吳家海 黃婉青

（中共貴州省黔東南州委黨校，貴州 凱里 556000）

撤縣建市是指縣建制的經(jīng)濟發(fā)展水平、居民結(jié)構以及城鎮(zhèn)設施等方面達到國家規(guī)定的一定標準后，經(jīng)審批撤銷其縣建制，設立市建制，以新市轄原縣的行政區(qū)域1。在我國，撤縣建市最早出現(xiàn)于50年代，當時主要是切塊設市模式。到80年代初，我國縣級市的設市模式開始由切塊設市轉(zhuǎn)為整縣改市即撤縣建市，中國從1983年開始設立縣級市，目前全國有縣級市367個。新時期，黔東南州為了農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展、農(nóng)村工作邁向一個新臺階，為了加快第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，加強城市建設以及加快該地區(qū)的科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展，在堅持農(nóng)業(yè)基礎地位不變的前提下，根據(jù)“城鎮(zhèn)帶州”發(fā)展戰(zhàn)略定下了未來五年城市發(fā)展的規(guī)劃，推動條件相對比較成熟的鎮(zhèn)遠、黎平、榕江、天柱等四縣撤縣建市2，以實現(xiàn)該地區(qū)產(chǎn)業(yè)重心逐步向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增強其經(jīng)濟實力。

SWOT分析法即態(tài)勢分析法，20世紀80年代初由美國舊金山大學的管理學教授韋里克提出，經(jīng)常被用于企業(yè)戰(zhàn)略制定、競爭對手分析等場合。SWOT分析代表分析企業(yè)優(yōu)勢（strength）、劣勢（weakness）、機會（opportunity）和威脅（threats）。對企業(yè)內(nèi)外部條件各方面內(nèi)容進行綜合和概括，進而分析組織的優(yōu)劣勢、面臨的機會和威脅。我們同樣也可以運用這一方法來客觀準確地分析黔東南州撤縣建市的現(xiàn)實情況，全面認識當前黔東南州撤縣建市所具有的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅等因素，為科學制定黔東南州撤縣建市的發(fā)展戰(zhàn)略提供可靠依據(jù)。

一、黔東南州撤縣建市的優(yōu)勢與劣勢分析

（一）黔東南州撤縣建市的優(yōu)勢（strength）3

撤縣建市的決定因素有很多，例如地域、人口密度、非農(nóng)業(yè)人口數(shù)、就業(yè)人口中從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口、經(jīng)濟、城區(qū)公共基礎設施和社會服務設施（包括道路建設、地名標志、郵電通訊、文化教育、衛(wèi)生體育、環(huán)境保護、社會公益、社會福利和社區(qū)服務等）。從這些因素分析，黔東南州目前的撤縣建市存在著諸多的優(yōu)勢。

1、地理環(huán)境優(yōu)越

黔桂鐵路、湘黔鐵路、貴廣快速鐵路（在建）、長昆高速鐵路（在建）、貴新高速公路、凱麻高速公路、凱玉高速公路、廈蓉高速公路、國道320、321、210從州境內(nèi)經(jīng)過，凱里市與省會貴陽市有高速公路連接，至貴陽龍洞堡機場不到2小時行程，鎮(zhèn)遠縣城地處湘黔鐵路重要戰(zhàn)略節(jié)點，天柱縣成為三黎高速（在建）的重要節(jié)點，黎平縣、榕江縣都是廈蓉高速公路的重要節(jié)點，且榕江縣是貴廣高速鐵路的重要節(jié)點，交通十分便利，區(qū)位條件優(yōu)越突出，這將大大縮短各縣至廣、浙、滬等沿海省市的時間，也使縣際之間的交流和聯(lián)系更加緊密。同時，黔東南還有黎平機場、凱里黃平機場(在建)等便捷的空中外聯(lián)通道以及清水江航道、都柳江航道，水運、陸運、空運均十分便捷，為產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展、工業(yè)化提速、為撤縣建市加快城鎮(zhèn)化步伐創(chuàng)造了優(yōu)越的條件。

