生態(tài)文明建設(shè)的法治維度及其認(rèn)同
2013-04-07 23:12:16劉江翔
湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào) 2013年6期
劉江翔
（閩江學(xué)院 法律系，福建 福州 350108）
在人類歷史的發(fā)展進(jìn)程中，生態(tài)文明是迄今為止由農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明發(fā)展而來(lái)最高的人類文明。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程”[1]P34，這是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的必然要求。生態(tài)文明建設(shè)具有多重維度，從法治維度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有獨(dú)特意義。
一 生態(tài)文明建設(shè)需要現(xiàn)代法治的支撐
近年來(lái)，我國(guó)重大環(huán)境污染事件頻發(fā)，給公眾身體健康帶來(lái)極大危害，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)發(fā)展成為群體性事件的重要誘因，直接威脅社會(huì)和諧穩(wěn)定。要突破生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的制約瓶頸，就必須高度重視生態(tài)文明建設(shè)，依靠法治這一治國(guó)理政的基本方式加以保障。法治是“依據(jù)法律管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的一種政治結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)法律作為一種社會(huì)治理工具在社會(huì)生活中的至上地位，并且關(guān)切民主、人權(quán)、自由等價(jià)值目標(biāo)?！盵2]現(xiàn)代法治的規(guī)范性、強(qiáng)制性、民主性和穩(wěn)定性使之成為生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐。
（一）現(xiàn)代法治的規(guī)范性為生態(tài)文明建設(shè)提供秩序支持
法的規(guī)范性決定了現(xiàn)代法治具有強(qiáng)大的規(guī)范功能。法治是人類迄今為止最穩(wěn)定最成熟的制度形式，具有規(guī)范和指導(dǎo)人們行為的作用，它規(guī)定了人們行為的可為模式、勿為模式和應(yīng)為模式，從而確認(rèn)、建立和維護(hù)一定的社會(huì)秩序，而秩序正是現(xiàn)代法治的重要價(jià)值目標(biāo)之一。生態(tài)文明建設(shè)所要遵循的一系列原則、規(guī)則，不能單靠政策、指示或倫理的力量來(lái)引導(dǎo)，而要靠調(diào)整“人—自然—人”關(guān)系的法律加以規(guī)范，依托法治的規(guī)范性建立起符合生態(tài)規(guī)律的法律秩序。馬克思指出，“人同自然界的關(guān)系直接地包含著人與人之間的關(guān)系，而人與人之間的關(guān)系直接地就是人同自然界的關(guān)系”[3]P82。人類與自然的關(guān)系，究其本質(zhì)就是人與人的關(guān)系。現(xiàn)代法治既調(diào)整人與人的關(guān)系，也調(diào)整人與自然、人與社會(huì)之間的關(guān)系。人與人、人與自然、人與社會(huì)之間關(guān)系的存續(xù)與發(fā)展需要一定的秩序，在現(xiàn)代社會(huì)秩序的確立和維護(hù)主要依靠法治。因此，要重視法治在生態(tài)文明建設(shè)中的規(guī)范性作用，在積極調(diào)整各方面的利益沖突，改變傳統(tǒng)不可持續(xù)發(fā)展方式的實(shí)踐中，按照自然客觀規(guī)律和人類可持續(xù)發(fā)展的要求，建構(gòu)人與自然新型關(guān)系的法律規(guī)范，通過(guò)生態(tài)文明建設(shè)的立法，為人與自然的和諧秩序提供有力保障。
（二）現(xiàn)代法治的強(qiáng)制性為生態(tài)文明建設(shè)提供權(quán)威支持
法不同于倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣等其他社會(huì)規(guī)范，它具有特殊的強(qiáng)制性，它以國(guó)家的強(qiáng)制力為后盾，依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。從工業(yè)革命以來(lái)的二百多年間，隨著人類利用和改造自然能力的大大加強(qiáng)，人類獲得了巨大物質(zhì)財(cái)富，而支持人類生存的環(huán)境則受到嚴(yán)重破壞，難以為繼人類社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。通過(guò)粗放式發(fā)展起來(lái)的人們，為了自身獲得利益往往不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，這與倡導(dǎo)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明建設(shè)嚴(yán)重相悖。依靠現(xiàn)代法治的強(qiáng)制力，對(duì)于有悖于自然客觀規(guī)律和人類可持續(xù)發(fā)展的行為實(shí)施強(qiáng)制力的干涉，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法與公正司法使之受到相應(yīng)的法律法規(guī)的制裁，為生態(tài)文明建設(shè)提供法治的權(quán)威支持。
（三）現(xiàn)代法治的民主性為生態(tài)文明建設(shè)提供民意支持
