穆 琳

(天津財經(jīng)大學 教務處，天津 300222)

主體功能區(qū)是國家“十一五規(guī)劃綱要”中提出的新概念，并在“十二五規(guī)劃綱要”中上升為國家戰(zhàn)略。主體功能區(qū)的劃分旨在規(guī)范空間開發(fā)秩序，優(yōu)化空間開發(fā)結構，提升空間利用效率，構建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局。但主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施，可能會導致區(qū)域間的利益沖突，這就引發(fā)了對生態(tài)補償?shù)臐撛谛枨蟆１疚幕谏鷳B(tài)產(chǎn)品視角，提出了通過市場化方式，以生態(tài)產(chǎn)品交易手段進行生態(tài)補償?shù)某醪綐嬒搿?/p>

一、相關文獻綜述

1.在主體功能區(qū)的理論研究方面

樊杰通過分析地域功能的基本屬性提出區(qū)域發(fā)展的空間均衡模型，闡明資源要素在各區(qū)域間的合理流動是實現(xiàn)空間均衡的前提以及主體功能區(qū)的形成有利于空間均衡的形成［1］。李軍杰根據(jù)區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)狀，從主體功能區(qū)的角度對資源環(huán)境承載能力、發(fā)展?jié)摿同F(xiàn)有開發(fā)密度進行了新的闡釋，并基于此提出設計功能區(qū)劃分指數(shù)的初步構想［2］。張可云從主體功能區(qū)的概念入手，據(jù)此提出可能出現(xiàn)的主體功能區(qū)規(guī)劃、管理的操作問題，并給出了這些操作問題的解決方法和區(qū)域管理的可能出路［3］。魏后凱從主體功能區(qū)的概念界定入手，認為主體功能區(qū)不同于綜合經(jīng)濟區(qū)，而是典型的經(jīng)濟類型區(qū)，進而分析了主體功能區(qū)的作用及可能引發(fā)的問題，最后指出主體功能區(qū)是一項復雜的系統(tǒng)工程，需分步推進建設，不能急于求成［4］。

楊玉文和李慧明從生態(tài)學的角度并運用系統(tǒng)論的方法對我國的主體功能區(qū)規(guī)劃進行了解讀，提出優(yōu)化開發(fā)區(qū)域應以穩(wěn)態(tài)經(jīng)濟思想為指導，重點開發(fā)區(qū)域應以生態(tài)經(jīng)濟效率理論為指導，限制開發(fā)區(qū)域應以生態(tài)經(jīng)濟和自然資本投資理論為指導，禁止開發(fā)區(qū)域應以生態(tài)環(huán)境價值論和公共物品及外部性理論為指導，并分別給出了對應的發(fā)展模式［5］。張明東和陸玉麒認為空間結構理論和人地關系理論是主體功能區(qū)規(guī)劃的理論基礎，并提出通過GIS的空間疊置和聚類等空間分析技術在主體功能區(qū)劃中的應用，可以較好地解決空間尺度與區(qū)域功能屬性之間的矛盾給區(qū)域功能區(qū)的定位所帶來的影響［6］。姜安印從空間資源優(yōu)化配置的視角提出主體功能區(qū)從空間資源價值、空間功能互補性以及空間結構極化規(guī)律等方面對區(qū)域發(fā)展理論進行了創(chuàng)新［7］。孫姍姍和朱傳耿認為主體功能區(qū)規(guī)劃在區(qū)位定位方法、區(qū)域衡量發(fā)展、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面具有重大創(chuàng)新，是對區(qū)域發(fā)展理論的豐富與發(fā)展［8］。Friedmann認為， “區(qū)域政策處理的是區(qū)位方面的問題，即經(jīng)濟發(fā)展‘在什么地方’。它反映了在國家層次上處理區(qū)域問題的要求。只有通過操縱國家政策變量，才能對區(qū)域經(jīng)濟的未來做出最有用的貢獻”［9］。

