戶曉坤

(中山大學社會科學教育學院，廣東廣州510275)

在中國社會加速轉型的進程中，由于社會結構變遷、利益分化導致社會風險性與沖突性增強，傳統的全能主義政府無法提供充足治理，因此，由全能政府向公共服務型政府轉變成為中國政治現代化的重要路徑。黨的“十八大”報告再次重申了深化行政體制改革的方式和目標:“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府?！睂崿F由“政府統治”向“政府治理”的轉變，是建設公共服務型政府的重要特征，“與統治相比，治理是一種內涵更豐富的現象，它既包含政府機制，但同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人和各類組織等得以借助這些機制滿足各自的需求，并實現各自的愿望?！保?］

在從傳統人治政治向現代法治政治、從革命型政黨治國模式向法理型政黨治國模式的轉型過程中，除了政府自身的行政體制改革和政策制度保障之外，有賴于現代公共領域的建構與發(fā)展，以及在此基礎上公民精神的培育，公民參與能力、渠道和方式的積極拓展。政府管理通過提高公民有序的參與意識，加強政府同處于“國家活動范圍之外”的社會組織的互動與合作，拓展有利于公民社會發(fā)展的“制度空間”，將更多公共事務交由社會組織管理，培養(yǎng)和提升社會的自我管理能力，從而建立有限、有效、法治、責任的民主參與型政府。就此而言，良性互動的公共空間構成了政府職能轉變的基礎性支撐領域。有主體意識和權責意識的個體和組織在公共領域中進行談判、磋商和討論，形成公共意見，達成社會共識，只有在上述公開、透明、良性互動的基礎上，公共利益才能夠真正得以實現。

“公共領域”是在歐洲中世紀“市民社會”的基礎上發(fā)展而來的，在現代資本主義社會經歷了結構性的歷史變遷，就產生的社會基礎而言，“公共領域”的理論及實踐無法直接適用于中國的現代化進程。但是，在中國加速社會轉型的背景下，把握“公共領域”發(fā)生作用的內在機理、結構性轉型及其與公民精神培育、公民參與機制之間的互動關系，對于推動公共服務型政府的職能轉變具有重要的實踐意義。

一、“公共領域”及其結構性轉型

人具有雙重身份，作為自然人和社會人(或者倫理人)，也相應地生活在兩個領域，即自然親情領域和社會公共領域，對此費孝通先生解釋道:私人領域是“熟人領域”，公共領域則是“陌生人領域”，即公共生活領域，是介于國家和私人領域之間進行獨立調節(jié)的彈性第三空間。

人們在公共空間作為人格獨立主體互相交往公共領域的思想可以追溯到古希臘，基于古希臘城邦的政治生活，漢娜·阿倫特提出了“公共領域”這一概念。公共領域是“以意見取代真理，從意見中掌握真理”的場所，人們不是在這里協商一己利益或者展現血濃于水之情，而是以其言論和行為在其他公民面前顯現著作為一個社會人的公共性。公共領域既是由相互交往著的人、事物和各種關系所構成的世界，又是超越個體有限生命的永恒領域。正因為如此，它才“不僅僅是我們與那些和我們共同生活的人共同擁有的世界，而且也是與我們的前人和后代共同擁有的世界。但這一共同的世界只有出現在公共領域中這一程度上，才能在時代的變遷中經久不衰?！保?］在漢娜·阿倫特基于現代性困境所提出的具有古典主義傾向的公共領域中，內在蘊含著自由協商、民主政治、平等多元的公共生活等重要的公民精神理念。