2、民間資金雄厚的優(yōu)勢

近年來隨著各地大規(guī)模開發(fā)，我州民間資本正快速累積，并介入資本市場，拓寬了中小企業(yè)的融資渠道。到2011年6月，我州民間資本注冊資金達22.9億元，個體工商戶和私營企業(yè)72147戶，解決了100644人的就業(yè)問題。2010年全州非公有制經(jīng)濟納稅總額達到27.5億元，占全州稅收比重的70.2%，為我州經(jīng)濟社會的發(fā)展做岀了重大貢獻。只要采取相應措施鼓勵和保護民間資本融入城鎮(zhèn)化進程，就會為我州撤縣建市發(fā)揮巨大的杠桿作用。

3、勞動力充裕的優(yōu)勢

據(jù)第六次人口普查資料，至2008年底黔東南州16縣（市）人口約350萬人，其中農(nóng)業(yè)人口約257萬人，占73.98%，具有勞動力資源豐富和勞動力成本相對較低的比較優(yōu)勢，形成了有競爭力的生產(chǎn)要素，能夠為全州撤縣建市后的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強勁的勞動力支撐4。

4、政策支持

國家西部大開發(fā)政策、貴州省大力實施重點地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展等政策為撤縣建市奠定了政策優(yōu)勢?！秶鴦赵哼M一步推進西部大開發(fā)的若干意見》表明，我國政府仍將貫徹實施西部大開發(fā)方針，這一宏觀戰(zhàn)略為包括黔東南在內(nèi)的西部地區(qū)帶來了巨大的發(fā)展機遇。當前，我省正大力實施工業(yè)化和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，技術密集型產(chǎn)業(yè)成為新一輪工業(yè)化的時代主題。

5、后發(fā)優(yōu)勢

就中國的情況來說，西部貧困地區(qū)可以說屬于遲發(fā)后生型地區(qū)，因此，撤縣建市對黔東南說具有后發(fā)優(yōu)勢，可以借鑒其他發(fā)達地區(qū)的撤并經(jīng)驗，充分利用毗鄰泛珠三角的區(qū)位優(yōu)勢，承接部分東部地區(qū)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)項目，從而提高自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構，走產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和新型工業(yè)化道路，并形成撤縣建市發(fā)展戰(zhàn)略新格局，以推動和實現(xiàn)最終的發(fā)展目標。

（二）黔東南州撤縣建市的劣勢（weakness）

地理位置的優(yōu)勢以及政府的一系列政策措施為黔東南州的撤縣建市提供了資源保障和政策支持，但不可否認，在黔東南州撤縣建市的發(fā)展道路上，仍有一些因素桎梏著其前進的腳步。

1、守舊、求穩(wěn)的農(nóng)耕文化

黔東南人民普遍擁有一種因循守舊、求穩(wěn)思定的保守氣質(zhì)，這是由于在較長的歷史時期內(nèi)農(nóng)耕文明占據(jù)著該地區(qū)文化的主導地位，農(nóng)業(yè)社會結(jié)構的特點決定了人們求穩(wěn)的生活態(tài)度；同時黔東南地區(qū)歷代作為少數(shù)民族聚集之地，農(nóng)業(yè)種植業(yè)是境內(nèi)各少數(shù)民族為提供物質(zhì)生活資料的最主要的生產(chǎn)行業(yè)，集中地體現(xiàn)了該地區(qū)稻作文明的精髓，在少數(shù)民族的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)習俗中人們?yōu)榍笞陨淼姆€(wěn)定，不斷壓制創(chuàng)新思想，久而久之，民眾形成了一種安于現(xiàn)狀、缺乏進取的意識。這種農(nóng)耕文化對該地區(qū)的撤縣建市會產(chǎn)生一定的消極影響。

2、人們的科學文化素質(zhì)偏低

黔東南地區(qū)近幾年來在各方面雖然獲得了長足的發(fā)展，但是文化教育發(fā)展總體水平不高，人們接受教育的程度低，文化知識水平不高，掌握科學技術的人才少，創(chuàng)新能力不強，很多富有體力資本的農(nóng)民無法融入城市。再次，從經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構、生活水平等方面分析比較，黔東南地區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展總體上水平不高，黔東南的區(qū)位優(yōu)勢還沒有充分發(fā)揮，經(jīng)濟發(fā)展的推動力不足。