Gualini認為近些年來歐盟一體化過程中，面對各級政府間關系日漸緊張、區(qū)域功能的特殊性和將區(qū)域定位為聯(lián)系空間載體的強烈需求，使歐盟各國原有的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策體系面臨創(chuàng)新的壓力［10］。Hoover和Giarratani指出區(qū)域政策的目標是提高個人福利和促進就業(yè)平等與社會和諧。所以區(qū)域政策的實施應該有助于促進就業(yè)、提高生活水平和避免收入差距過大［11］。

2.在主體功能區(qū)的實踐研究方面

曾嵐根據(jù)漢中市的實際情況，提出漢中市應按功能定位把生態(tài)環(huán)境建設上升到戰(zhàn)略高度，并對漢中市面臨的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾的解決進行了探究［12］。徐偉金根據(jù)浙江省的實際情況，分析了實施主體功能區(qū)規(guī)劃對浙江省社會經(jīng)濟發(fā)展的意義，提出了浙江省主體功能區(qū)劃分的初步設想［13］。林凌和劉世慶根據(jù)四川省的具體情況，提出四川省劃分為五大經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，從而促進四川省各區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展［14］。王潛以遼寧省海城市為例，根據(jù)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃的內(nèi)涵以及經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，對海城市的國土空間進行了功能區(qū)的劃分并提出了相應的生態(tài)控制方向［15］。胡昕和胡毅詔分析了主體功能區(qū)和生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵以及兩者之間的聯(lián)系，在此基礎上，通過對甘肅省生態(tài)現(xiàn)狀的研究，提出了甘肅省主體功能區(qū)生態(tài)補償模式與保障措施［16］。

王利等分析了主體功能區(qū)劃分與空間開發(fā)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)的必要性與基本思路，以遼寧省在全國空間開發(fā)總體戰(zhàn)略中的定位和內(nèi)部空間開發(fā)戰(zhàn)略為基礎提出了遼寧省主體功能區(qū)劃分的可行性方案［17］。危旭芳總結分析了發(fā)達國家自20世紀50年代以來在構建主體功能區(qū)方面的做法和經(jīng)驗，在此基礎上提出了有利于我國主體功能區(qū)建設的制度安排及相關建議［18］。鄧玲和杜黎明在分析同質化政府管理下的區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的基礎上，對主體功能區(qū)建設的區(qū)域協(xié)調(diào)功能進行了研究，并從主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃、行政區(qū)間合作、完善市場經(jīng)濟體制和政績考核標準等方面提出政策建議［19］。

Wheeler認為歐盟區(qū)域政策的實施，對各種區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的探索與制定具有極大的激勵，其政策性功能也得到了體現(xiàn)［20］。Branch根據(jù)多年來對美國區(qū)域規(guī)劃實踐的跟蹤研究，認為有效的區(qū)域規(guī)劃應該促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、改善居民生活水平以及提高環(huán)境質量，而在實踐中美國各級政府間在區(qū)域規(guī)劃的合作上卻并沒有達到這些目標，使美國目前缺乏綜合、有效的區(qū)域規(guī)劃［21］。Twomey和Taylor通過研究英國區(qū)域政策與區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉移的關系，得出區(qū)域政策對英國的產(chǎn)業(yè)轉移具有較強的影響，并且與投資激勵相比，區(qū)域政策更具有效率［22］。Wren和Waterson研究了區(qū)域政策對直接就業(yè)的影響，他們得出的結論是，區(qū)域政策對就業(yè)具有很大的影響，并且在不同的經(jīng)濟周期階段影響的效果不同，在經(jīng)濟衰退階段對就業(yè)影響較弱［23］。

在上述學者研究的基礎上，本文從主體功能區(qū)生態(tài)補償?shù)慕嵌葘χ黧w功能區(qū)的建設進行了探索。通過構建生態(tài)產(chǎn)品交易補償機制，使主體功能區(qū)的生態(tài)補償機制由政府財政主導的傳統(tǒng)的生態(tài)補償機制向由市場主導的生態(tài)補償機制轉變，從而提高生態(tài)補償?shù)男省?/p>