在《公共領域的結構轉型》一書中，哈貝馬斯對資產階級市民社會及公共領域的理論研究更加具有典范性和系統性。“公共領域”包含兩種內涵，一是特指資產階級公共領域，二是作為某種歷史形成的社會現象，而資產階級公共領域是這類現象中的一個類型。哈貝馬斯在該書序言中強調，其正是以資產階級的公共領域作為分析目標的，在此公共意見能夠得以形成，私人通過對話的方式針對公共權力機關展開討論和批判，基于自愿原則處理共同利益，“公民們作為一個群體來行動;因此，這種行動具有這樣的保障，即他們可以自由地集合和組合，可以自由地表達和公開他們的意見。當這個公眾達到較大規(guī)模時，這種交往需要一定的傳播和影響的手段;今天，報紙和期刊、廣播和電視就是這種公共領域的媒介。”［3］125公共領域成為公民自由討論公共事務、參與政治的活動空間，這構成了現代民主政治的基本條件，資產階級通過公共討論的方式來調節(jié)社會沖突，被哈貝馬斯看作理想的、自由主義的社會交往類型。

公共領域的存在需要具備三個前提:第一，存在著自愿組成的、擁有一定規(guī)模的公眾，能夠超越個人或利益集團的私利，不受國家或其他政治權力約束;第二，存在著“公眾輿論”或“公共意見”，能夠以批判意識為核心對國家權力進行批評、監(jiān)督和控制;第三，存在著“公眾媒介”與“公眾場所”，公眾在其中表達自己的意見，對國家權力產生影響，歷史上主要以宴會、沙龍、咖啡館、街頭集會等形式作為媒介和場所，現代社會則以報紙、廣播、電視等為主要渠道。哈貝馬斯所指稱的公共領域具有如下特征:“推理性和討論性;批評性和批判性;平等性和開放性;強調公眾意見和公眾輿論的形成;強調理性的守護和展示;而具有標志性的特征則在于，公共領域所形成的總體的歷史語境，即啟蒙現代性語境”［4］。查爾斯·泰勒對此總結道:“在任何有所作為的市民社會中，都存在著兩種機制。自從18世紀以來，相關議題的著作便對這兩種機制賦予了十分崇高的地位。其中一種是公共領域。在公共領域中，整個社會透過公共媒介交換意見，從而對問題產生質疑或形成共識。另一種則是市場經濟，主要功能在于經由談判達成互惠的協定?！保?］200

關于“公共領域”的歷史性構成和類型特征研究，體現了哈貝馬斯的資產階級政治理想:建立一個民主的、平等參與的、自由討論的整合社會。公共領域承擔著雙重任務，一是培養(yǎng)公眾的獨立人格主體和自律精神，二是確證資產階級統治的政治合法性。在理想的民主政治下，國家在法律制約下只能承擔公共領域的擔保人角色，是保障自由的權力機關，政治公共領域的存在成為實現資產階級民主制度的基本前提?；蛘哒f，資產階級的法律及政治制度的制定和實施，唯有植根于公共領域，通過平等公民的公共辯論和理性批判，其合法性才能得到確證。公共社會越發(fā)達，對社會制度的依賴程度就越強，公共領域的管理運作卻必須借助于公共權力的運用，因而公共權力及其公共運用的制約機制問題乃是民主政治的核心課題。

隨著福利國家、干預主義、“社會領域”的擴張以及大眾傳媒的崛起，在19世紀末，公共領域開始受到來自國家和市場等各種勢力的侵蝕，經歷了結構性變化。阿倫特揭示了上述背景下公共領域的弱化與消融，即“社會領域和政治領域已經不分彼此，……自從‘家務’(oikia)或經濟活動開始上升至公共領域以來”，“世俗領域卻徹底變成了古代所謂的私人領域，其標志是一切活動都被納入家庭場所中，在那里它們只有私人的重要性，從而真正的公共領域蕩然無存了”［5］。隨著國家權力向社會生活的日益滲透，公共領域“發(fā)展成為一個失去權力的競技場”［6］15，消解了私人領域與公共領域之間的界限。哈貝馬斯指出:“當公共領域和私人領域發(fā)生重疊時，資產階級公共領域的模式就不再適用了……在這個交叉領域，國家化的社會領域和社會化的國家領域相互滲透，無需具有政治批判意識的私人作為中介?！保?］200

