李榮珍，吳一亮

(1.海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228;2.三亞海事局 海巡執(zhí)法支隊(duì)，海南 三亞 572000)

聽(tīng)證是現(xiàn)代民主的標(biāo)志，也是各國(guó)行政程序制度的主要內(nèi)容。1996年頒布的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)在我國(guó)立法上第一次明確規(guī)定了聽(tīng)證程序，它不僅有助于彌補(bǔ)行政救濟(jì)和司法救濟(jì)等事后救濟(jì)制度的功能缺陷，使當(dāng)事人在重大行政處罰決定作出前就能表達(dá)自己的意見(jiàn)，而且在我國(guó)行政程序中植入了當(dāng)事人參與的新元素，是我國(guó)行政程序法律制度的一次開(kāi)創(chuàng)性探索。為了在海事行政處罰中具體貫徹落實(shí)這一程序制度，交通運(yùn)輸部于2003年頒布了《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《海事處罰規(guī)定》)。實(shí)踐中，海事行政處罰聽(tīng)證程序的功能作用越來(lái)越顯著，但也應(yīng)當(dāng)看到，海事行政聽(tīng)證程序的現(xiàn)狀與立法者最初設(shè)計(jì)所要達(dá)到的目的還存在一定差距，應(yīng)當(dāng)予以改革完善。

一、海事行政處罰聽(tīng)證程序的涵義和特點(diǎn)

“聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的程序，法律術(shù)語(yǔ)稱為聽(tīng)證?！保?］在行政權(quán)的行使方面，行政機(jī)關(guān)作出決定、尤其是不利于當(dāng)事人的決定之前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)，以體現(xiàn)公正，“任何違背這一要求而作出的決定無(wú)效”［2］。由此可見(jiàn)，聽(tīng)證的本質(zhì)是聽(tīng)取意見(jiàn)。

在域外，根據(jù)繁簡(jiǎn)程度，行政聽(tīng)證程序被區(qū)分為正式聽(tīng)證程序和非正式聽(tīng)證程序。美國(guó)是這種分類的典型。所謂正式聽(tīng)證(Formal Hearing)程序，是指行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，“舉行審判型的聽(tīng)證會(huì)，給予當(dāng)事人及其他利害關(guān)系人提出證據(jù)、反證、對(duì)質(zhì)或質(zhì)證的機(jī)會(huì)，然后根據(jù)聽(tīng)證記錄或充分考慮記錄作出決定的程序?！保?］145而非正式聽(tīng)證(Informal Hearing)程序，則是指行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，“只需給予當(dāng)事人及利害關(guān)系人口頭或書(shū)面陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，以供行政機(jī)關(guān)做決定時(shí)參考”的程序［3］145。正式聽(tīng)證程序和非正式聽(tīng)證程序，又稱為聽(tīng)證的一般程序和簡(jiǎn)易程序。

我國(guó)《行政處罰法》和《海事處罰規(guī)定》所規(guī)定的聽(tīng)證程序是正式聽(tīng)證程序。由此，所謂海事行政處罰聽(tīng)證程序，是指海事機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前，以聽(tīng)證會(huì)的方式聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯和質(zhì)證的程序。

海事處罰行政聽(tīng)證程序除了具備行政聽(tīng)證程序的準(zhǔn)司法性、職權(quán)性和規(guī)范性等共同特點(diǎn)以外，還具備自身的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在:

第二，聽(tīng)證時(shí)間成本高。在海事行政處罰中，如管理對(duì)象為船舶的，在海事機(jī)關(guān)作出處罰前，涉案的船舶往往需滯留在當(dāng)?shù)馗劭冢敝磷鞒鎏幜P決定或相關(guān)手續(xù)辦理妥當(dāng)才能離港。對(duì)于大型船舶來(lái)說(shuō)，滯留在當(dāng)?shù)馗劭谝馕吨枰ㄤN較高的費(fèi)用，因此給當(dāng)事人所帶來(lái)的附加損失如租船費(fèi)、港口費(fèi)用、燃油費(fèi)和船員工資等有時(shí)遠(yuǎn)比處罰的數(shù)額要大。以3 萬(wàn)噸級(jí)國(guó)際航行散貨船為例，每日的船舶租金約為8 000美元。因此，在海事行政處罰聽(tīng)證程序中，如果手續(xù)過(guò)于繁瑣，耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，將會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)嚴(yán)重的附加損失。

第三，專業(yè)性和涉外性強(qiáng)。我國(guó)海事機(jī)關(guān)的主要職責(zé)包括:“調(diào)查、處理水上交通事故、船舶污染事故及水上交通違法案件;負(fù)責(zé)中國(guó)籍船舶登記、發(fā)證、檢查和進(jìn)出港(境)簽證;負(fù)責(zé)外國(guó)籍船舶入出境及在我國(guó)港口、水域的監(jiān)督管理;負(fù)責(zé)船員、引航員適任資格培訓(xùn)、考試、發(fā)證管理;管理通航秩序、通航環(huán)境;履行‘船旗國(guó)＇及‘港口國(guó)＇監(jiān)督管理義務(wù)，依法維護(hù)國(guó)家主權(quán)等?！雹僦醒霗C(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室:《關(guān)于中華人民共和國(guó)海事局主要職責(zé)和人員編制的批復(fù)》，中編辦字［1998］40 號(hào)，1998年10 月19 日。海事機(jī)關(guān)履行這些職責(zé)時(shí)都可能適用行政處罰，處罰對(duì)象可能是外籍企業(yè)、船舶或個(gè)人，而且往往會(huì)涉及國(guó)際公約，因而具有較強(qiáng)的專業(yè)性和涉外性。