二、主體功能區(qū)對生態(tài)補償?shù)膬?nèi)在需求

各個主體功能區(qū)因環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ鹊牟煌粍澐譃椴煌墓δ芏ㄎ?，這種定位導致了主體功能區(qū)之間在發(fā)展模式和經(jīng)濟效益上存在較大差異:優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域主要發(fā)展經(jīng)濟效益高的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，而限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域則發(fā)展短期內(nèi)經(jīng)濟效益不明確或者說經(jīng)濟效益無法兌現(xiàn)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。同時國家根據(jù)功能定位的不同而對不同主體功能區(qū)提供相應的區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策和人口政策等政策支持也是各有區(qū)別，這種政策上的差異對待又進一步加大了各主體功能區(qū)間的利益不平衡［13］。

1.功能定位的限制導致某些主體功能區(qū)發(fā)展機遇的喪失

在我國現(xiàn)階段，各個地方都把經(jīng)濟發(fā)展放在首要位置。而經(jīng)濟發(fā)展的實現(xiàn)則要依托于具體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在中國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)階段，精細化產(chǎn)業(yè)和高附加值產(chǎn)業(yè)尚在起步階段，還不具備大規(guī)模發(fā)展的條件，對經(jīng)濟發(fā)展貢獻有限，現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展主要還是依托于資源開發(fā)、化工和鋼鐵等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。盡管這些產(chǎn)業(yè)污染高、對自然環(huán)境破壞大，但由于其現(xiàn)階段利潤高，同時又能增加地方財政收入、增加就業(yè)以及帶動地方區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，所以是各個地方區(qū)域爭先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。而主體功能區(qū)功能定位的劃分，使限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域只能發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，禁止其進入現(xiàn)階段利潤高的上述產(chǎn)業(yè)，使其喪失了在現(xiàn)階段發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的最快路徑，可以說是對該區(qū)域發(fā)展機遇的一種剝奪。

2.功能定位的限制導致某些主體功能區(qū)承擔額外成本

由于功能定位的不同，優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域可以發(fā)展對自然環(huán)境有一定污染但經(jīng)濟效益高的產(chǎn)業(yè)，走的是一條邊開發(fā)邊治理的道路，其開發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益遠遠大于其治理環(huán)境的成本，具有凈收益。而限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，提供生態(tài)服務是其主體功能。在實現(xiàn)這一主體功能的過程中，兩類功能區(qū)不僅要承擔喪失發(fā)展經(jīng)濟效益高的產(chǎn)業(yè)的機會成本，而且還要為修復和維護生態(tài)環(huán)境支出一筆額外成本。例如，在傳統(tǒng)上以木材加工業(yè)為主業(yè)的大興安嶺和小興安嶺地區(qū)，目前，不僅禁止砍伐森林資源，限制木材加工業(yè)，而且還要額外投入大量資金進行森林防火、林木維護和封山育林等工作，失業(yè)的木材加工工人及其家屬的安置也需要投入不菲的資金［14］。這些額外成本投入往往是地方經(jīng)濟無力承擔，同時也進一步增加了這兩個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的負擔。

3.功能定位的限制導致某些主體功能區(qū)勞動力資源的流失

限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的環(huán)境承載能力有限，不適宜發(fā)展工業(yè)，人們就業(yè)途徑有限，所以該區(qū)域的勞動力比較富裕。國家引導該區(qū)域人口向優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域轉移，在一定程度上解決了該區(qū)域勞動力過剩的問題。但有一個問題不能忽視，進行轉移的勞動力都是青壯年勞動力，存在明顯的擇優(yōu)機制。對于遷出區(qū)域，剩下的絕大部分都是鰥寡孤兒，生產(chǎn)能力低下，也就是說，該區(qū)域由以前的勞動力過剩轉變?yōu)楝F(xiàn)在的勞動力緊缺，同時還產(chǎn)生了一系列社會問題。這種勞動力的流失又為該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展蒙上了一層陰影。

雖然各個主體功能區(qū)承擔的主體功能不同，但根據(jù)要求，各個功能區(qū)域間要實現(xiàn)基本公共服務的均等化，即各區(qū)域不論經(jīng)濟是否發(fā)達，居民都具有享受與全國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的公共服務的權力。這就需要通過政府財政或其他途徑對經(jīng)濟欠發(fā)達的限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域進行相應的生態(tài)補償。