資產階級公共領域的瓦解使其無法發(fā)揮固有的批判和監(jiān)督功能。公共領域的式微和瓦解導致了公民精神的衰落，具有批判和監(jiān)督功能的“公共意見”或“公眾輿論”失去了影響力，公眾逐漸放棄了對共同利益的關注以及對國家權力的監(jiān)督和約束，“公眾分裂成沒有公開批判意識的少數專家和公共接受的消費大眾”［6］201。公民參與能力和社會責任被淡化，公共領域萎縮為一種非常有限的政治領域。以政府全能主義為特征的福利國家干預體制與現代資本主義市場經濟和自由民主制度具有不可調和的內在矛盾，而福利國家在自身建設過程中也日益暴露了很多無法克服的問題，這些問題在很大程度上影響了資本主義國家的政治合法性。哈貝馬斯的公共領域理論，要求在成熟公民社會的基礎上，重建現代公共領域及其社會批判功能。

在西方公共領域的理論及實踐中，公共領域作為公民參與的空間，培育出現代公民精神，公民參與與公共領域的生成是在同一歷史進程中展開的。在現代西方發(fā)達資本主義國家所發(fā)生的公共領域的結構性轉型，在很大程度上削弱并瓦解了公民社會和民主政治的存在基礎。就此而言，公共領域的存在對于公民社會以及民主政治的實現具有重要的支撐作用。

二、中國社會加速轉型背景下公共領域的建構與公民精神的培育

公共領域“是獨立于國家政治權力并介于國家與社會之間的公共交往和公眾輿論，它既監(jiān)督制約國家政治權力，同時又為政治權威提供合法性基礎。”［7］公共領域的建構取決于社會的秩序化與公民的道德自律，即公民社會的日臻成熟，其內在張力來自于一系列公民精神素質，即公民積極參與政治生活的意愿和能力、捍衛(wèi)自身的權利和自由、社會信任與合作等。與此同時，公共領域的發(fā)展與成熟又促進了公民精神的培育和公民參與能力的提升。公民資格并非被國家所賦予，而是在積極參與公共事務管理中的自我建構，以追求公共利益最大化為倫理取向的政府應當成為公民認同并能夠參與的公共管理機構。就此而言，在國家與私人領域之間構建良性互動的公共領域對于提升社會自我組織和管理能力具有重要意義。

西方意義上的公共領域在中國傳統封建社會體制下尚未產生，也無從形成自由、理性的公眾意見表達方式和社會交往機制。志愿團體、商會等非官方組織直到近代中國社會才產生，但在強大中央集權和特殊國情的壓制和束縛下，這些社會組織的發(fā)展非常不充分。新中國建立至改革開放之前，整個中國社會由一整套嚴格的管理制度體系所規(guī)范。人民公社制、單位制、戶籍制等社會管理體系以及集體主義意識形態(tài)，使國家權力全面滲透到社會生活的各個領域，實現了對社會資源的壟斷和控制，公民個人的自主性、對公共事務的參與意識和社會責任感被壓抑和束縛了，公民個人的社會生活與私人生活被納入固定化的軌道之中，尚未形成積極、主動的公民精神和社會機制。人民代表大會制度、多黨合作政治協商制度等是我國公民參與公共事務、構建公共領域的主要制度保障和參政程序，其雖然取得了一定效果，但是公民參政、表達自身意愿和參與公共事務管理的渠道和機制并不完善。就此而言，雖然當代中國公共領域發(fā)展迅速，但由于其存在的前提，即國家與社會的分離并不充分，市場經濟發(fā)展有待深化，以及中間階層的力量弱小等原因，公共領域欠缺社會關懷及獨立性、批判性。