二、海事行政處罰聽(tīng)證程序存在的問(wèn)題

海事行政處罰聽(tīng)證程序是保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)海事機(jī)關(guān)依法行政的重要制度設(shè)置，但當(dāng)前該程序存在的一些問(wèn)題制約著其作用的有效發(fā)揮。歸納起來(lái)，我國(guó)海事行政處罰聽(tīng)證程序主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:

(一)海事行政處罰聽(tīng)證的適用范圍過(guò)窄

《行政處罰法》第42 條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證?！庇捎谠摲▽?duì)除“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款”之外的行政處罰是否適用聽(tīng)證程序規(guī)定不明確，加之海事機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的處罰，導(dǎo)致交通運(yùn)輸部在《海事處罰規(guī)定》中對(duì)海事行政處罰聽(tīng)證的適用范圍作了狹義的規(guī)定。其第112 條要求“各級(jí)海事部門在作出較大數(shù)額罰款、吊銷證書(shū)的海事行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證?！睋?jù)此，我國(guó)海事行政處罰聽(tīng)證適用的范圍僅限于“較大數(shù)額罰款和吊銷證書(shū)”，其中“較大數(shù)額罰款”指的是:“對(duì)自然人作出1 萬(wàn)元以上的罰款或者對(duì)法人或者其他組織作出10 萬(wàn)元以上的罰款?！雹凇逗Ｊ绿幜P規(guī)定》第112 條。以海南為例，近5年來(lái)，海事機(jī)關(guān)在作出海事行政處罰前，告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證權(quán)利的案件共118 件，涉及的行政處罰均為較大數(shù)額的罰款和吊銷證書(shū)，其中擬吊銷證書(shū)的案件8 件，占7% ;擬給予較大數(shù)額罰款的案件110 件，占93%。而依照《海事處罰規(guī)定》第8 條的規(guī)定，海事機(jī)關(guān)在海事行政管理中可以作出警告、罰款、撤銷船舶檢驗(yàn)資格、吊銷船舶國(guó)籍證書(shū)、扣留或吊銷船員職務(wù)證書(shū)、吊銷海員出境入境證件、沒(méi)收船舶登記證書(shū)、沒(méi)收違法所得或船舶以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。其中，扣留或撤銷證書(shū)、沒(méi)收非法所得或船舶、沒(méi)收船舶登記證書(shū)等行政處罰也涉及當(dāng)事人的重大利益，也會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益造成重大影響，但卻不屬于《海事處罰規(guī)定》界定的聽(tīng)證適用范圍。實(shí)踐中，海事機(jī)關(guān)往往未經(jīng)聽(tīng)證程序就直接作出這樣的處罰。如某海事局以清除瓊州海峽航道內(nèi)違法設(shè)置的礙航漁網(wǎng)為由，未經(jīng)聽(tīng)證程序，就清除并沒(méi)收了陳某等布設(shè)的22 張漁網(wǎng)。事后，陳某等訴至法院要求被告歸還漁網(wǎng)并賠償損失，受案法院判決原告敗訴。

(二)海事行政處罰的第三人無(wú)權(quán)提出聽(tīng)證申請(qǐng)

依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，只有當(dāng)事人才有權(quán)提出聽(tīng)證申請(qǐng)。雖然該法對(duì)“當(dāng)事人”沒(méi)有作出明確界定，然而按照行政法的一般理論，被行政機(jī)關(guān)認(rèn)為違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織才是當(dāng)事人。由此，《海事處罰規(guī)定》第3 條規(guī)定:“當(dāng)事人包括自然人和法人以及其他組織，可以與有海事行政違法行為的船舶所有人、經(jīng)營(yíng)人互相替換?！笨梢?jiàn)，在海事行政處罰聽(tīng)證程序中，申請(qǐng)人為被事先告知將受到海事機(jī)關(guān)行政處罰的船舶所有人、經(jīng)營(yíng)人以及船員等。而在實(shí)踐中，海事行政處罰會(huì)直接或間接地影響到除當(dāng)事人以外的第三人的合法權(quán)益，而這些利害關(guān)系人卻無(wú)權(quán)作為申請(qǐng)人申請(qǐng)聽(tīng)證。例如，海事機(jī)關(guān)擬對(duì)船舶所有人罰款和吊銷船舶國(guó)籍證書(shū)，案件當(dāng)事人為船舶所有人。然而如果當(dāng)船舶所有人和船舶經(jīng)營(yíng)人不是同一人時(shí)，該行政處罰決定同樣影響船舶經(jīng)營(yíng)人的利益，但按照現(xiàn)有規(guī)定，該船船經(jīng)營(yíng)人卻無(wú)權(quán)提出聽(tīng)證申請(qǐng)來(lái)維護(hù)自身的利益。第三人不能申請(qǐng)聽(tīng)證，這既不利于保護(hù)第三人的合法權(quán)益，也不利于案件事實(shí)的調(diào)查，并且容易導(dǎo)致第三人因不服海事處罰而啟動(dòng)行政救濟(jì)或司法救濟(jì)程序，進(jìn)而增加行政和司法的成本。