3、地區(qū)貧困

黔東南州還是欠發(fā)達地區(qū)，整體貧困程度深且面廣，廣大農(nóng)村尚有71.43萬農(nóng)民未脫貧，多數(shù)縣還需要中央財政轉(zhuǎn)移支付才能保證正常運轉(zhuǎn)。例如黎平縣要撤縣建市，按照國務院“撤縣建市”的有關要求，黎平縣必須提前摘掉“國家級貧困縣”的牌子、取消財政轉(zhuǎn)移支付并完成一定財政上解任務。而要完成這一指標，勢必造成全縣扶貧攻堅和財政支出等方面的壓力，即使撤縣建市后，黎平仍屬西部不發(fā)達地區(qū)。由此可見，撤縣建市難度是比較大的。同時，還必須看到，我州撤縣建市過程中區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展還存在著一些不容忽視的制約性問題。主要是：經(jīng)濟總量仍然較小，可用財力有限；區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)機制不健全，內(nèi)在聯(lián)系不緊密，大范圍、寬領域、高起點配置資源的格局尚未形成；產(chǎn)業(yè)同構化現(xiàn)象趨于明顯，中心縣的輻射帶動作用不強，城鄉(xiāng)差距仍在迅速加大，區(qū)域創(chuàng)新能力還需加強，科技、產(chǎn)業(yè)等創(chuàng)新機制尚未建立；生態(tài)環(huán)境保護建設的壓力仍然較大。

從以上這些因素分析，要充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，克服一系列劣勢，牢牢把握當前的發(fā)展機遇，還要付出艱苦的努力。

二、黔東南州撤縣建市的機會與挑戰(zhàn)

（一）黔東南州撤縣建市迎來的機遇（opportunity）

1、城市化建設迅速

“十一五”期間，黔東南州把加快城鎮(zhèn)化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵來抓，大力加強城鎮(zhèn)基礎設施建設，完善城市服務功能，城鎮(zhèn)化率從21.9%提高到了28%。凱里、黎平、鎮(zhèn)遠、天柱、榕江等區(qū)域性次中心城市已初具雛形，凱里城區(qū)面積已從2005年的21平方公里拓展到2010年的38平方公里，成為貴州東部旅游的主要集散地，到2015年，黔東南州將力爭使城鎮(zhèn)化率達到40%以上。農(nóng)民人均純收入比2010年翻一番，達到6000元以上，年均增長12%左右；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長10%左右。正因為當前黔東南州的城市化快速發(fā)展，該地區(qū)的撤縣建市才有實現(xiàn)的可能，這個時候做出這樣的規(guī)劃也是一種千載難逢的機遇。

2、國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境

從全球范圍來看，由于受到世界經(jīng)濟迅速下滑的影響，我國經(jīng)濟已經(jīng)連續(xù)回落了9個季度，經(jīng)濟下行對貴州造成的實際影響不大，但對東部沿海省份造成了強大的沖擊，大量產(chǎn)業(yè)被迫轉(zhuǎn)型升級，向內(nèi)地尋找發(fā)展空間，不斷地向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，黔東南州撤縣建市利用其后發(fā)優(yōu)勢，可以借鑒其他發(fā)達地區(qū)的撤并經(jīng)驗，招商引資，充分利用毗鄰泛珠三角的區(qū)位優(yōu)勢，承接部分東部地區(qū)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)項目，從而提高自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構，走產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和新型工業(yè)化道路。這些外部經(jīng)濟環(huán)境正是黔東南撤縣建市的良好時機。