民主是現(xiàn)代法治的重要特性。在現(xiàn)代，按照平等和少數(shù)人服從多數(shù)人的原則來(lái)共同管理國(guó)家的民主制度，與依法治理國(guó)家的法治是相統(tǒng)一的。法治是將民主法律化、制度化，使之成為可操作的、穩(wěn)定的社會(huì)規(guī)范；民主為法治注入新的內(nèi)容和活力，使法治為保護(hù)人權(quán)、自由和人的幸福服務(wù)。因此，我們要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”[1]P23。建設(shè)生態(tài)文明，不僅符合自然客觀規(guī)律和可持續(xù)發(fā)展的要求，而且“是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)”[1]P34。這符合我國(guó)“公民對(duì)于流行的、特定的問(wèn)題和事件的反應(yīng)”[4]P7的民意。只有重視生態(tài)文明建設(shè)的法治化，努力建構(gòu)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，保障公眾在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，才能使公眾自覺(jué)守法，為生態(tài)文明建設(shè)提供廣泛的民意支持。
（四）現(xiàn)代法治的穩(wěn)定性為生態(tài)文明建設(shè)提供認(rèn)同支持
法是強(qiáng)調(diào)程序、規(guī)定程序和實(shí)行程序的規(guī)范，法是一個(gè)程序制度化的體系，依據(jù)一定程序制定的法應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)的穩(wěn)定性。一方面法律是由人制定的，人所制定的法律應(yīng)當(dāng)為人服務(wù)，因此當(dāng)法律與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)時(shí)，必須修改和完善法律；另一方面，法律必須保持其相對(duì)的穩(wěn)定性，至少在一定的時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定。法律作為依靠國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施的行為規(guī)范，通過(guò)立法一經(jīng)頒布就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，“堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”[1]P24。倘若一定時(shí)期內(nèi)無(wú)法保持相對(duì)穩(wěn)定，頻頻修改法律，尤其是前后反差很大，不僅會(huì)在一定程度上減弱法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，增加立法成本，而且不利于維持人們心理預(yù)期，降低公眾對(duì)于法治的認(rèn)同度，影響公眾的守法和法律監(jiān)督。因此，在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)科學(xué)立法，不能“朝令夕改”，更不能因領(lǐng)導(dǎo)人及其看法、注意力的改變而隨意改變，不斷增強(qiáng)公眾對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的法律認(rèn)知，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力的認(rèn)同支持。
二 我國(guó)生態(tài)文明法治維度的建設(shè)現(xiàn)狀
從新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前，1973 年我國(guó)召開(kāi)了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，除了《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》、《防治沿海水域污染暫行規(guī)定》等幾部自然資源保護(hù)和污染防治的法律法規(guī)外，環(huán)境立法并沒(méi)有獲得應(yīng)有的發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在生態(tài)文明法治維度的建設(shè)方面取得巨大進(jìn)展。首先，我國(guó)的環(huán)境基本法出臺(tái)并完善。1979 年頒布了《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，1989 年制定了《環(huán)境保護(hù)法》。其次，我國(guó)污染防治與自然資源保護(hù)的專門法陸續(xù)出臺(tái)。污染防治方面，有《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《放射性污染防治法》等；自然資源保護(hù)方面，有《水土保持法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《煤炭法》、《防沙治沙法》、《可再生能源法》等。再者，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境管理、循環(huán)發(fā)展、環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面的專門立法逐步完善。制定了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律和一批環(huán)境管理的法規(guī)，以及《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等一批環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)家層面加大立法力度的同時(shí)，地方層面的立法也在不斷加強(qiáng)，《江蘇省促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》（2001 年）、《貴陽(yáng)市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市條例》（2004 年）、《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》（2010 年）等等，有的地區(qū)還出臺(tái)了生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)劃綱要，如《福建生態(tài)省建設(shè)總體規(guī)劃綱要》等。