三、我國現(xiàn)有生態(tài)補償機制存在的問題

從經(jīng)濟學角度來看，生態(tài)環(huán)境具有公共物品的屬性［15］。由于公共物品具有非競爭性和非排他性特征以及由此產(chǎn)生的外部性問題，不能依靠市場的力量對其實現(xiàn)有效配置，只能由政府來提供。所以在現(xiàn)階段的認識范疇里，對生態(tài)的補償只能依靠政府的財政轉移支付來進行。但隨著主體功能區(qū)規(guī)劃的提出，這種財政轉移支付手段存在的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。

1.現(xiàn)有補償機制補償效率較低，成本較高

生態(tài)補償機制的效率如何，不僅取決于能否產(chǎn)生預期的生態(tài)系統(tǒng)服務，而且取決于提供這些新增生態(tài)系統(tǒng)服務的成本［16］。我國現(xiàn)有的生態(tài)補償機制是以政府為主導，市場化程度低甚至缺失，這直接導致補償效率較低，補償成本較高。按照規(guī)劃，限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)的功能定位是開展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，進行環(huán)境保護，這一功能定位在現(xiàn)階段不能給該區(qū)域帶來經(jīng)濟效益，只能由政府對其進行財政補貼或生態(tài)補償。但是這種補償機制容易產(chǎn)生一系列效率低下和成本高企的問題，不能有效解決改善民生與環(huán)境保護的矛盾:第一，補償標準沒有體現(xiàn)區(qū)域差異性。目前我國的生態(tài)補償采取“一刀切［17］”的標準。例如中國的退耕還林 (草)工程，整個北方地區(qū)的補償標準是統(tǒng)一的，補償偏高和不足的現(xiàn)象都有存在，忽略了各個地區(qū)間在具體自然環(huán)境和經(jīng)濟條件的差異［19］。第二，補償標準如何確定沒有明確的計量方法。政府在對補償標準的確定上主觀隨意性比較大，沒有按照科學合理的方法進行計算確定。在補償過程中，補償標準明顯偏低，不利于調(diào)動限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)生態(tài)保護的積極性。第三，政府既是裁判員又是運動員，容易產(chǎn)生尋租問題。政府既是補貼政策與標準的制定者又是補貼的給予者，壟斷了整個生態(tài)補償流程，難免產(chǎn)生尋租的問題，推高補償成本。

2.現(xiàn)有補償機制限制個人發(fā)展權

現(xiàn)有的補償機制主要強調(diào)的是對限制開發(fā)地區(qū)和禁止開發(fā)地區(qū)進行財政轉移支付，這些轉移支付主要是用于這些區(qū)域的公共服務上，而忽略了這些地區(qū)的個人發(fā)展權問題。雖然國家鼓勵該區(qū)域人口向優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域轉移 (國家倡導的是主動性的人口轉移)，但是不可能整個區(qū)域的人都選擇轉移出去，留下的人也擁有自身發(fā)展的權力，但該區(qū)域現(xiàn)有的功能定位以及產(chǎn)業(yè)政策是不利于這些人發(fā)展的，對這些個體來說他們?yōu)榱私o其他地區(qū)提供適宜的生態(tài)系統(tǒng)而付出的機會成本遠遠大于他們目前的收益 (這里的機會成本是指為確保生態(tài)服務供給而放棄的收益［18］)，即這些人的個人發(fā)展權被變相剝奪了。現(xiàn)有的生態(tài)補償機制顯然是忽略了這個問題。

3.現(xiàn)有補償機制轉移支付模式單一

我國現(xiàn)階段的政府轉移支付主要以縱向轉移為主，而缺乏橫向轉移支付。首先，在縱向轉移支付中，中央對地方的轉移支付占絕對主導地位。在這種模式下，各地區(qū)能夠合理預期到最后會有政府出面買單，容易使這些地區(qū)產(chǎn)生依賴的思想，這不僅與“受益者付費”的原則相背離，而且不利于調(diào)動各區(qū)域進行生態(tài)保護的積極性。其次，我國生態(tài)服務的提供者主要位于西部，經(jīng)濟欠發(fā)達，生態(tài)服務的受益者主要位于中東部，經(jīng)濟較發(fā)達，由于缺乏橫向轉移支付，導致西部生態(tài)服務的提供者無法得到受益者提供的合理補償。這種單一的縱向轉移支付模式顯然削弱了財政轉移支付實現(xiàn)公平的最初目的。