在社會轉型加速、社會利益劇烈分化的當今之中國，如果公眾的意見和訴求無法進入公共空間進行磋商、討論以達成共識，公共權力就難以有效行使，使公共領域成為調節(jié)國家和私人領域之間的彈性第三空間是非常必要的，“它限制沖突的強度，縮小相互沖突的要求之間的距離:它制約離心傾向。它通過具有這種品質的個人對社會整體的依附，限制人們所追求的地區(qū)或集團性目標的不可調和性”［8］。一個以公共利益最大化為倫理導向的政府實施“善治”，需要擁有具備公民精神的普通公民和行政主體，培育以主體意識、責任意識、自由精神、信任合作為基礎要素的公民精神素質，從而提升公民參與意愿及對社會公共事務的管理能力。羅伯特·帕特南在比較公民精神不完備地區(qū)和完備地區(qū)差異時指出:公民精神不完備地區(qū)“政治和社會采取的是垂直組織形式，互相猜疑和腐敗被視為管理，人們極少參與公民組織，違法亂紀司空見慣。在這些共同體中，人們感到無能為力，任人利用。”［9］101而與此相反，公民精神完備地區(qū)的“地方組織網絡密集，公民積極參與共同體事務，政治模式是平等的，人們相互信任，遵紀守法”［10］102。作為對整體社會利益的關懷的公民精神，“追求個人之服從社會，是因為他明白與同胞聯合起來對自己有利，知道沒有一種發(fā)生制約作用的權力，就不可能實現這種聯合?！保?0］80只有公民精神的外在轉化與實踐，才能夠使得公共領域在私人領域與國家之間發(fā)揮調節(jié)器的作用，發(fā)達、完備的公民精神為政治生活甚至社會、經濟的良性運作奠定了穩(wěn)固的基礎。

公民精神“是一種關心公共事務，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設，以營造適宜人生存與發(fā)展條件的政治理念、倫理追求和人生哲學”［9］56。積極的公民精神以公民資格的自我建構、公民責任和公共精神為基礎，公民主動參與公共事務管理，與政府協同維護公共利益、承擔治理責任，以社會整體利益為最終的倫理取向。個體超越一己之私利，以社會主體的責任意識和參與實踐進入公共事務領域，營造公開交流、商談、辯論的公共輿論氛圍，在謀取自身利益的同時，推進公共利益的實現。公民積極、主動參與公共管理，既是公民個人權利、自我價值實現的有效方式，也是履行公民責任、培育公共精神的過程。

三、基于服務型政府職能轉變的公民參與機制研究

通過在國家與私人領域之間建構良性互動的公共領域，培育以主體意識和責任意識為核心的公民精神，是提升公民參與能力和實現公民參與機制的必要基礎，在增強整個社會的自我組織能力和管理能力的同時，促進了公共服務型政府的職能轉變的實現。一方面，公共服務型政府的職能轉變需要以公民參與為前提，公共領域中廣泛的公民參與以謀求公共福祉最大化為目標，保證政府公共政策的質量和政策體系的合法性，促使政府決策反映最大多數人的意志，進而使公民的政治認同感增強;另一方面，公民參與的實現需要國家政治和政府職能的引導，并通過一定的制度保障來實現，依托一定的政治參與機制，將社會成員不同的利益訴求、批判性的公共意見議程化。就此而言，澄清公民在服務型政府構建中的角色，塑造積極的公民精神，完善公民參與機制和制度保障體系，提升公民參與能力的有效性，是公共服務型政府職能轉變的現實路徑。

(一)提升公民參與能力

公共服務型政府不僅要求轉變傳統的政府職能，而且公民角色也由被動的管理對象轉變?yōu)楣仓卫淼闹黧w。公民在公共領域中進行利益表達、協商和溝通，最終形成具有公共精神、體現公共利益的公共意見，通過參加社區(qū)公益性公共服務活動等多種形式，公民直接成為公共事務的自主管理者和公共服務的供給者，公共領域成為實現公民資格、建構公民參與能力和實現公共治理的彈性空間。公民參與的實現需要一定的參與程序和制度支持，以及參與平臺和渠道的暢通，通過選舉人大代表表達公共利益、監(jiān)督地方官員依法行政，以及公共事務論壇、公聽會、委員會與審查會等正式與非正式組織或場合，規(guī)劃、推動公共事務及解決公共問題。在此基礎上監(jiān)督政府行為，對政府績效進行評估，從而對公共政策的制定與執(zhí)行施加影響。