到目前為止，從國(guó)家層面到地方層面，從各級(jí)人大到各級(jí)行政部門制定的法律法規(guī)，已經(jīng)初步形成具有中國(guó)特色的生態(tài)文明法制體系。初具規(guī)模的生態(tài)文明法律法規(guī)體系為執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督提供有力的法律依據(jù)，也為公眾增強(qiáng)生態(tài)文明意識(shí)，自覺(jué)遵守節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境法律法規(guī)提供條件。但是，從我國(guó)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)以及生態(tài)文明的發(fā)展要求來(lái)看，我國(guó)生態(tài)文明法治維度的建設(shè)狀況與之仍有很大差距。
（一）生態(tài)文明建設(shè)的立法科學(xué)性有待加強(qiáng)
改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題的關(guān)注度不斷提升。從1994 年發(fā)布《中國(guó)21 世紀(jì)議程》到2012 年的十八大，將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)一同納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的總體布局期間，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)立法從數(shù)量上看是相當(dāng)可觀的，涉及污染防治、自然資源和能源開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)等相關(guān)方面。到目前為止，法律近30 部，各種行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)數(shù)不勝數(shù)。但由于1989 年的《環(huán)境保護(hù)法》作為生態(tài)文明建設(shè)的基本法，主要約制污染防治，對(duì)節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)規(guī)定很少，導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的基本法缺失。加之缺乏宏觀規(guī)劃和整體協(xié)調(diào)，出現(xiàn)分散式、各行其是的生態(tài)文明立法狀態(tài)，以至于產(chǎn)生立法重復(fù)、相互沖突局面。與法律性與科學(xué)技術(shù)性有機(jī)結(jié)合、社會(huì)性與科學(xué)性高度統(tǒng)一的生態(tài)文明法制體系相去甚遠(yuǎn)，同時(shí)還存在重城市，輕農(nóng)村；重污染防治，輕生態(tài)保護(hù)的立法傾向，立法的科學(xué)性有待加強(qiáng)。
（二）生態(tài)文明建設(shè)的執(zhí)法積極性有待提升
執(zhí)法是“國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律委托的組織及其公職人員依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)，貫徹立法機(jī)關(guān)所制定的法律的活動(dòng)”[8]我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的執(zhí)法，就是行政執(zhí)法主體依法實(shí)現(xiàn)政府保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源的管理職能，保障公民生態(tài)環(huán)境權(quán)利的活動(dòng)。但是，在我國(guó)當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的行政執(zhí)法中存在許多問(wèn)題。一方面，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力保障不足、權(quán)威性不強(qiáng)。由于我國(guó)一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視不夠，保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源的觀念不強(qiáng)，生態(tài)文明建設(shè)的法治意識(shí)淡薄，在一定程度上把實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、社會(huì)效益對(duì)立起來(lái)，忽視環(huán)保部門的作用，甚至采取地方保護(hù)主義，限制和阻礙環(huán)保部門的依法行政。另一方面，行政執(zhí)法不嚴(yán)的情況十分突出，甚至有的部門或個(gè)人偏袒違規(guī)、違法企業(yè)。由于立法層面的原因，我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的一些規(guī)定操作性不強(qiáng)，僅是一些空洞的原則，無(wú)法成為行政執(zhí)法具體操作的依據(jù)；加之相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于環(huán)境違法責(zé)任的規(guī)定過(guò)輕，行政處罰措施不嚴(yán)厲。因此就會(huì)出現(xiàn)違法制裁相對(duì)于違法后果偏輕，“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)找不到相關(guān)的規(guī)定或找不到相關(guān)的執(zhí)法對(duì)象來(lái)追究具體責(zé)任，就如2013 年上海黃浦江死豬事件，嚴(yán)重地挫傷了相關(guān)部門和人員的執(zhí)法積極性。
（三）生態(tài)文明建設(shè)的司法有效性有待增強(qiáng)
