北京市食品藥品監(jiān)督管理局經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)分局

□文 李明揚

1 現(xiàn)行法律的釋義

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽證?！庇纱?，《行政處罰法》確立了聽證程序的適用范圍為責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定。然而，執(zhí)法人員對于行政處罰聽證程序的適用范圍也產(chǎn)生了不同理解。

一種意見認(rèn)為，此處“等”字表示列舉后煞尾，為完全列舉，行政處罰聽證程序僅僅適用于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款這三種行政處罰決定，《行政處罰法》沒有明文規(guī)定的情形不得列入聽證范圍。另一種意見認(rèn)為，此處“等”字表示列舉未盡，為不完全列舉，行政處罰聽證程序不僅僅適用于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款這三種行政處罰決定。根據(jù)聽證程序保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的立法宗旨，凡涉及當(dāng)事人重大利益，對當(dāng)事人利益產(chǎn)生的影響相當(dāng)于甚至大于上述三種行政處罰決定的，也應(yīng)適用聽證程序。因此，沒收較大數(shù)額涉案財產(chǎn)應(yīng)適用聽證程序。

筆者認(rèn)為，法律不能窮盡列舉所有情形，凡是符合立法本意，利于保障當(dāng)事人權(quán)益、監(jiān)督依法行政的舉措均應(yīng)采取之。法律的解釋也應(yīng)當(dāng)有利于保護(hù)處于弱勢的當(dāng)事人，并保障行政行為的正當(dāng)合理性。

《行政處罰法》第四十二條中的“等”表示列舉未盡，屬于不完全列舉，應(yīng)當(dāng)包括與明文列舉的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”三種情形類似或相當(dāng)?shù)?、對?dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生較大影響的其他行政處罰決定。

2 司法解釋的規(guī)定

實際上，最高人民法院以司法解釋的形式對此也早有規(guī)定。2004年9月4日，《最高人民法院關(guān)于沒收財產(chǎn)是否應(yīng)進(jìn)行聽證及沒收經(jīng)營藥品行為等有關(guān)法律問題的答復(fù)》（〔2004〕行他字第1號）（以下簡稱《答復(fù)》）中明確指出：“人民法院經(jīng)審理認(rèn)定，行政機關(guān)作出沒收較大數(shù)額財產(chǎn)的行政處罰決定前，未告知當(dāng)事人有權(quán)要求舉行聽證或者未按規(guī)定舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，確認(rèn)該行政處罰決定違反法定程序。有關(guān)較大數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)問題，實行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政管理部門作出的沒收處罰決定，應(yīng)參照國務(wù)院部委的有關(guān)較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定認(rèn)定；其他行政管理部門作出沒收處罰決定，應(yīng)參照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的相關(guān)規(guī)定認(rèn)定?！边@是最高人民法院首次以司法解釋的形式對沒收財產(chǎn)是否應(yīng)進(jìn)行聽證做出明確答復(fù)。

3 司法裁判的要點

在司法裁判中，最高人民法院再次以指導(dǎo)性案例的形式，使行政處罰聽證程序突破了《行政處罰法》第四十二條明文規(guī)定的三種情形。2012年4月8日，《最高人民法院關(guān)于發(fā)布第二批指導(dǎo)性案例的通知》（法〔2012〕172號）中發(fā)布的指導(dǎo)性案例6號“黃澤富、何柏瓊、何熠訴四川省成都市金堂工商行政管理局行政處罰案”（以下簡稱指導(dǎo)性案例6號）的裁判要點指出：“行政機關(guān)作出沒收較大數(shù)額財產(chǎn)的行政處罰決定時，未告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利或者未依法舉行聽證的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法認(rèn)定該行政處罰違反法定程序?！薄胺ㄔ荷Р门姓J(rèn)為，為了保證行政相對人充分行使陳述權(quán)和申辯權(quán)，保障行政處罰決定的合法性和合理性，對沒收較大數(shù)額財產(chǎn)的行政處罰，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政處罰法第四十二條的規(guī)定適用聽證程序?！睋?jù)此，從立法本意出發(fā)，指導(dǎo)性案例6號所確定的裁判要點將法律沒有明文列舉的“沒收較大數(shù)額財產(chǎn)”的行政處罰也列入必須適用聽證程序的范圍，充分保障了當(dāng)事人的權(quán)益，對于促進(jìn)依法行政意義重大。上述裁判要點對人民法院審理類似案件、做出裁判具有指導(dǎo)作用，即在根據(jù)法律、有關(guān)司法解釋做出裁判的同時，各級人民法院在審判類似案件時應(yīng)當(dāng)參照，并可以作為裁判文書的說理依據(jù)加以引用。

