011年至今，食品安全事故頻發(fā)使得食品安全問題一直沒有離開人們的視野。如2011年“3·15”特別行動中，央視曝光雙匯集團(tuán)產(chǎn)品使用含有“瘦肉精”的豬肉，長期食用可導(dǎo)致染色體畸變，誘發(fā)惡性腫瘤；4月的染色饅頭事件；5月24日掀起的塑化劑風(fēng)波，多行業(yè)被波及；7月18日，全聚德被曝光銷售違規(guī)肉制品；10月的進(jìn)口奶粉死蟲活蟲事件；10月19日，國內(nèi)速凍食品三大知名品牌陷入“細(xì)菌門”；11月立頓鐵觀音被檢出稀土超標(biāo)，以及其后的立頓“高毒農(nóng)藥茶葉”事件；11月28日的可口可樂產(chǎn)品含農(nóng)藥殘留中毒事件；全國地溝油的產(chǎn)業(yè)鏈的黑幕；近段時間的毒膠囊、毒酸奶、毒果凍事件，數(shù)量之多，頻率之快，涉及產(chǎn)品范圍之廣，影響之深都是前所未有的。筆者認(rèn)為，頻繁出現(xiàn)這些食品安全問題，歸根結(jié)底是因為我國的法律制度仍不夠健全。

一、我國食品安全行政問責(zé)制度概況

行政問責(zé)制最先起源于西方國家，在經(jīng)歷了長期的發(fā)展之后，其行政問責(zé)制度已經(jīng)相對較完善，不少西方國家都制定了專門的政府責(zé)任法，還有些國家在其憲法和主要法律中都設(shè)有關(guān)于政府責(zé)任的條款，這對行政組織起到了有效的監(jiān)督作用。西方國家行政問責(zé)制的本質(zhì)在于對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督以及對過失權(quán)力進(jìn)行責(zé)任追究，體現(xiàn)了責(zé)任政府的原則。在我國，行政問責(zé)制毫無疑問是人民生活的一個熱點的話題。胡錦濤認(rèn)為，權(quán)力如果不受制約和監(jiān)督，必然會導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生，因此，社會主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)就是要加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)的制度建設(shè)。2004年3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大二次會議上做《政府工作報告》時指出，政府要自覺接受人民監(jiān)督，只有人民監(jiān)督政府，政府才不會懈怠，才會真正為民謀利益，同時溫家寶強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督制度，健全責(zé)任追究制度，防止決策的隨意性和減少決策的失誤。我國行政問責(zé)始于2002年香港實施的高官問責(zé)制，其大規(guī)模爆發(fā)于2003年的“非典”時期，即所謂的“行政問責(zé)風(fēng)暴”。

我國國民經(jīng)濟(jì)中，食品工業(yè)已經(jīng)成為第一大產(chǎn)業(yè)，食品安全關(guān)系著國人的生活品質(zhì)和生命安全，因此食品安全方面的立法也得到了特別的重視，行政問責(zé)制在食品安全中也有重要的體現(xiàn)。2009年6月1日，《中華人民共和國食品安全法》正式施行，此后我國又根據(jù)該法制定了《中華人民共和國食品安全法實施條例》，該條例第二條明確規(guī)定了縣級以上地方人民政府的職責(zé)；第四條規(guī)定了食品安全監(jiān)督管理部門的食品安全信息公開制度，并且第二章專章規(guī)定了食品安全風(fēng)險監(jiān)測與評估制度；第六十一條規(guī)定了縣級以上地方人民政府不履行食品安全監(jiān)督管理法定職責(zé)的責(zé)任承擔(dān)方式。在實際操作過程中，這些法律、法規(guī)取得了一定的效果，對許多重大食品安全事故都進(jìn)行了責(zé)任追究，例如安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件，國家食品藥品監(jiān)督管理局會同衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢等部門組成聯(lián)合調(diào)查組，對負(fù)有領(lǐng)

導(dǎo)責(zé)任的官員以及其他衛(wèi)生局、質(zhì)監(jiān)局、工商所等官員都進(jìn)行了處置。另外，一些地方政府也相繼出臺了一些關(guān)于行政問責(zé)的規(guī)章，如《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》、《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》等。