近年來(lái)，隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的糾紛逐年快速遞增，從司法角度來(lái)看，真正通過(guò)司法訴訟渠道解決的卻不足1%，司法資源作為國(guó)家資源在生態(tài)環(huán)境訴訟方面的配置顯得微乎其微。一方面，由于我國(guó)目前的法律尚未確認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)，因此當(dāng)公民的人身和財(cái)產(chǎn)尚未因環(huán)境問(wèn)題而發(fā)生實(shí)質(zhì)損害時(shí)，公民無(wú)權(quán)提起環(huán)境權(quán)益訴訟。盡管我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告；我國(guó)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第四條規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染損害海洋環(huán)境的單位和個(gè)人，以及海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員的違法失職行為進(jìn)行監(jiān)督和檢舉。但是由于原、被告主體資格過(guò)于寬泛，相關(guān)的生態(tài)環(huán)境案件難以立案，加之訴訟費(fèi)用較高，且勝訴的比率極小，公民個(gè)人和一般組織往往不愿意為此承受高額費(fèi)用，在環(huán)境公益訴訟方面容易導(dǎo)致司法缺位。另一方面，即便是公民個(gè)人和一般組織受到環(huán)境污染和破壞行為的侵害，由于很多生態(tài)環(huán)境問(wèn)題并非當(dāng)場(chǎng)出現(xiàn)侵害結(jié)果，絕大多數(shù)需要較長(zhǎng)時(shí)間侵害結(jié)果才能顯現(xiàn)，因此很難證明環(huán)境污染和破壞行為與發(fā)生侵害結(jié)果之間的因果關(guān)系，常常出現(xiàn)舉證難、審判難，最終導(dǎo)致司法救濟(jì)不力，被侵害的個(gè)人和組織的損害難以得到補(bǔ)償。在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，大大削弱司法發(fā)揮其依法調(diào)整不同主體利益關(guān)系的功能的有效性。
（四）生態(tài)文明建設(shè)的守法自覺(jué)性有待提高
守法是法律實(shí)施的一種重要方式，它要求一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人都必須遵守法律。由于生態(tài)文明法律規(guī)范強(qiáng)調(diào)組織和個(gè)人節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，因此使其具有很強(qiáng)的義務(wù)性。從表面上看，生態(tài)文明法律規(guī)范對(duì)個(gè)人的自由進(jìn)行限制，但實(shí)質(zhì)上，它所確定的義務(wù)是對(duì)平等自由和長(zhǎng)期自由形成保護(hù)。當(dāng)下，重政府主導(dǎo)，輕公眾參與；重企業(yè)義務(wù)，輕政府責(zé)任的狀況普遍存在。社會(huì)上自覺(jué)遵守生態(tài)環(huán)境法律、法規(guī)的風(fēng)氣尚未形成。不少個(gè)人在生產(chǎn)生活中不注重節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，超前消費(fèi)、奢侈消費(fèi)成為常見(jiàn)的消費(fèi)方式。企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中重要主體，為了片面追求利益，更是不改粗放式生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，偷排偷放有毒有害氣體和污水的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。有的地方政府官員置公眾健康于不顧，一味追求經(jīng)濟(jì)效益，大力推動(dòng)上馬破壞和污染環(huán)境的項(xiàng)目，導(dǎo)致近年環(huán)境群體性事件頻繁發(fā)生。此外，與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的國(guó)家法律監(jiān)督體系和社會(huì)法律監(jiān)督體系都有待完善。
三 生態(tài)文明建設(shè)的法治維度認(rèn)同
黨的十八大報(bào)告明確指出，要“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”[1]P24。從法治維度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)是一體兩面的，既要從國(guó)家層面由上而下啟動(dòng)法治建設(shè)，又要從公眾的法律認(rèn)知、法律情感、法律理性入手，強(qiáng)化公眾參與法治建設(shè)的法律認(rèn)同。前者是社會(huì)逐步邁向生態(tài)文明法治化的過(guò)程，后者是通過(guò)法律認(rèn)同由外而內(nèi)最終達(dá)成生態(tài)文明法治化的過(guò)程。
（一）生態(tài)文明法治建設(shè)的完善
黨的十八大報(bào)告明確指出：“法治是治國(guó)理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?！盵1]P24黑格爾在《法哲學(xué)原理》一書(shū)談到法存在的必要性和變動(dòng)性時(shí)說(shuō)“這些法律既然按當(dāng)時(shí)情況都有其意義和適當(dāng)性，從而只具有一般歷史價(jià)值，所以它們是實(shí)定的，因此之故，它們又是暫時(shí)性的”[6]P7。因此從法治維度加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，就是要與時(shí)俱進(jìn)地推動(dòng)我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。