4 部門規(guī)章的實踐

目前，隨著司法解釋和司法裁判開始明確沒收較大數(shù)額財物的聽證程序，部門規(guī)章也逐漸明確沒收較大數(shù)額財物應(yīng)當(dāng)適用聽證程序。2013年9月22日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局公布的《食品藥品行政處罰程序規(guī)定（征求意見稿）》第四十條第一款規(guī)定：“食品藥品監(jiān)督管理部門在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、撤銷批準(zhǔn)證明文件、較大數(shù)額罰款、沒收較大數(shù)額財物等行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利?！庇纱耍称匪幤穲?zhí)法工作開始試圖以部門規(guī)章的形式突破《行政處罰法》的明文規(guī)定的三種情形，明確沒收較大數(shù)額財物應(yīng)當(dāng)適用聽證程序。在《行政處罰法》第四十二條作出修改前，根據(jù)司法裁判和司法解釋的明確要求，這種以部門規(guī)章的形式明確沒收較大數(shù)額財物適用聽證程序的做法，將逐漸成為指導(dǎo)各領(lǐng)域行政執(zhí)法工作的新趨勢。

5 理解與適用

5.1 “財產(chǎn)”范疇問題

如何理解《答復(fù)》和指導(dǎo)性案例6號的裁判要點所言“沒收較大數(shù)額的財產(chǎn)”中的“財產(chǎn)”問題，成為執(zhí)法工作中的關(guān)鍵。在執(zhí)法工作中，當(dāng)事人的涉案財產(chǎn)通常有兩種存在形式：一是直接用于從事違法經(jīng)營活動的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品（商品）等，表現(xiàn)為財物形式；二是違法所得，表現(xiàn)為貨幣形式。前者屬于《答復(fù)》和指導(dǎo)性案例6號的裁判要點所言“沒收較大數(shù)額的財產(chǎn)”中的“財產(chǎn)”范疇并無爭議，而后者是否“沒收較大數(shù)額的財產(chǎn)”中的“財產(chǎn)”范疇尚存爭議。有人認(rèn)為，此處“財產(chǎn)”應(yīng)理解為屬于當(dāng)事人自己所有的財產(chǎn)，如直接用于從事違法經(jīng)營活動的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品（商品）等財物；而違法所得從法理上講是不當(dāng)?shù)美?，不但不受法律保護(hù)，而且應(yīng)當(dāng)依法予以沒收，此種情形不應(yīng)當(dāng)享有聽證權(quán)。

筆者認(rèn)為，此處“財產(chǎn)” 應(yīng)當(dāng)不僅包括當(dāng)事人自己所有的合法財產(chǎn)，還包括違法所得。理由在于：一是從日常邏輯上講，違法所得也屬于財產(chǎn)的范疇，表現(xiàn)出財產(chǎn)應(yīng)有的特征。說違法所得不屬于財產(chǎn)，不符合日常邏輯；二是《答復(fù)》和指導(dǎo)性案例6號的裁判要點并未區(qū)分合法財產(chǎn)與非法財產(chǎn)。明確將違法所得排除在外，從而得出財產(chǎn)不包括違法所得的推論，屬于對上述司法解釋和裁判要點不適當(dāng)?shù)目s小解釋；三是財產(chǎn)權(quán)是當(dāng)事人最基本最重要的權(quán)利之一，沒收較大數(shù)額違法所得時，將違法所得排除在“財產(chǎn)”之外，無疑剝奪了當(dāng)事人要求聽證的權(quán)利，不利于對當(dāng)事人財產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，也無益于約束行政機關(guān)濫用行政處罰權(quán)；四是在執(zhí)法實踐中，違法所得的計算標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，與直接用于從事違法經(jīng)營活動的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品（商品）等財物相比，違法所得的認(rèn)定和計算更容易引起當(dāng)事人和行政機關(guān)的爭議，因此更應(yīng)給予當(dāng)事人充分救濟的權(quán)利。