二、食品安全行政問責(zé)制度的缺陷分析

（一）問責(zé)主體過于單一，問責(zé)效果不明顯

在我國的行政問責(zé)制度中，長期以來都實行同體問責(zé)，即上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的問責(zé)，實際上是一種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度，且通常是同一系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)，一出現(xiàn)食品安全事故也是由上級食品安全監(jiān)督機(jī)關(guān)對下級食品安全監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，筆者認(rèn)為主要是法文化①法文化，即在歷史上占主導(dǎo)地位，對歷代法律制度產(chǎn)生重大影響的法律觀念、法律意識及其價值體系。的差異。我國古代一直有著官本位思想，權(quán)責(zé)過多集中于政府，行政權(quán)力的無限膨脹經(jīng)常會伴隨著對人民利益的侵害，權(quán)力本位思想根深蒂固，而責(zé)任本位卻遙不可及。此外，官員的升遷是以功績來衡量的，下級官員為了升官只會對上級負(fù)責(zé)，忽視人民的利益，而老百姓毫無監(jiān)督權(quán)利可言，因此，只能靠上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，就形成了同體問責(zé)制度。然而，同體問責(zé)存在很多弊端，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)難免會有包庇的嫌疑，問責(zé)效果總是差強(qiáng)人意。

（二）問責(zé)范圍狹窄，行政問責(zé)法律缺失

由于我國的行政問責(zé)制起步時間比較晚，尚處于初級階段，因此，當(dāng)前的行政問責(zé)僅僅是針對重大的、影響范圍廣、社會關(guān)注度高的食品、藥品安全事件等，這和西方國家的問責(zé)范圍相比是比較狹窄的。此外，我國的行政問責(zé)多為事后監(jiān)督、事后問責(zé)，此時重大安全事故已經(jīng)給人們的生產(chǎn)生活造成了嚴(yán)重的影響和傷害，行政問責(zé)只是充當(dāng)一種事后補(bǔ)償制度。迄今為止，在國家層面上，規(guī)定行政問責(zé)的法律、法規(guī)僅局限于《公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《重特大安全事故行政問責(zé)暫行辦法》等零散的條規(guī)之中；在地方層面，一些省、市雖然也頒布了行政問責(zé)暫行辦法，但是對于行政問責(zé)只是籠統(tǒng)的規(guī)定，不易操作，不能完全從源頭上遏制事故的發(fā)生，因此才會出現(xiàn)層出不窮的食品安全事故。

（三）責(zé)任的承擔(dān)規(guī)定不清，懲罰力度不夠

我國行政問責(zé)制賴以建立的基礎(chǔ)是首長負(fù)責(zé)制，首長負(fù)責(zé)制要求首長擁有對下級行政部門的領(lǐng)導(dǎo)以及監(jiān)督的權(quán)力，這個權(quán)力是一個絕對權(quán)，根據(jù)首長負(fù)責(zé)制，下級行政機(jī)關(guān)出了問題首長可以對其進(jìn)行處分，但未明確行政首長的責(zé)任由誰追究，這就導(dǎo)致了對上級行政機(jī)關(guān)的問責(zé)空白，絕對權(quán)力不受監(jiān)督。然而權(quán)力又具有天然的擴(kuò)張性，再加上官員的升遷和政績掛鉤，因此，不可避免地會出現(xiàn)所謂的“政績工程”、“形象工程”等。

在責(zé)任的承擔(dān)方式上規(guī)定得也很模糊。當(dāng)出現(xiàn)食品安全事故時，如果責(zé)任在相同部門之間，會出現(xiàn)對行政首長的問責(zé)空白；如果責(zé)任在不同部門之間，不同部門可能只就自己應(yīng)該負(fù)責(zé)的范圍承擔(dān)責(zé)任，對其他問題則以“踢皮球”的方式互相推諉，但是一個食品安全或是藥品安全事故的發(fā)生多是由幾方面原因共同造成的，這就會導(dǎo)致不同部門之間的問責(zé)漏洞。

問責(zé)制度關(guān)于具體的責(zé)任承擔(dān)方式的規(guī)定也不清楚。每一個安全事故發(fā)生后，對于相關(guān)官員的問責(zé)多是追究其行政責(zé)任和刑事責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的主要方式有：公開道歉、責(zé)令作出書面檢查；通報批評、公開譴責(zé)、誡勉；引咎辭職、撤職、免職、責(zé)令辭職；給予行政處分等。筆者認(rèn)為懲罰力度不夠，因為無論相關(guān)官員的決策失誤所帶來的損失有多大，其責(zé)任也最多是引咎辭職，其行為性成本②行為性成本：指在行政法律關(guān)系中，行政主體因?qū)嵤┬姓`法行為，其行為受到某種限制，包括公開道歉、通報批評、引咎辭職等。太低，威懾力不夠。在現(xiàn)實生活中官員被先問責(zé)，再復(fù)出的事情時有發(fā)生。