第一，要科學(xué)建構(gòu)生態(tài)文明建設(shè)的法律體系。生態(tài)文明的法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)以建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)為目標(biāo)，本著尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，既重視保護(hù)環(huán)境，又強(qiáng)調(diào)節(jié)約資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)立法。注重生態(tài)文明立法的法律性與科學(xué)技術(shù)性的統(tǒng)一，以環(huán)境科學(xué)理論為科學(xué)基礎(chǔ)，建立法律規(guī)范調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系。注重生態(tài)文明立法的多元主體與多重責(zé)任的統(tǒng)一，以侵害結(jié)果和不法行為為依據(jù)，調(diào)整不同主體的多元利益，超越原有環(huán)境法制建設(shè)的老套路，增加生態(tài)文明法治所特有的責(zé)任形式，如生產(chǎn)者延伸責(zé)任、污染者負(fù)擔(dān)責(zé)任、行政問(wèn)責(zé)等等，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)文明法律體系。
第二，要強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的嚴(yán)格執(zhí)法。推進(jìn)依法行政是落實(shí)依法治國(guó)的具體舉措。要在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中做到嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，執(zhí)法人員必須轉(zhuǎn)變觀念，由人治向法治轉(zhuǎn)變，由權(quán)力至上向法律至上轉(zhuǎn)變，由單一的管理向管理與服務(wù)結(jié)合轉(zhuǎn)變，不斷完善行政執(zhí)法責(zé)任制，做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位。建立健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格按照法律依據(jù)和執(zhí)法程序開(kāi)展行政執(zhí)法，完善工作程序和廉政規(guī)范，加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)相關(guān)部門的層級(jí)監(jiān)督，使層級(jí)監(jiān)督規(guī)范化和經(jīng)?；＠喂虡?shù)立保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源意識(shí)，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法切實(shí)保障環(huán)境質(zhì)量，維護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。
第三，優(yōu)化生態(tài)文明建設(shè)的公正司法。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“進(jìn)一步深化司法體制改革，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”[1]P24。在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，要充分發(fā)揮司法在解決生態(tài)環(huán)境權(quán)益糾紛方面的作用，切實(shí)履行司法保護(hù)個(gè)體利益和公共利益的職能，逐步改變生態(tài)環(huán)境權(quán)益糾紛立案難、舉證難、審判難的局面。加強(qiáng)與環(huán)境保護(hù)部門、環(huán)境科研部門的合作，積極采取科學(xué)手段維護(hù)法律公正。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》中“一切組織和個(gè)人有對(duì)侵犯國(guó)家環(huán)境利益、社會(huì)公共環(huán)境利益的行為提起訴訟的權(quán)利”的規(guī)定，受理環(huán)境公益訴訟，放寬環(huán)境公益訴訟請(qǐng)求。依據(jù)《刑法》及其司法解釋，適當(dāng)加重對(duì)部分環(huán)境犯罪的懲罰力度。
（二）法律認(rèn)同是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明法治的必要條件
早在古希臘時(shí)期，亞里士多德就提出：“一種政體如果要達(dá)到長(zhǎng)治久安的目的，必須使全邦人民都能參加而且懷著讓它存在和延續(xù)的意愿。”[7]P188現(xiàn)代法治必須具備最基本的兩個(gè)要素，一是“良法”，就是要科學(xué)建構(gòu)體現(xiàn)社會(huì)公平和正義的良好的法律，二是服從，就是要全面的實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義和程序正義，使良好的法律獲得普遍的服從。完善生態(tài)文明法治不僅要建立良好的生態(tài)文明建設(shè)的法律體系，而且要“深入開(kāi)展法制宣傳教育，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹(shù)立社會(huì)主義法治理念，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)”[1]P25。努力提升法律認(rèn)同，促進(jìn)全民守法。