5.2 “較大數(shù)額”標(biāo)準(zhǔn)問題

如何認(rèn)定“較大數(shù)額”的標(biāo)準(zhǔn)是沒收涉案財產(chǎn)適用聽證程序無法繞開的問題。筆者認(rèn)為，為了保障執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，在適用聽證程序上，沒收較大數(shù)額涉案財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)與較大數(shù)額罰款的“較大數(shù)額”標(biāo)準(zhǔn)相同。《答復(fù)》也指出：“有關(guān)較大數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)問題，實行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政管理部門作出的沒收處罰決定，應(yīng)參照國務(wù)院部委的有關(guān)較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定認(rèn)定；其他行政管理部門作出沒收處罰決定，應(yīng)參照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的相關(guān)規(guī)定認(rèn)定。”這也在《食品藥品行政處罰程序規(guī)定（征求意見稿）》有所體現(xiàn)?！妒称匪幤沸姓幜P程序規(guī)定（征求意見稿）》第四十條第二款規(guī)定：“適用聽證程序的行政處罰案件標(biāo)準(zhǔn)，依照本省、自治區(qū)、直轄市人大常委會或者人民政府的具體規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

5.3 適用情形分析

沒收較大數(shù)額涉案財產(chǎn)的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)適用聽證程序，這在藥監(jiān)執(zhí)法中的適用意義有兩點。

首先，在查處無證生產(chǎn)、經(jīng)營藥品行為和生產(chǎn)、銷售假劣藥品時，沒收違法生產(chǎn)、銷售的藥品達(dá)到較大數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，則同時并處以貨值金額數(shù)倍的罰款亦必然達(dá)到較大數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，此時無論依照涉案財產(chǎn)還是罰款數(shù)額計算，均達(dá)到適用聽證程序的標(biāo)準(zhǔn)，因此以罰款數(shù)額或涉案財產(chǎn)任意一項判斷即可，以涉案財產(chǎn)是否達(dá)到較大數(shù)額為舉行聽證的標(biāo)準(zhǔn)不具有獨立適用的意義。然而，在查處無證生產(chǎn)行為時，由于具有應(yīng)當(dāng)減輕處罰情節(jié)和其他特定情形的出現(xiàn)，導(dǎo)致沒有罰款或者罰款未達(dá)到較大數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)考慮涉案財產(chǎn)是否達(dá)到較大數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而決定是否適用聽證程序。如《藥品管理法》第七十六條規(guī)定：“對生產(chǎn)者專門用于生產(chǎn)假藥、劣藥的原輔材料、包裝材料、生產(chǎn)設(shè)備，予以沒收?！睋?jù)此，無證生產(chǎn)行為處于預(yù)備或未遂狀態(tài)，生產(chǎn)者尚未生產(chǎn)出成品，也沒有違法所得，但專門用于生產(chǎn)假藥、劣藥的原輔材料、包裝材料、生產(chǎn)設(shè)備應(yīng)當(dāng)予以沒收，且上述涉案財產(chǎn)達(dá)到較大數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，則應(yīng)當(dāng)適用聽證程序。此時計算涉案財產(chǎn)是否達(dá)到較大數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)對于啟動聽證程序與否具有獨立適用的意義。

其次，《藥品管理法實施條例》第八十一條規(guī)定：“藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)未違反《藥品管理法》和本條例的有關(guān)規(guī)定，并有充分證據(jù)證明其不知道所銷售或者使用的藥品是假藥、劣藥的，應(yīng)當(dāng)沒收其銷售或者使用的假藥、劣藥和違法所得；但是可以免除其他行政處罰?！睋?jù)此，藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)符合上述規(guī)定得以免除其他行政處罰，僅被處以沒收其銷售或者使用的假藥、劣藥和違法所得時，如沒收其銷售或者使用的假藥、劣藥和違法所得達(dá)到較大數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)，雖然超出《行政處罰法》第四十二條明文列舉的三種情形，但是也應(yīng)當(dāng)適用聽證程序。

由此可知，沒收較大數(shù)額涉案財產(chǎn)的聽證程序，這在藥品生產(chǎn)、經(jīng)營和使用行為中均有適用的意義。此外，執(zhí)法實踐是具體而豐富的，上述情形也不足以反映執(zhí)法實踐的全貌，執(zhí)法實踐中也必將出現(xiàn)更加生動的案例為行政處罰聽證程序的適用情形做出新的詮釋。