(三)有關(guān)聽(tīng)證主持人的規(guī)定不合理

聽(tīng)證主持人的公正性、獨(dú)立性、專業(yè)性是保證海事行政處罰聽(tīng)證程序客觀、公正的重要前提。對(duì)于海事行政處罰聽(tīng)證程序，《行政處罰法》第42 條規(guī)定聽(tīng)證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，《海事處罰規(guī)定》進(jìn)一步規(guī)定由“海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人指定本海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法制工作的非本案調(diào)查人員”擔(dān)任聽(tīng)證主持人。由“非本案調(diào)查人員”擔(dān)任聽(tīng)證主持人盡管體現(xiàn)了職能分離原則，但該規(guī)定仍存在不合理之處:第一，難以保證聽(tīng)證主持人的獨(dú)立性。由于聽(tīng)證主持人與案件調(diào)查人員屬于同一海事機(jī)關(guān)，難以避免他們互相接觸并互受影響，加之聽(tīng)證主持人與所屬海事機(jī)關(guān)存在利益依賴，必然使其獨(dú)立性和公正性大大降低。第二，對(duì)聽(tīng)證主持人缺乏專業(yè)知識(shí)的要求。在實(shí)踐中，海事行政處罰聽(tīng)證往往由本機(jī)關(guān)所屬的法制部門的工作人員擔(dān)任主持人。但由于海事行政處罰涉及的專業(yè)性較強(qiáng)、專業(yè)領(lǐng)域較多，包括船舶管理、通航管理、危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理和船員適任管理等，法制部門的工作人員雖熟悉或精通相關(guān)法律法規(guī)，但對(duì)航海航運(yùn)技術(shù)、船舶知識(shí)等可能不甚了解，同時(shí)又缺乏相關(guān)的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，因而難以滿足特定的專業(yè)性要求，聽(tīng)證的公正性和客觀性難以得到保證。第三，聽(tīng)證主持人的權(quán)限不明確。按照《海事處罰規(guī)定》，聽(tīng)證主持人除了主持聽(tīng)證外，還應(yīng)當(dāng)向海事機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提交聽(tīng)證報(bào)告，但對(duì)聽(tīng)證報(bào)告的內(nèi)容卻沒(méi)有規(guī)定，特別是對(duì)聽(tīng)證主持人是否有權(quán)提出海事行政處罰的建議缺乏規(guī)定，容易使聽(tīng)證程序變成一種走過(guò)場(chǎng)的擺設(shè)，進(jìn)而影響聽(tīng)證實(shí)質(zhì)作用的發(fā)揮。

(四)海事行政處罰聽(tīng)證缺乏非正式程序

目前我國(guó)海事行政處罰聽(tīng)證均為正式聽(tīng)證，適用法律法規(guī)規(guī)定的一般聽(tīng)證程序，遵循較為嚴(yán)格的程序要求。這種聽(tīng)證程序類似司法程序，聽(tīng)證的操作和實(shí)施步驟嚴(yán)格正規(guī)、按部就班，其有自身的優(yōu)點(diǎn)，如有利于充分保障當(dāng)事人的參與權(quán)，有利于當(dāng)事人與案件調(diào)查人員就案件事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行充分質(zhì)證和辯論，作出的處罰決定較容易被當(dāng)事人所接受，但它費(fèi)時(shí)費(fèi)力，需要消耗較多的人力物力和財(cái)力，不能很好地適應(yīng)現(xiàn)代行政的效率需求。因此，一概適用該單一、較為嚴(yán)格的聽(tīng)證程序，確實(shí)有違行政活動(dòng)追求效率的目的，甚至可能成為降低行政效率的制度因素，產(chǎn)生得不償失的效果。以海南為例，近5年來(lái)，全省共有海事行政處罰案件1 720 件，其中海事機(jī)關(guān)告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)聽(tīng)證的118 件，而當(dāng)事人實(shí)際申請(qǐng)并舉行聽(tīng)證的僅為4 件，僅占海事機(jī)關(guān)告知的3%左右;如果將后者與全部海事行政處罰案件的總數(shù)比較，其占比更少，僅為2.3‰。這主要是因?yàn)?一方面，可能是當(dāng)事人對(duì)聽(tīng)證程序的功能不了解，誤認(rèn)為聽(tīng)證程序不僅難以改變處罰結(jié)果甚至還會(huì)“惹怒”海事機(jī)關(guān)，結(jié)果對(duì)聽(tīng)證申請(qǐng)權(quán)作“棄權(quán)”處理;另一方面，由于海事行政處罰的對(duì)象較特殊，往往為流動(dòng)性較大的船舶和船員，而聽(tīng)證程序在一定程度上會(huì)影響行政處罰的及時(shí)作出，當(dāng)事人將可能因此損失比行政處罰更多的經(jīng)濟(jì)利益。以筆者初步估算，如果經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序，海事行政處罰決定的作出一般會(huì)推遲30 日以上。這就導(dǎo)致在實(shí)踐中，當(dāng)事人為了避免正常的行政聽(tīng)證程序可能引起的經(jīng)濟(jì)損失和時(shí)間負(fù)擔(dān)，往往會(huì)放棄聽(tīng)證權(quán)利。如果長(zhǎng)久以往，則海事行政處罰聽(tīng)證程序?qū)?huì)形同虛設(shè)。