4.現(xiàn)有生態(tài)補償法律制度不完善

雖然涉及生態(tài)補償這一概念的法律制度已經(jīng)存在，但是關于生態(tài)補償?shù)囊?guī)定主要散見于有關環(huán)境保護和自然資源的法律、規(guī)章中，目前我國還沒有頒布一部統(tǒng)一的關于生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)。由于這些規(guī)定比較零散、不全面以及使用性不強，不僅在宏觀上制約著我國主體功能區(qū)生態(tài)補償機制的建立，而且也無法滿足主體功能區(qū)生態(tài)補償在實踐中的實際需求。

四、生態(tài)產(chǎn)品交易補償機制的實現(xiàn)路徑

從上述分析中可以看出，導致我國生態(tài)補償機制出現(xiàn)各種問題的主要誘因是政府權力過大，市場化程度低，所以解決問題的重點應放在對現(xiàn)有補償體制進行市場化改革上。鑒于此，筆者提出了生態(tài)產(chǎn)品交易補償機制的市場化構想。一個市場的形成需要三種力量:企業(yè)或生產(chǎn)者、產(chǎn)品和消費者。在生態(tài)產(chǎn)品這一市場中，消費對象為生態(tài)產(chǎn)品，消費者是全體人民，政府代表人民進行購買，但生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)者或企業(yè)在實際中還無法確定或是否存在。因此，建議政府應在以下幾個方面構建生態(tài)產(chǎn)品交易補償機制。

1.創(chuàng)建生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)

企業(yè)是市場經(jīng)濟的基本單元，對優(yōu)化資源配置起著關鍵的作用。傳統(tǒng)的企業(yè)在生產(chǎn)過程中或多或少都會對自然環(huán)境產(chǎn)生一定的破壞，在市場經(jīng)濟條件下，為了實現(xiàn)企業(yè)利潤最大化，企業(yè)都盡量避免參與環(huán)境保護以免增加自身的經(jīng)營成本，即企業(yè)追求利潤最大化的動機與參與環(huán)境保護是相矛盾的。這種傳統(tǒng)的企業(yè)模式不適合提供生態(tài)產(chǎn)品。

為了把企業(yè)利潤最大化的動機與參與環(huán)境維護的動機很好地結合起來，實現(xiàn)企業(yè)在生態(tài)產(chǎn)品市場中優(yōu)化資源配置的作用，在此建議創(chuàng)建生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)。生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)遵循一般企業(yè)的利潤最大化原則，通過改善生態(tài)環(huán)境來提供自己的產(chǎn)品——生態(tài)產(chǎn)品的專業(yè)企業(yè)。其經(jīng)營范圍包括植被維護、保持水土和保護生物多樣性等傳統(tǒng)上由政府參與的領域?？紤]到市場建立初期，由于缺乏歷史經(jīng)營數(shù)據(jù)，各種資金參與籌建這種新型企業(yè)的積極性不會很高，持有觀望態(tài)度的概率比較大。在這一階段，可以先由政府設立國有獨資的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，員工全部面向社會招聘，以限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)的人員為主，實行完全獨立于行政體系的市場化運營。待市場相對成熟以及相關政策逐步完善，各種資金，比如民間資本或外資會在“看不見的手”的指引下進入這一產(chǎn)業(yè)。為了避免市場地位不對等，政府可以考慮通過轉讓股權逐步退出這一生態(tài)產(chǎn)品供給市場，實現(xiàn)完全市場化，這將充分調(diào)動全社會參與生態(tài)保護的積極性。

此外，生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的建立，可以為限制發(fā)展地區(qū)和禁止發(fā)展地區(qū)的人們提供一個新的就業(yè)途徑，享有分享經(jīng)濟發(fā)展成果的機會，避免了產(chǎn)生大規(guī)模生態(tài)移民以及由此產(chǎn)生的一系列社會問題，維護了該地區(qū)人們的個人發(fā)展權利。