公民參與能力的培養(yǎng)是建設公共服務型政府的重要前提，通過培養(yǎng)公民獲取和評估公共政策、準確表達利益訴求、熟練運用參與渠道和方法等公民參與能力，進而提升公民參與社會管理的有效性;整合公民參與主體的力量，在保障公民知情權和參與權的同時向公民授權，引導公民由分散的個體參與向組織化的公民參與網絡發(fā)展，即“圍繞著某項公共政策的制定與執(zhí)行、地方專項公共問題的解決、社區(qū)一項或多項公共服務的提供，由多個社區(qū)公民組織組成的富有彈性的、縱橫交錯的共同參與治理的組織體系。”［11］參與網絡以公民社會組織為核心，一方面形成了多元行動主體，在參與討論公共政策、公共服務供給，監(jiān)督公共政策的執(zhí)行，以及解決公共問題過程中發(fā)揮作用，另一方面在政府與公民及社會組織、組織成員之間形成了良性的溝通與互動，進而維護整體的公共利益。

參與網絡是推進公民參與制度化建設的重要途徑，它使公民能夠真實地進入公共政策的討論、制定、執(zhí)行和監(jiān)督過程。作為公民參與的倡導者和教育者，以及公民參與網絡的構建者，政府要在倡導公民本位、社會本位的前提之下，充分發(fā)揮公民參與在服務型政府建設中的重要作用，推進社會平等參與和公民話語權的制度保障和程序正義，引導公民關注公共管理，參與公共事務，發(fā)揮公民參與網絡的作用與責任。在社會制度設計中，政府作為制度創(chuàng)新中成本最低、影響最大的主導形式，具有強制優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，應該為服務型政府建設中公民參與構造積極的民主氛圍、制度環(huán)境和渠道保障，鼓勵公民自覺參與公共管理和服務，促進政府與公民在公共管理過程中的良性溝通和互動，完善制度保障體系。

(二)發(fā)揮社會中介組織功能

薩拉蒙認為，所謂非營利組織具有如下特征:組織性、私有性、非營利性、自治性、自愿性［12］。在向服務型政府的轉型過程中，基于公民精神和公民參與的社會中介組織在治理供給、沖突緩解、張力維持與交往網絡形構等方面發(fā)揮著重要功能。社會自治能夠協調多方利益，有效節(jié)約國家資源。社會中介組織作為聯系公共權力機構與社會不同群體的紐帶，為公民提供了參與公共事務管理的機會和途徑，培養(yǎng)并促進了公民參與意識和社會責任感的成熟。社會中介組織作為公民自治的典范，其發(fā)達程度意味著公民社會的組織化程度，發(fā)達的民主化國家正是以成熟的公民社會組織為特征。

在政府、市場與公民社會三者之間的關系問題上，政府作為公共權力和公共利益的監(jiān)管機制發(fā)揮作用，在多元治理結構下對社會總體資源進行配置、制定基本的政策制度，并對政府機構、市場主體及公民社會組織等進行管理;市場的目的在于實現社會經濟的增長、生產力的發(fā)展與多元化的利益需求;而公民社會則作為包容機制，在兩者之間發(fā)揮著平衡公私利益、緩解國家與社會之間的沖突等作用，“社會中介組織在政府與社會之間充當了‘緩沖器’、‘過濾器’和‘調節(jié)器’的角色，它的建立和發(fā)展有利于形成‘參與社會’。”［13］因此，社會整合機制的形成以及包容性社會文化的塑造，能夠使社會加速轉型和經濟增長過程中突發(fā)的風險因素得以緩解和吸納，自下而上地使社會秩序保持穩(wěn)定，對此亨廷頓指出:“如果一個社會要想維持高水平的共同體;政治參與的擴大必須伴隨著更強大的、更復雜的和更自治的政治制度的成長?！保?4］公民社會及社會中介組織有助于“制度化水平”的提高和“參與社會”的形成，通過對“社會參與”整合機制的建構，使公民的政治參與更加具有組織性和集體理性，進而為“政治制度的成長”奠定基礎。