（四）問責(zé)程序不健全

程序公正是法治和人治的分野，而我國目前的行政問責(zé)制度的實施仍帶有很大的人治色彩。在食品安全事件中，對涉案官員的問責(zé)主要是上級的問責(zé)，具有人治色彩，問責(zé)過程也不透明，具體的問責(zé)程序不一，每個地方的處理方式以及結(jié)果都不一樣，完全無章可循。以引咎辭職為例，我國行政問責(zé)相關(guān)法律法規(guī)對于引咎辭職的程序，該引咎辭職的人而不引咎辭職應(yīng)該怎樣處理、引咎辭職的官員辭職后如何救濟(jì)等均缺乏具體的規(guī)定。這些都是問責(zé)法律法規(guī)的漏洞所在。

（五）食品風(fēng)險評估機(jī)制操作困難

我國的《食品安全法》用專章規(guī)定了食品安全評估制度，國務(wù)院也相繼出臺了一些行政法規(guī)、規(guī)章，初步建立起了食品安全風(fēng)險評估機(jī)制，但是在實際操作中仍存在著不少的問題。在現(xiàn)實中，食品安全風(fēng)險評估專家委員會并不是獨(dú)立地進(jìn)行風(fēng)險評估，而大多是依附于行政機(jī)關(guān)，專家委員會的評估結(jié)果要完全不受其影響是不可能的；同時，食品是否能夠通過專家委員會的評估直接關(guān)系到生產(chǎn)者的利益，在犯罪成本小的驅(qū)使下，生產(chǎn)者往往更傾向于通過行賄的途徑避過專家委員會的評估直接進(jìn)入市場，使得食品風(fēng)險評估機(jī)制完全達(dá)不到預(yù)期的效果。

三、完善我國食品安全行政問責(zé)制度的幾點建議

鑒于上述的我國行政問責(zé)制度所存在的問題，特別是食品安全中的行政問責(zé)制度問題，筆者建議應(yīng)該從以下方面完善我國的行政問責(zé)制度：

（一）明確問責(zé)主體

我國“至上而下”的同體問責(zé)制無疑是發(fā)揮了它應(yīng)有的作用，可是同時也存在許多弊端，要解決這些難題必須引入異體問責(zé)。筆者認(rèn)為，“異體”主要包括各級人大及其常委會、政黨、司法機(jī)關(guān)、群眾以及新聞媒體。其中最關(guān)鍵的是政府信息公開，增加行政過程的透明度。當(dāng)食品等安全事故發(fā)生后，各個問責(zé)主體可以組成調(diào)查小組進(jìn)行調(diào)查，小組的成員可以通過隨機(jī)的方式產(chǎn)生，調(diào)查完畢之后應(yīng)及時舉行聽證會，聽取社會公眾的意見和建議，最后進(jìn)入問責(zé)程序，對事故涉案官員進(jìn)行處理，并及時公布處理結(jié)果，把行政權(quán)力的行使過程置于公眾監(jiān)督之下，使整個問責(zé)更加透明化。

（二）擴(kuò)大問責(zé)范圍

目前我國的食品安全中的行政問責(zé)多是在發(fā)生重大的食品、藥品安全事故之后的問責(zé)，比較被動，且損失已經(jīng)造成，因此在加強(qiáng)事后問責(zé)的同時，更要提倡對非重大安全事故的問責(zé)。法治政府建設(shè)要求一切的行政行為都必須合法，從這個意義上說，行政問責(zé)不僅要問責(zé)明顯的過失行為，還要對行政活動正常運(yùn)行、行政效率等造成影響或是可能有影響的行為進(jìn)行問責(zé)；不僅要對其作為問責(zé)，更要對其不作為問責(zé)?，F(xiàn)今在我國的情況是只在出了重大安全事故時，對負(fù)有直接責(zé)任的官員問責(zé)，在沒有出重大事故或是只出了一點小事故的情況下，決策失誤的官員基本可以免于責(zé)任，行政問責(zé)制應(yīng)是既要對出了問題的官員問責(zé)，也要對不作為的官員進(jìn)行處理。

行政問責(zé)法律制度也應(yīng)有待完善。到目前為止，我國還沒有一部完整的行政問責(zé)法，在行政問責(zé)法律法規(guī)方面多是條例和規(guī)定，效力較低，更沒有一部專門的食品安全行政問責(zé)法，因此，迫切需要制定相應(yīng)的法律來規(guī)范食品安全問責(zé)的程序，細(xì)分各部門的權(quán)限及責(zé)任，使食品安全行政問責(zé)制度化、法律化、統(tǒng)一化。