3、黔東南州撤縣建市的政策機遇

黨的十七大報告明確指出，加快推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，是現(xiàn)階段解決“三農(nóng)”難題最直接、最有效的方式，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展重要樞紐，也是實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。2009年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議上，胡錦濤總書記指出：“要堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，促進大中小城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，發(fā)揮好城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射帶動作用，壯大縣域經(jīng)濟。當前，推進城鎮(zhèn)化重點要放在加強中小城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)發(fā)展上”。溫家寶總理在今年的政府工作報告中指出：“堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，促進大中小城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，發(fā)揮城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射帶動作用，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設良性互動。”黔東南州工作報告中也明確指出：“深入實施大中城市發(fā)展帶動戰(zhàn)略，把推動農(nóng)村人口向城市合理有序轉(zhuǎn)移，作為從戰(zhàn)略上解決我州長遠發(fā)展問題的重要抓手”。黨中央、國務院、州政府的決策部署不僅充分說明了加快推進城鎮(zhèn)化建設具有的極端重要性、現(xiàn)實緊迫性，而且也準確指明了加快推進城鎮(zhèn)化在促進黔東南州城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化建設中的重要地位和前進方向。另外，國務院頒發(fā)的《關于進一步促進貴州經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)【2012】2號文件）對貴州發(fā)展空間布局提出要按照“黔中帶動、黔北提升、兩翼跨越、協(xié)調(diào)推進”的原則，充分發(fā)揮黔中經(jīng)濟區(qū)輻射帶動作用，加快建設黔北經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，積極推動畢水興(畢節(jié)、六盤水、興義)能源資源富集區(qū)可持續(xù)發(fā)展，大力支持“三州”(黔東南州、黔南州、黔西南州)等民族地區(qū)跨越發(fā)展，構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。《國務院進一步推進西部大開發(fā)的若干意見》表明，我國政府仍將貫徹實施西部大開發(fā)方針。這一宏觀戰(zhàn)略為包括黔東南在內(nèi)的西部地區(qū)帶來了巨大的發(fā)展機遇。

（二）黔東南州撤縣建市面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)（threats）

目前撤縣建市工作，主要依靠國務院批轉(zhuǎn)民政部1993年38號文件《關于調(diào)整設市標準報告的通知》。由于近20年來經(jīng)濟發(fā)展速度很快，各地撤縣設市的申請越來越多，為了適應形勢發(fā)展，民政部出臺了《民政部關于調(diào)整設市標準的報告》，對1986年國務院批準試行的設市標準作出調(diào)整。對照這一標準，黔東南州在一些縣已具備建市的條件，但還有一些方面存在明顯劣勢，主要表現(xiàn)在：

1、經(jīng)濟指標方面還有差距

在“十二五”規(guī)劃中，黔東南州根據(jù)“城鎮(zhèn)帶州”發(fā)展戰(zhàn)略定下了城市發(fā)展的規(guī)劃。根據(jù)該規(guī)劃，在加快凱里發(fā)展的同時，黔東南州還積極推動次中心城市的建設，推動條件相對比較成熟的鎮(zhèn)遠、黎平、榕江、天柱四縣撤縣建市，以此進一步增強這些縣的生產(chǎn)保障要素，增強其經(jīng)濟實力。而沒有被納入“撤縣建市”的縣份，尤其是施秉、雷山、劍河等旅游大縣在黔東南的城市發(fā)展規(guī)劃目標中也有任務，那就是將這些城市打造成特色突出的旅游城市。但這四個被納入“撤縣建市”的縣與全州其他縣相比有一定差距，尤其與凱里市相比差距還比較大。因此，要實現(xiàn)這四個縣的“撤縣建市”，還是具有一定的挑戰(zhàn)性。

2、城市化率比較低

城市化水平是衡量一個地區(qū)撤縣建市的重要條件，目前全國城市化率達51.27%，黔東南州城市化率為28%，其中黎平縣城市化率為25%，天柱縣城市化率為23%，鎮(zhèn)遠縣城市化率為38.8%，榕江縣城市化率為31.4%，跟全國平均水平相比還很低，城鎮(zhèn)人口比重小，農(nóng)村人口較多，經(jīng)濟發(fā)展比較滯后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平比較低，城鄉(xiāng)差距較大。

3、人才短缺

城鎮(zhèn)化除了具有一定的經(jīng)濟實力以外，還必須要有各方面的科研技術管理人才，要有一批具有較高專業(yè)水平的城市生態(tài)建設、現(xiàn)代城市景觀營造、項目管理、村鎮(zhèn)建設、基礎設施建設方面的人才，而這方面的人才對黔東南州來說還是比較短缺，這對該州“撤縣建市”會產(chǎn)生一定的負面影響。