在國家權力膨脹的地方，社會中介組織就很難發(fā)揮作用，反之亦然。我國目前對于公民結社行為的實體內容缺乏系統規(guī)范，政府對于社會中介組織的政治性和行政性干預、介入過多，導致了社會中介組織的行政化甚至官僚主義，造成了國家資源的浪費，也使社會中介組織在展開活動的過程中陷入角色沖突。就此而言，通過完善相關法律、法規(guī)和政策體系，改善社會的寬松度和包容度，減少政府權力機構對公共領域的過多行政干涉是十分必要的。只有國家權力適當退出公共領域，將公共事務管理交由社會中介組織，培養(yǎng)社會的自治能力和自我管理能力，才能發(fā)揮公共領域作為國家和社會之間“緩沖帶”的作用，避免其成為社會內耗和權力角逐下的犧牲品。

(三)引導良性互動的網絡公共領域

在科學技術發(fā)展的推動下，新型媒體——互聯網成為公共領域的新興媒介。互聯網為現代社會交往提供了新的方式和途徑，如BBS、網絡論壇、博客等，在很大程度上改變了人際之間的交流和溝通方式。網絡虛擬空間成為批判精神和公眾輿論生成的重要渠道，為塑造網絡公共領域創(chuàng)造了條件，互聯網“視為改變現存社會關系和培育全新社會關系的一種革命性動力?；ヂ摼W作為一種去中心化的和交互性的人類交流平臺，把握其本質需要從全新的視角認識網絡空間的新功能。”［15］在現代公共領域重構中，網絡公共領域成為重要契機和生長點，“信息技術，特別是互聯網，對國家與社會都是有效的工具。對社會團體，它是組織集體行動的手段;對國家，它是限制和控制部分社會網絡行為的工具?；诰W絡公共領域的國家與社會的互動使國家與社會兩者都發(fā)生了變化，并提供了中國政治變革的動力。”［16］

互聯網為公眾提供了自愿平等交流、表達公共意見的平臺，符合哈貝馬斯理論中“原則上對所有人開放”的公共領域特征。由于中國傳統公共領域發(fā)展尚不充分以及公共生活體驗的匱乏，網絡作為表達公眾意見和社會交往的新平臺，具有非常重要的實踐價值，具有內在的民主化潛力，網絡公眾輿論力量的日益壯大，在公共事務上表現出具有左右其發(fā)展態(tài)勢的影響力。網絡具備即時的輸入和輸出功能，改變了傳統大眾媒介單向的、“播放型”的傳播模式和公眾被動接受的地位，使公共意見的表達能夠及時、有效、快速，網絡為公眾輿論生成的實時性和互動性提供了環(huán)境和技術支撐，彌補了傳統公共意見傳播渠道匱乏、低效的不足，使公眾的政治參與主體性和社會責任感得以養(yǎng)成，促進中國的政治文化模式由傳統的非參與型向現代的參與型轉變。

但是，值得引起重視的問題在于:網絡的虛擬性、匿名性以及公民身份的隱蔽性，會導致公眾責任意識的弱化，中國公眾政治參與能力和知識匱乏、缺少獨立的批判能力和思考能力成為降低網絡公共領域有效性的因素。因此，政府有責任鼓勵公民參與方式、方法的創(chuàng)新，培養(yǎng)良性網絡公共領域，利用網上市民論壇、政府會議公開直播、城市公共服務多媒體平臺等現代電子信息技術手段，建立高效、便捷、透明的公民參與網絡，形成立體化、多樣化的公民參與渠道，從而在公民訴求表達與政府反饋之間建立起有效、即時的互動機制，以此為新的契機和平臺構建公共領域，培育公民的理性、批判精神和公民參與能力。

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