(五)海事行政處罰聽(tīng)證的諸多階段缺乏期限限制

期限是行政程序中的時(shí)間限制?！霸谛姓绦蚍ǖ囊话憷碚撋?，時(shí)間要素歷來(lái)被公認(rèn)是行政程序的要素之一，甚至在理論上還有行政程序的及時(shí)原則理論?！保?］設(shè)定期限是行政程序的基本手段，是提高行政效率的重要途徑之一。海事行政處罰聽(tīng)證程序包括聽(tīng)證申請(qǐng)、受理、舉行聽(tīng)證、制作聽(tīng)證報(bào)告等四個(gè)階段。其中，《行政處罰法》和《海事處罰規(guī)定》僅對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)規(guī)定了期限，“當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3 日內(nèi)提出”，而對(duì)行政機(jī)關(guān)受理聽(tīng)證申請(qǐng)、舉行聽(tīng)證以及聽(tīng)證主持人制作聽(tīng)證報(bào)告等環(huán)節(jié)都沒(méi)有時(shí)間限制，海事機(jī)關(guān)可以不受約束地在任意時(shí)間作出這些行為。聽(tīng)證行為沒(méi)有時(shí)間預(yù)期，完全由海事機(jī)關(guān)自行確定，這不僅無(wú)法對(duì)海事機(jī)關(guān)形成有效制約，不利于提高聽(tīng)證效率，保證聽(tīng)證活動(dòng)的順利進(jìn)行，而且不利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

傳統(tǒng)文化對(duì)人格的影響主要是通過(guò)理想人格的塑造而達(dá)成的，而中國(guó)傳統(tǒng)文化中具有代表性和導(dǎo)向性的理想人格修養(yǎng)主要有四種。

(六)海事行政處罰聽(tīng)證筆錄的法律效力不明確

海事行政處罰聽(tīng)證筆錄是記載整個(gè)聽(tīng)證過(guò)程情況的書(shū)面材料，它涉及當(dāng)事人與海事機(jī)關(guān)對(duì)違法事實(shí)及證據(jù)、擬給予的處罰及其理由和依據(jù)等問(wèn)題的陳述與申辯、舉證和質(zhì)證，是記錄當(dāng)事人和海事機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議及所主張理由的憑證。它的法律效力如何，直接關(guān)系到海事行政處罰聽(tīng)證程序價(jià)值和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！奥?tīng)證筆錄的法律效力是聽(tīng)證筆錄的命脈，是聽(tīng)證制度中的核心問(wèn)題?！保?］而我國(guó)《行政處罰法》和《海事處罰規(guī)定》僅規(guī)定聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作聽(tīng)證筆錄，對(duì)其效力卻沒(méi)有涉及?！缎姓幜P法》第42 條第7 項(xiàng)規(guī)定:“聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄;筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章?！薄逗Ｊ绿幜P規(guī)定》第117 條規(guī)定:“聽(tīng)證結(jié)束后，主持人應(yīng)當(dāng)依據(jù)聽(tīng)證情況制作海事行政處罰聽(tīng)證報(bào)告書(shū)，連同聽(tīng)證筆錄報(bào)海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審查后，依照本規(guī)定第106 條的規(guī)定作出決定?！蹦敲矗?tīng)證筆錄是否能夠作為海事機(jī)關(guān)作出行政處罰的依據(jù)?是海事機(jī)關(guān)作出行政處罰的惟一依據(jù)還是主要依據(jù)?或是參考性依據(jù)?由于對(duì)這些問(wèn)題法律法規(guī)缺乏明確規(guī)定，使得海事機(jī)關(guān)在行政處罰中對(duì)聽(tīng)證筆錄的使用享有較大的自由裁量權(quán)，容易造成現(xiàn)實(shí)中海事行政處罰聽(tīng)證流于形式，“聽(tīng)而不取、聽(tīng)而不決”，海事行政處罰聽(tīng)證與處罰決定脫節(jié)甚至虛假聽(tīng)證的現(xiàn)象，極大地抑制了海事行政處罰當(dāng)事人申請(qǐng)聽(tīng)證的積極性，也嚴(yán)重影響了海事行政聽(tīng)證作用的發(fā)揮。