2.生態(tài)產(chǎn)品交易的市場化實現(xiàn)形式

在生態(tài)產(chǎn)品市場的生產(chǎn)者、消費者和產(chǎn)品都具備的情況下，我們進一步探討生態(tài)產(chǎn)品的交易如何來實現(xiàn)。

由于生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的利潤最大化動機與保護環(huán)境的動機是一致的，在通過提供生態(tài)產(chǎn)品并出售獲利的過程中，既實現(xiàn)了內(nèi)部的經(jīng)濟性也實現(xiàn)了外部的經(jīng)濟性，也就是說，企業(yè)同時實現(xiàn)了企業(yè)利益與社會利益。但需要注意的是，這兩者之間的實現(xiàn)次序是有先后的，只有在出售生態(tài)產(chǎn)品并實現(xiàn)社會利益的前提下，企業(yè)才能實現(xiàn)自身的利益?？墒巧鷳B(tài)產(chǎn)品具有公共物品的屬性，即它的產(chǎn)權是一種公共產(chǎn)權，不能進行精確分割。在這種情況下，既無法精確確定生產(chǎn)者生產(chǎn)了多少，也無法確定消費者消費了多少，如果由個體消費者與生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)直接進行交易的話，估計這一市場是無法維系的。所以，要選出一個全體消費者的代理人——政府來與生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)進行交易，政府資金來源與傳統(tǒng)的政府主導型補償機制相同，都來自于政府財政轉移支付和生態(tài)稅費收入，不過資金的補償形式由傳統(tǒng)的收入再分配轉變成政府購買。

生態(tài)產(chǎn)品交易的市場化實現(xiàn)形式，從表面上看與傳統(tǒng)的政府轉移支付模式?jīng)]什么不同，但本質上卻差別很大，它是一種完全的市場交易行為。通過政府購買的形式緊盯生態(tài)產(chǎn)品交易，政府的角色由傳統(tǒng)的大家長變?yōu)橄M者，不必參與生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程，杜絕了政府在生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的尋租行為，提高了生態(tài)維護的效率。

3.生態(tài)產(chǎn)品的交易方式和利益分配

在生態(tài)產(chǎn)品的交易方式上可以借鑒我國的環(huán)境權益交易中心的做法，由國家環(huán)保部門牽頭為限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)設立生態(tài)產(chǎn)品交易平臺［21］。所有的生態(tài)維護和生態(tài)修復項目通過這一交易平臺公開發(fā)表，面向全社會進行招標，在眾多潛在生態(tài)產(chǎn)品提供者中，依據(jù)個體差異，選擇最有效的生態(tài)產(chǎn)品供給者［22］。這就從源頭上杜絕了地方政府或行業(yè)主管部門既是規(guī)章的制定者又是政策的實施者的補償體制漏洞。由于這一交易平臺是一個開放的系統(tǒng)，可以調(diào)動全社會的力量對整個招投標過程進行監(jiān)督，保證生態(tài)產(chǎn)品交易公開、公平、公正地進行。

生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)同樣以利潤最大化為經(jīng)營目標，企業(yè)持續(xù)經(jīng)營的前提是企業(yè)能夠獲得合理的經(jīng)營利潤。在對出售生態(tài)產(chǎn)品而產(chǎn)生的經(jīng)濟利益進行分配時，可以分國有企業(yè)和私營企業(yè)來進行討論:對于國有生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)在經(jīng)營過程中產(chǎn)生的利潤可以滾動計入生態(tài)基金，并繼續(xù)用于生態(tài)保護;對于私營生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生的利潤，在減稅或免稅的基礎上歸企業(yè)自身所有，以提高其參與生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。由于提供生態(tài)產(chǎn)品具有正外部性，其社會效益和生態(tài)效益遠遠大于生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的成本，所以，對超額完成生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)任務的企業(yè)，政府可以給予不同標準的獎勵。