法律認(rèn)同是“民眾通過(guò)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理性對(duì)社會(huì)中的法律制度是否符合社會(huì)生活事實(shí)、是否順應(yīng)民眾的價(jià)值期待、是否滿足民眾的需要進(jìn)行綜合的評(píng)判之后，對(duì)于符合上述條件的法律所持的一種普遍認(rèn)可和接受、尊重和信任的肯定性評(píng)價(jià)，并在發(fā)生利益沖突時(shí)依然自愿選擇法律作為調(diào)控其行為的內(nèi)在情感?！盵8]法律認(rèn)同作為一種制度認(rèn)同，它源自于人們的法律認(rèn)知和法律情感，它與人們的利益認(rèn)同和價(jià)值認(rèn)同有著緊密的互動(dòng)關(guān)系。[9]因此，為了提升公眾對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的法律認(rèn)同，在加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的法律體系的普及、宣傳，擴(kuò)大公眾的相關(guān)法律認(rèn)知的基礎(chǔ)上，還要通過(guò)公眾不同渠道的法律實(shí)踐，累積對(duì)相關(guān)法律的肯定性評(píng)價(jià)，形成認(rèn)可和接受的法律情感。
與此同時(shí)，一方面，要把利益認(rèn)同與制度認(rèn)同有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)法律認(rèn)同的效果。利益的滿足是人們的基本需要，因此對(duì)于環(huán)境權(quán)益的利益認(rèn)同就成為維護(hù)環(huán)境權(quán)益法律認(rèn)同的邏輯起點(diǎn)。法律認(rèn)同作為一種制度認(rèn)同，是人們對(duì)于一定法律制度的一種情感，它是法律制度權(quán)威性的關(guān)鍵所在。制度認(rèn)同有賴于利益認(rèn)同，人們對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的法律體系的認(rèn)同，離不開(kāi)與公眾生活質(zhì)量密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境利益的認(rèn)同。只有依法保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源，把良好環(huán)境作為公共產(chǎn)品提供給公眾，引導(dǎo)公眾共同參與生態(tài)文明建設(shè)，才能在公眾的生態(tài)環(huán)境利益獲得認(rèn)同的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的法律體系的認(rèn)同。另一方面，要把制度認(rèn)同與價(jià)值認(rèn)同有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)法律認(rèn)同和其他制度認(rèn)同的合力效果。在生態(tài)文明建設(shè)中，公眾對(duì)于法律制度的認(rèn)同往往是以利益認(rèn)同為基礎(chǔ)和前提，以理性的價(jià)值認(rèn)同為核心。這樣，既不會(huì)使生態(tài)文明建設(shè)僅僅停留在利益認(rèn)同的層面，又不會(huì)讓生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值認(rèn)同缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)支撐。因此，不斷“增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，形成合理消費(fèi)的社會(huì)風(fēng)尚，營(yíng)造愛(ài)護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣?！盵1]P36有助于增進(jìn)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的法律體系的認(rèn)同。
（三）法律認(rèn)同是完善生態(tài)文明法治的重要?jiǎng)恿?/h3>
亞里士多德所在《政治學(xué)》中指出，“法律應(yīng)在任何方面受到尊重而保持至上的權(quán)威，執(zhí)法人員和公民團(tuán)體只應(yīng)在法律通則所不及的‘個(gè)別’事例上有所抉擇，兩者都不應(yīng)該侵犯法律”[7]P192。的確，作為依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律具有至上性和權(quán)威性，現(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)法律面前人人平等，任何人任何組織都無(wú)權(quán)凌駕于法律之上。生態(tài)文明法治的發(fā)展，僅僅依靠國(guó)家啟動(dòng)自上而下地強(qiáng)勢(shì)推行是難以實(shí)現(xiàn)的，“僅在統(tǒng)治方式或治國(guó)策略的角度上來(lái)解讀法治，忽視法治所內(nèi)含的法律精神、意識(shí)與觀念成分，忽視法治實(shí)現(xiàn)過(guò)程中對(duì)于民眾的法律情感，民眾對(duì)法律的積極參與的需要”[8]也是行不通的。
馬克思指出：“觀念的東西不外是移入人的頭腦并在人的頭腦中改造過(guò)的物質(zhì)的東西而已?！庇捎谠诃h(huán)境問(wèn)題上，西方國(guó)家的國(guó)情與我國(guó)不同，他們所制定的生態(tài)文明法律體系恰恰反映了西方國(guó)家的城市的工業(yè)污染嚴(yán)重，因此他們偏重于城市污染防治與環(huán)境保護(hù)。而我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)文明法律制度多是從西方發(fā)達(dá)國(guó)家借鑒而來(lái)的，忽略了我國(guó)極為嚴(yán)重的農(nóng)村和城市共同存在的生活污染問(wèn)題，[10]使得現(xiàn)行生態(tài)文明法律制度的普適性大大降低，無(wú)論是作為執(zhí)法、司法的法律依據(jù)，還是在引導(dǎo)公眾守法方面都存在嚴(yán)重缺失。只有不斷增強(qiáng)公眾參與生態(tài)文明法治建設(shè)的積極性，在法律實(shí)踐中反思人與人、人與自然、人與社會(huì)的關(guān)系，推動(dòng)生態(tài)文明法律制度的完善。因此，生態(tài)文明法治的發(fā)展動(dòng)力源自于民眾的參與和自覺(jué)的法律認(rèn)同。
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