三、總結(jié)建議

近年來，黔東南州積極推動縣級市的發(fā)展，但這是一個相對漫長的過程，要實現(xiàn)其良性發(fā)展，提升黔東南的城市化水平，刺激該地區(qū)的經(jīng)濟快速穩(wěn)步發(fā)展，必須要根據(jù)當?shù)氐某擎?zhèn)化發(fā)展狀況來探索具有區(qū)域特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。同時，也要注意幾方面的問題：一是不要趕時髦?！俺房h建市”最根本的是要看是不是加大改革開放力度、加快經(jīng)濟發(fā)展、增強綜合實力，切不可趕時髦，圖形式，舍本求末。二是要合理布局。撤縣建市對緩解大中城市人口、交通、供給等壓力、促進城鄉(xiāng)一體化有極大好處，但應注意合理布局，并按照當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展總體戰(zhàn)略及地方特色，統(tǒng)籌規(guī)劃，加強交通、通訊、供電、供水、供氣及適應性較強的各類要素市場等城市基礎設施建設，增強城市功能，使其真正成為帶動一方經(jīng)濟發(fā)展的政治、經(jīng)濟、文化中心5。三是加強人才開發(fā)，降低人才流失率。黔東南州的中學教育水平相對較高，每年考上全國重點院校的人數(shù)不少，但多數(shù)人才畢業(yè)后流向外地，造成高層次人才短缺的困境。需要將培養(yǎng)人才、吸引人才、留住人才結(jié)合起來，改進人才管理和用人機制，為人才提供寬松的環(huán)境和創(chuàng)新條件，這也是促進黔東南州“撤縣建市”的必要措施。

總之，正確認識黔東南州當前“撤縣建市”的優(yōu)勢與劣勢、機遇與挑戰(zhàn)，是為了更好地推動黔東南的城市化建設，促進經(jīng)濟發(fā)展，提高人民生活水平。因此，要促進城市化與經(jīng)濟及各方面因素良性互動，抓住當前機遇，奮力打造富有特色的黔東南。

[注釋]

[1]吳玉宗，魏天壽，譚祥平撤縣建市問題初探J西南民族學院學報(哲學社會科學版)，1997,(12).

[2]黔東南州根據(jù)該州的“城鎮(zhèn)帶州”發(fā)展戰(zhàn)略定下了未來五年城市發(fā)展的規(guī)劃。加快凱里城市擴容是黔東南城市發(fā)展規(guī)劃的重點，根據(jù)該規(guī)劃，五年內(nèi)將實現(xiàn)凱里建成區(qū)面積達到80平方公里以上，城鎮(zhèn)人口達到60萬以上(目前凱里市區(qū)面積36平方千米，城市常住人口約30萬)，經(jīng)濟總量占全州50%左右。在加快凱里發(fā)展的同時，黔東南州還積極推動次中心城市的建設，推動條件相對比較成熟的鎮(zhèn)遠、黎平、榕江、天柱四縣撤縣建市，以此進一步增強這些縣的生產(chǎn)保障要素，增強其經(jīng)濟實力。沒有被納入“撤縣建市”的縣份，尤其是施秉、雷山、劍河等旅游大縣在黔東南的城市發(fā)展規(guī)劃目標中也有任務，那就是將這些城市打造成特色突出的旅游城市。

[3]本節(jié)內(nèi)容的相關數(shù)據(jù)來源于黔東南州相關單位的年卷統(tǒng)計資料。

[4]黔東南州統(tǒng)計局.黔東南州2010年第六次人口普查主要數(shù)據(jù)公報[Z].2011.

[5]張建勛.撤縣建市應注意的幾個問題[J].經(jīng)濟工作導刊，1996,(1).

[1]吳玉宗，魏天壽，譚祥平.撤縣建市問題初探[J].西南民族學院學報(哲學社會科學版)，1997,(12).

[2]黔東南州統(tǒng)計局.黔東南州2010年第六次人口普查主要數(shù)據(jù)公報[Z].2011.

[3]國務院.關于進一步促進貴州經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見[Z].2012.

[4]國務院批轉(zhuǎn)民政部關于調(diào)整設市標準報告的通知[Z].1993.

[5]張建勛.撤縣建市應注意的幾個問題[J].經(jīng)濟工作導刊，1996,(1).