（三）豐富責(zé)任形式

我國現(xiàn)有的行政問責(zé)的責(zé)任承擔(dān)方式主要是行政責(zé)任與刑事責(zé)任，然而一些政府官員的過失行為也許在現(xiàn)行的法律中是沒有責(zé)任的，但是在道德層面上卻又難辭其咎，出現(xiàn)這個問題的原因一方面是因為官員自我因素，另一方面則是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制出現(xiàn)了問題，核心就是行政問責(zé)制。筆者認(rèn)為我國的行政問責(zé)制度的責(zé)任承擔(dān)方式可以效仿西方國家。首先，懲罰形式的層次分明，可以按照從輕到重的程度進(jìn)行排列，如警告、較大數(shù)額罰款、降職停職、撤職免職等，加重處罰力度可以增加違法犯罪成本，提高威懾力；其次，懲罰的種類應(yīng)該具有多樣性，比如身份罰、財產(chǎn)罰等。

（四）完善行政問責(zé)程序

正當(dāng)?shù)某绦蚴敲恳豁椊∪姆芍贫人貍涞囊刂唬晟菩姓栘?zé)制首先要完善行政問責(zé)程序?？梢栽O(shè)立專門的受理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理投訴；明確規(guī)定行政問責(zé)受理期限及回避制度；規(guī)定行政問責(zé)的立案、調(diào)查、申辯、審議、決定、復(fù)議等程序；建立行政問責(zé)救濟(jì)制度等。同時要完善政府信息披露制度，信息不對稱會直接影響到行政決策的質(zhì)量，從而引發(fā)行政的不公平和低效率。因此，為了克服這些缺陷，政府應(yīng)當(dāng)主動進(jìn)行信息公開，在食品安全方面包括對食品的安全監(jiān)督管理、對食品安全事故的處理過程、食品的召回制度、流通環(huán)節(jié)食品的安全監(jiān)督管理等等的規(guī)定，務(wù)必做到整個食品安全監(jiān)督、行政問責(zé)在陽光下進(jìn)行。

（五）食品的風(fēng)險評估機(jī)制與行政問責(zé)制相結(jié)合

當(dāng)今時代，風(fēng)險無處不在，在食品安全領(lǐng)域，風(fēng)險更是數(shù)不勝數(shù)。隨著科學(xué)的進(jìn)步，高科技逐漸被

引入到食品行業(yè)，食品安全風(fēng)險也隨之而來，不僅在食品的原材料供應(yīng)方面存在風(fēng)險，在食品加工、運(yùn)輸、保存、流通等各個環(huán)節(jié)都會有風(fēng)險，這些風(fēng)險如果不被扼殺于搖籃之中可能就會給人們的生活及生命造成嚴(yán)重?fù)p害，因此，很有必要完善食品風(fēng)險評估制度。筆者建議，政府組成一個專門的風(fēng)險評估小組，小組的成員是具備專業(yè)資格的人員，對風(fēng)險進(jìn)行估算與評價，做好提前預(yù)防，制定和采取降低或是避免風(fēng)險的方案、措施，更重要的是應(yīng)該把食品的風(fēng)險評估制度與行政問責(zé)制結(jié)合起來，因為如果出現(xiàn)了食品安全事故，不僅要對做出該食品風(fēng)險評估的人員進(jìn)行處理，還應(yīng)對相關(guān)官員進(jìn)行行政問責(zé)，這樣既可以解決食品風(fēng)險評估不獨(dú)立的問題，還可以通過問責(zé)進(jìn)行監(jiān)督以加強(qiáng)行政組織內(nèi)部管理，使行政權(quán)力的運(yùn)行透明化?！敖M織問責(zé)的形成是源于兩個基本原因。一是沒有問責(zé)的組織是難以取得成功的。二是問責(zé)為我們了解組織的實際狀況提供了一種及其富有成效的實現(xiàn)途徑。”

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[責(zé)任編輯：楊彧]

D922.16

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1673-8616（2013）04-0073-04

2013-04-27

遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金重點項目《食品安全的地方法制保障問題研究》（L11AFX 001）

楊杰，重慶行政學(xué)院法學(xué)教研部教授（重慶，400041）；覃譯徵，中共重慶市委黨校憲法學(xué)與行政學(xué)專業(yè)碩士研究生（重慶，400041）。