4.生態(tài)產(chǎn)品交易的實現(xiàn)路徑

在生態(tài)產(chǎn)品的交易過程中，政府的購買資金來源與傳統(tǒng)補償機制相同，仍然以財政轉移支付、生態(tài)稅費收入以及生態(tài)基金為主。由環(huán)保部門對限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)進行實地考察并根據(jù)考察的情況確定各個地區(qū)的生態(tài)項目，然后將生態(tài)項目放到生態(tài)產(chǎn)品交易平臺上向全社會進行招標。在招投標過程中，對于具有同等技術、設備的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，可以優(yōu)先考慮選擇由限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)的人員為主組成的企業(yè)。競標成功的企業(yè)根據(jù)所負責的項目進行具體的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)。根據(jù)各個項目具體內(nèi)容的不同分別由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利和環(huán)保的部門對各項目進行定期核查以監(jiān)督其實施情況。項目完工后由各個相關部門對其進行驗收，在生態(tài)產(chǎn)品達到合同約定的生態(tài)指標后，再對生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)進行付款。

五、構建生態(tài)產(chǎn)品交易補償機制的政策建議

在實踐中要實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品交易補償機制的構建，還有賴于國家提供相應的制度政策支持。

1.加大財稅政策的支持力度

在生態(tài)產(chǎn)品交易市場中，政府是生態(tài)產(chǎn)品的需求方，生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)是生態(tài)產(chǎn)品的供給方。在這一市場的構建過程中必須依靠財政稅收政策的支持，實現(xiàn)生態(tài)補償方式由傳統(tǒng)的財政轉移支付向政府購買的轉變以及生態(tài)項目的建設由政府實施向企業(yè)實施轉變。首先，要拓寬政府購買生態(tài)產(chǎn)品的資金來源。在傳統(tǒng)的生態(tài)補償機制下，補償資金主要來源于縱向轉移支付，即中央撥付的生態(tài)補償資金，缺乏橫向轉移支付。由于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域是生態(tài)產(chǎn)品的提供地區(qū)，優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域是生態(tài)產(chǎn)品受益地區(qū)，所以后者應向前者進行橫向轉移支付，拓寬政府購買生態(tài)產(chǎn)品的資金來源。其次，對有志投身于生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的民營企業(yè)提供相應的政策支持。比如，對擁有技術但缺乏資金的民營企業(yè)提供貸款擔保、低息貸款或無息貸款;對已經(jīng)生產(chǎn)運營的民營生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)提供稅收優(yōu)惠或其他稅費的減免等。最后，對于企業(yè)員工主要由限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域人員構成的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)可以加大財政資助的額度。

2.健全法律法規(guī)和監(jiān)管體系

在通過生態(tài)產(chǎn)品交易來推進補償機制市場化的過程中，必須以法律的形式明確政府與生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的交易規(guī)則，規(guī)范生態(tài)產(chǎn)品市場的運行。雖說在生態(tài)產(chǎn)品市場中，政府擺脫了既是裁判員又是運動員的尷尬角色，但政府還是擁有市場監(jiān)管者和消費者的雙重角色，這就可能導致在生態(tài)產(chǎn)品交易過程中因部門利益而產(chǎn)生沖突。為了避免這一情況的發(fā)生，必須在法律法規(guī)框架內(nèi)創(chuàng)新管理體制，由利益不相關的部門分別負責生態(tài)產(chǎn)品的購買和生態(tài)產(chǎn)品質量的檢驗，從而實現(xiàn)政府雙重角色的內(nèi)部分離。

3.完善生態(tài)產(chǎn)品交易平臺

要建立市場化的生態(tài)補償機制，必須以生態(tài)產(chǎn)品交易平臺為基礎，促進生態(tài)產(chǎn)品投標主體的多元化，吸引各種力量及企業(yè)參與。生態(tài)產(chǎn)品交易平臺必須秉承公開、公正、公平的理念，從一個第三方的角度促進各個招投標項目順利進行。對于政府主導的生態(tài)建設項目必須通過這一平臺進行交易，并鼓勵社會公益組織主導的生態(tài)建設項目利用該平臺進行交易，從而實現(xiàn)生態(tài)建設資金的高效利用，以實現(xiàn)我國主體功能區(qū)生態(tài)補償機制的構建。

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