三、完善海事行政處罰聽(tīng)證程序應(yīng)當(dāng)遵循的原則

作為一項(xiàng)具體法律制度，我國(guó)海事行政處罰聽(tīng)證程序也是由相應(yīng)的基本原則支持的，這些原則既是海事行政處罰聽(tīng)證的必然要求，也是完善我國(guó)海事行政處罰聽(tīng)證程序應(yīng)當(dāng)把握的宏觀方向。我們認(rèn)為，完善我國(guó)海事行政處罰聽(tīng)證程序應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)主要原則:

(一)公正原則

公正原則是指在海事行政處罰聽(tīng)證程序中，海事機(jī)關(guān)要公平地對(duì)待案件調(diào)查人員和當(dāng)事人，排除各種可能造成不公平或偏見(jiàn)的因素，并保證海事行政處罰聽(tīng)證過(guò)程的公正性。公正是行政聽(tīng)證所追求的首要目標(biāo)，如在英國(guó)，聽(tīng)證源于其古老的“自然公正原則”;在美國(guó)，聽(tīng)證是其憲法正當(dāng)法律程序條款的要求。我國(guó)行政聽(tīng)證也是如此，因此，海事行政處罰聽(tīng)證程序在本質(zhì)上必須是公正的、合理的。海事行政處罰聽(tīng)證使當(dāng)事人介入了海事處罰權(quán)的行使過(guò)程，從而參與海事處罰決定的作出過(guò)程。正如有學(xué)者所說(shuō):“在聽(tīng)證中，相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)提出證據(jù)，陳述自己的意見(jiàn)，對(duì)不利于自己的證據(jù)進(jìn)行反駁，影響行政決定的作出，從而有效參與了行政決定?！姓Q定必須基于聽(tīng)證記錄或充分考慮聽(tīng)證記錄作出，使相對(duì)人的意見(jiàn)得以充分反應(yīng)在行政決定中，從而保障相對(duì)人平等、有效參與了行政決定的作出。”［6］聽(tīng)證也是防止海事行政權(quán)濫用的約束方式?，F(xiàn)代行政權(quán)的重心是行政裁量權(quán)，即行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)自己的主觀判斷“自由”作出決定的權(quán)力，這種權(quán)力由于較少受到法律的約束而容易被濫用。因此，現(xiàn)代行政法的基本任務(wù)是如何規(guī)范和控制行政裁量權(quán)以有效實(shí)現(xiàn)行政目的，國(guó)家設(shè)立行政聽(tīng)證程序讓公民參與行政管理的過(guò)程便是其中的重要措施之一。

(二)公開(kāi)原則

行政權(quán)行使的公開(kāi)程度，是衡量行政的民主或?qū)Ｖ频囊粋€(gè)重要指標(biāo)。孟德斯鳩認(rèn)為，不受監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗;絕對(duì)的權(quán)力，產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。為了防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力和發(fā)生腐敗，一個(gè)重要途徑就是對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的監(jiān)督，而行政公開(kāi)是監(jiān)督的前提。公開(kāi)是行政聽(tīng)證程序的內(nèi)在要求，也是其賴以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。盡管也有個(gè)別國(guó)家(如日本)規(guī)定行政聽(tīng)證不公開(kāi)舉行，但行政聽(tīng)證公開(kāi)是世界各國(guó)的普遍做法，如美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定正式行政聽(tīng)證必須公開(kāi)舉行。我國(guó)《行政處罰法》第42條第3 款規(guī)定，“除涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的事項(xiàng)外”，行政處罰聽(tīng)證必須公開(kāi)舉行。2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》也指出:“要把公開(kāi)透明作為政府工作的基本制度。”因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)海事行政處罰聽(tīng)證程序的公開(kāi)。具體包括:第一，建立聽(tīng)證是否公開(kāi)舉行的審核機(jī)制，暢通當(dāng)事人不公開(kāi)舉行的申請(qǐng)渠道，明確是否涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的審核流程。第二，決定公開(kāi)舉行聽(tīng)證的，除告知當(dāng)事人聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)外，還應(yīng)當(dāng)發(fā)出聽(tīng)證公告，向社會(huì)公開(kāi)聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)、海事機(jī)關(guān)的名稱、地址、聽(tīng)證主持人的姓名、職務(wù)、當(dāng)事人的姓名(名稱)、違法行為、擬作出的海事行政處罰及其理由和依據(jù)等。該公告應(yīng)張貼于海事機(jī)關(guān)的公告欄，并在其網(wǎng)站上公布，以便公眾旁聽(tīng)和新聞?dòng)浾卟稍L報(bào)道。第三，公開(kāi)舉行聽(tīng)證的，海事機(jī)關(guān)應(yīng)將案情和案件材料、陳述和辯論、聽(tīng)證筆錄與處理結(jié)果等事項(xiàng)公開(kāi)，允許公眾查閱。

(三)效率原則

效率原則是指海事行政處罰聽(tīng)證的方式、步驟、順序、時(shí)限等的設(shè)置都必須有助于提高海事行政效率，以盡可能少的投入，獲得盡可能大的效益。

我們認(rèn)為，雖然行政聽(tīng)證程序在一定程度上是以犧牲行政效率來(lái)確保行政決定的公正性，但其價(jià)值取向應(yīng)該是公正優(yōu)先、兼顧效率?！斑t來(lái)的正義為非正義”，公正與效率都是法治所追求的重要價(jià)值目標(biāo)，二者相互依賴、相互制約，效率是實(shí)現(xiàn)公正的保證，而公正是效率的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國(guó)海事行政處罰聽(tīng)證程序必須堅(jiān)持既要注重公正、又要保證效率的原則。例如，從海事行政處罰聽(tīng)證的適用范圍來(lái)講，雖然聽(tīng)證有利于實(shí)現(xiàn)公正，但由于聽(tīng)證會(huì)在某種程度上影響行政效率，因此不宜將所有的海事行政處罰都納入聽(tīng)證的適用范圍，但對(duì)當(dāng)事人影響重大的海事行政處罰則應(yīng)當(dāng)適用聽(tīng)證程序。又如，雖然行政聽(tīng)證是確保行政民主、公開(kāi)、公正的重要途徑，但它必然會(huì)耗費(fèi)人力物力和財(cái)力，如果僅考慮它的社會(huì)效益，而忽視其經(jīng)濟(jì)效益，那么它就是缺乏生命力的程序，因此，海事行政處罰聽(tīng)證的程序設(shè)計(jì)必須兼顧效率的要求，降低聽(tīng)證成本，在不影響公正的前提下提高行政效率。

(四)案卷排他性原則

案卷排他性原則“是指行政機(jī)關(guān)按照正式聽(tīng)證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人未知悉和未論證的事實(shí)為根據(jù)?！保?］具體來(lái)說(shuō)，經(jīng)聽(tīng)證而作出的行政決定，都必須以聽(tīng)證過(guò)程中舉證并經(jīng)過(guò)質(zhì)證、認(rèn)證的證據(jù)作為事實(shí)依據(jù)，而這些事實(shí)依據(jù)又必須記載于聽(tīng)證筆錄中;行政決定必須根據(jù)聽(tīng)證的記錄作出，不能在聽(tīng)證的記錄以外，以當(dāng)事人不知道和沒(méi)有舉證、質(zhì)證的事實(shí)作為根據(jù)。美國(guó)是實(shí)行這一原則的代表國(guó)家，在美國(guó)又稱為“惟一專有記錄”［8］。

在行政聽(tīng)證程序中，當(dāng)事人和案件調(diào)查人員出示各自的證據(jù)，并就證據(jù)客觀性、合法性和關(guān)聯(lián)性進(jìn)行質(zhì)證和辯論，這可以為行政機(jī)關(guān)查明案件事實(shí)和公正地作出決定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而且經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，當(dāng)事人充分參與到?jīng)Q定的過(guò)程中去，其人格尊嚴(yán)受到尊重，公平正義、民主自由等程序價(jià)值也能得到良好的體現(xiàn)。因此，遵循案卷排他性原則有助于維護(hù)聽(tīng)證的公正性，保障當(dāng)事人充分有效地陳述意見(jiàn)和反駁對(duì)方的主張，防止聽(tīng)證流于形式，實(shí)現(xiàn)程序公正。正如美國(guó)行政法學(xué)家伯納德·施瓦茨所言:“在依法舉行的聽(tīng)證中，行政法庭作出裁決時(shí)，不得考慮審訊記錄以外的任何材料……若不遵守這一原則，受審訊的權(quán)利就毫無(wú)價(jià)值了?！保?］303“如果行政機(jī)關(guān)可以走形式，接納堆積如山的證言和書(shū)證;但是，如果行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)未在審訊中出示的材料作裁決，那么厚厚的案卷就成了掩蓋真相的假面具，秘密的證據(jù)或幾分鐘的秘密就可以推翻長(zhǎng)時(shí)間的審訊?！保?］309

我國(guó)的海事行政聽(tīng)證程序也應(yīng)確立符合自己國(guó)情的案卷排他性原則，即海事機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序作出的海事行政處罰，只能以聽(tīng)證案卷為根據(jù)，其中的證據(jù)必須是經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序查證屬實(shí)的，而不能在聽(tīng)證案卷以外、以當(dāng)事人不知道或未經(jīng)質(zhì)證的事實(shí)作為海事行政處罰的依據(jù)。

四、完善海事行政處罰聽(tīng)證程序的若干構(gòu)想

(一)擴(kuò)大海事行政處罰聽(tīng)證的適用范圍

海事行政處罰聽(tīng)證為當(dāng)事人提供了一個(gè)發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，對(duì)于當(dāng)事人的陳述和申辯，海事機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予充分的注意和考慮，若不采納其意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，這無(wú)疑是對(duì)海事行政權(quán)的制約和監(jiān)督。而且，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，可以使案件事實(shí)越辯越明，進(jìn)而更好地保證海事行政處罰的正確、合法。我們收集了2001年至2011年11年里經(jīng)過(guò)聽(tīng)證的67 件海事行政處罰案件，并對(duì)聽(tīng)證后的最終處理結(jié)果與聽(tīng)證時(shí)告知擬給予的處罰進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)最終處理結(jié)果與所告知將要給予的處罰一致的有41 件，占61.2%;海事機(jī)關(guān)改變擬處罰內(nèi)容的有26 件，占38.8%，其中經(jīng)過(guò)聽(tīng)證后不再給予處罰的有4 件，占6%。這67 件案件中，當(dāng)事人不服處罰決定申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的為10 件，僅占14.9%，另57 件當(dāng)事人未請(qǐng)求救濟(jì)。由此，海事行政處罰聽(tīng)證程序的作用不言而喻。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大海事行政處罰聽(tīng)證的適用范圍。

筆者認(rèn)為，在海事行政處罰領(lǐng)域內(nèi)，對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益可能造成重大影響和侵犯的，并不僅僅限于吊銷許可證書(shū)和罰款，其他行政處罰行為同樣可能對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響。從公正和效率原則出發(fā)，應(yīng)當(dāng)明確將可能對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成重大影響的海事行政處罰都納入聽(tīng)證的適用范圍。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)將沒(méi)收非法所得或船舶、沒(méi)收船舶登記證書(shū)、扣留或撤銷職務(wù)證書(shū)以及其他可能對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益造成重大影響的行政處罰納入海事行政處罰聽(tīng)證的適用范圍。這里的“重大影響”涉及的具體數(shù)額可參照有關(guān)罰款適用聽(tīng)證的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定。

(二)賦予海事行政處罰案件第三人申請(qǐng)舉行或者參加聽(tīng)證的權(quán)利

前已述及，第三人與處罰結(jié)果在客觀上存在利害關(guān)系。在海事行政聽(tīng)證程序的實(shí)際操作中，由于第三人不是處罰案件的直接當(dāng)事人，僅直接或間接承受處罰的后果，其聽(tīng)證的權(quán)利容易被忽視，即使被通知參加聽(tīng)證，其陳述和申辯的意見(jiàn)也得不到應(yīng)有的重視。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)第三人聽(tīng)證權(quán)利的保障。

海事行政處罰第三人包括直接利害關(guān)系第三人和間接利害關(guān)系第三人，我們建議給予區(qū)別對(duì)待:直接利害關(guān)系第三人應(yīng)有權(quán)申請(qǐng)舉行聽(tīng)證程序或者通知其參加聽(tīng)證程序，并且其是否參加聽(tīng)證直接影響聽(tīng)證程序的合法性;間接利害關(guān)系第三人應(yīng)有權(quán)申請(qǐng)參加聽(tīng)證程序，但是否同意由海事機(jī)關(guān)決定，海事機(jī)關(guān)也可以通知其參加聽(tīng)證程序，該類第三人是否參加聽(tīng)證不影響聽(tīng)證程序的合法性。

(三)建立相對(duì)獨(dú)立和專業(yè)化的海事行政處罰聽(tīng)證主持人隊(duì)伍

首先，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。主持人的公正性是聽(tīng)證能否有效進(jìn)行并達(dá)到預(yù)期目的的重要保證，因此，必須確立聽(tīng)證主持人擁有獨(dú)立的法律地位。根據(jù)行政程序中職能分離的原則，借鑒美國(guó)行政聽(tīng)證的做法，我們建議在全國(guó)海事行政系統(tǒng)內(nèi)組建相對(duì)獨(dú)立的聽(tīng)證主持人隊(duì)伍。具體可考慮由交通運(yùn)輸部海事局統(tǒng)一對(duì)聽(tīng)證主持人進(jìn)行選任、專業(yè)培訓(xùn)和人事管理，統(tǒng)一派駐到各直屬海事局負(fù)責(zé)該地區(qū)海事行政處罰聽(tīng)證的主持工作并進(jìn)行定期輪換。

其次，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)具備海事行政管理的專業(yè)素質(zhì)。筆者認(rèn)為，由于海事行政處罰的專業(yè)性和涉外性均比較強(qiáng)，因此聽(tīng)證主持人除須具備法律素養(yǎng)外，還應(yīng)當(dāng)了解航運(yùn)航海、船舶、危險(xiǎn)品或防污等方面的知識(shí)，具備豐富的海事行政管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。可以根據(jù)海事行政執(zhí)法的類型對(duì)聽(tīng)證主持人的業(yè)務(wù)進(jìn)行分類，如分為船舶管理、通航管理、船員管理、危險(xiǎn)品和防污管理等業(yè)務(wù)種類，在實(shí)際工作中根據(jù)海事行政處罰案件所涉及的業(yè)務(wù)種類，由具有本專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的主持人主持海事行政處罰聽(tīng)證，以保證聽(tīng)證主持人的專業(yè)性與公正性。

再次，賦予聽(tīng)證主持人以處罰建議權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，在聽(tīng)證報(bào)告中，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證的情況，提出是否給予海事行政處罰以及如何處罰的建議。這樣既有助于提高聽(tīng)證主持人的責(zé)任心和工作積極性，也有利于解決海事行政處罰聽(tīng)證實(shí)踐中“聽(tīng)而不取”的問(wèn)題，從而提高聽(tīng)證的實(shí)際效果。

(四)建立海事行政處罰聽(tīng)證的簡(jiǎn)易程序

為了避免過(guò)多地增加聽(tīng)政成本和影響行政效率，應(yīng)當(dāng)借鑒外國(guó)行政聽(tīng)證的經(jīng)驗(yàn)，建立海事行政處罰聽(tīng)證的簡(jiǎn)易程序，賦予當(dāng)事人向海事機(jī)關(guān)提出書(shū)面申辯的權(quán)利，明確聽(tīng)證主持人對(duì)申辯的書(shū)面審核和處理義務(wù)。

海事行政處罰聽(tīng)證的簡(jiǎn)易程序可適用于案情簡(jiǎn)單、擬作處罰涉及的財(cái)產(chǎn)數(shù)額不大和急需盡快作出處罰決定的等情形。這些案件由于當(dāng)事人的違法事實(shí)簡(jiǎn)單清楚、擬限制和剝奪當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)的數(shù)額不大或適用普通行政聽(tīng)證程序會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)較大附加損失，因此適用簡(jiǎn)單、高效的簡(jiǎn)易程序是一種最佳的選擇。另外，除上述案件外，當(dāng)事人請(qǐng)求適用簡(jiǎn)易程序的，也應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇。

簡(jiǎn)易程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出簡(jiǎn)捷、方便和高效的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為可以作這樣的規(guī)定:當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在海事機(jī)關(guān)告知后3 日內(nèi)提出書(shū)面申辯，海事機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)后3 日內(nèi)作出是否受理的決定;決定受理的，海事機(jī)關(guān)內(nèi)部具體負(fù)責(zé)行政處罰案件調(diào)查的部門應(yīng)當(dāng)在3 日內(nèi)對(duì)當(dāng)事人的申辯作出書(shū)面答復(fù);聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)在收到書(shū)面答復(fù)后5 日內(nèi)對(duì)申辯和答復(fù)進(jìn)行審核，并作出審核和處理意見(jiàn)提交海事機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。海事機(jī)關(guān)在作出決定時(shí)，必須充分考慮聽(tīng)證主持人的審核和處理意見(jiàn)。

(五)規(guī)定海事行政處罰聽(tīng)證各階段的期限

為提高聽(tīng)證效率，海事行政處罰聽(tīng)證的各階段應(yīng)當(dāng)有明確的期限規(guī)定。具體可參考2011年6 月22日山東省人民政府頒布的《山東省行政程序規(guī)定》的有關(guān)內(nèi)容，規(guī)定海事行政處罰聽(tīng)證各階段的期限，即:當(dāng)事人、利害關(guān)系人申請(qǐng)聽(tīng)證符合條件的，海事機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到申請(qǐng)之日起5 日內(nèi)受理，并自受理之日起20 日內(nèi)組織海事行政處罰聽(tīng)證;不符合條件的，海事機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到申請(qǐng)之日起5 日內(nèi)書(shū)面告知，并說(shuō)明理由。海事行政處罰的聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)自聽(tīng)證會(huì)結(jié)束之日起10 日內(nèi)，根據(jù)海事行政處罰聽(tīng)證筆錄制作聽(tīng)證報(bào)告，并將聽(tīng)證筆錄和聽(tīng)證報(bào)告一并呈報(bào)海事機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人。

(六)明確海事行政處罰聽(tīng)證筆錄的法律效力

作為行政聽(tīng)證程序的適用者和行政處罰的決定者，行政機(jī)關(guān)如果可以以聽(tīng)證筆錄以外的證據(jù)作為依據(jù)作出行政處罰決定，則可能導(dǎo)致聽(tīng)證與行政處罰決定的割裂，聽(tīng)證程序?qū)?huì)成為敷衍當(dāng)事人而毫無(wú)實(shí)際意義的一種擺設(shè)。事實(shí)上，我國(guó)一些部門和地方的立法已確認(rèn)了聽(tīng)證筆錄的法律效力和證據(jù)意義。如原勞動(dòng)部頒布的《勞動(dòng)行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》第16 條規(guī)定:“勞動(dòng)行政部門不得以未經(jīng)聽(tīng)證認(rèn)定的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)”;《上海市行政處罰聽(tīng)證程序試行規(guī)定》第26 條規(guī)定:“聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的依據(jù)”;《江西省行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》、《四川省行政處罰聽(tīng)證程序暫行規(guī)定》等也有類似的規(guī)定。

具體到海事行政處罰聽(tīng)證中，根據(jù)案卷排他性原則的要求，聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)作為海事行政處罰的惟一依據(jù);同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)要求案件調(diào)查人員和當(dāng)事人在聽(tīng)證程序中提出和案件有關(guān)的所有證據(jù)，防止事后證據(jù)出現(xiàn);對(duì)聽(tīng)證程序結(jié)束后海事機(jī)關(guān)獲得或當(dāng)事人提出的新證據(jù)，必須經(jīng)過(guò)再次聽(tīng)證，才能作為海事行政處罰的依據(jù)。

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