劉祖云 孔德斌

（南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095）

“十二五”規(guī)劃提出，要“弘揚科學精神，加強人文關(guān)懷，注重心理輔導，培育奮發(fā)進取、理性平和、開放包容的社會心態(tài)”①。將培育社會心態(tài)寫入五年規(guī)劃，這在新中國歷史上是第一次，意味著中國共產(chǎn)黨已經(jīng)將社會綜合治理的注意力從有形的物質(zhì)設施向無形的“社會心態(tài)”轉(zhuǎn)變，這就向?qū)W術(shù)界提出了“鄉(xiāng)村軟治理”的全新學術(shù)命題。所謂鄉(xiāng)村軟治理，就是多元鄉(xiāng)村治理主體在協(xié)商民主的治理平臺上，以軟法和軟權(quán)力為主要治理手段，以農(nóng)村社區(qū)文化、人心和價值觀為重點治理對象，更多地運用調(diào)解、協(xié)商、討論、指導、說服、心理疏導和人文關(guān)懷等柔性執(zhí)法手段，形成治理合力，不斷滿足社區(qū)共同體成員的物質(zhì)、精神、文化、社會、生態(tài)等各方面需求，共同治理好鄉(xiāng)村社會各種公共問題的治理方式的總和。

一、農(nóng)民的終結(jié)：鄉(xiāng)村軟治理的時代背景

當前中國的鄉(xiāng)村治理與過去鄉(xiāng)村治理的最大的不同在于：當前的鄉(xiāng)村治理是在“農(nóng)民的終結(jié)”加速進行的時代背景下展開的，而過去（2011年之前）的鄉(xiāng)村治理是在“鄉(xiāng)土中國”的時代背景下展開的。這就決定了目前的鄉(xiāng)村治理是一種“鄉(xiāng)村軟治理”，而過去的鄉(xiāng)村治理則可劃歸“鄉(xiāng)村硬治理”的范疇。

在封建社會以及新中國成立之后的相當一段時間內(nèi)，整個中國都是“鄉(xiāng)土本位”的，是一個農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導的農(nóng)業(yè)大國。從“鄉(xiāng)”的角度看，采取家族聚居形式農(nóng)村，本質(zhì)上是一個“熟人社會”，人們之間通過血緣、姻親、宗族等紐帶緊密聯(lián)系在一起，周邊的人都是“我”的“父老鄉(xiāng)親”，村民高度同質(zhì)化，尊重“長老權(quán)威”，認同家元共同體的生活方式。從“土”的角度看，農(nóng)民對土地有一種特殊的依賴和感情。種田不需要太多復雜的技術(shù)，只需要世代相傳的經(jīng)驗即可，男丁成為家庭的絕對主導力量。“族田”或“公田”的存在，為家元共同體的存在和發(fā)展壯大提供了堅實的經(jīng)濟基礎，進而養(yǎng)成了農(nóng)民“安土重遷”、“落葉歸根”的傳統(tǒng)。如果土地兼并嚴重，農(nóng)民失去了安身立命的依靠，淪為無業(yè)游民，就會引發(fā)周期性的農(nóng)民起義，甚至威脅到皇權(quán)的統(tǒng)治。于是，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理就簡化為兩項基本工作：一是不斷強化農(nóng)民與土地之間的固定聯(lián)系。通過戶籍制度，使“農(nóng)民”成為一種代代相傳的“身份”，不得隨意拋棄和改變。通過穩(wěn)定農(nóng)民的土地所有權(quán)，將農(nóng)民固定在土地上，禁止隨意流動。通過精英回流農(nóng)村，有效組織農(nóng)村社區(qū)公共物品供給，換取農(nóng)民對國家的忠誠和對家元共同體的認同與支持。二是不斷強化宗法制度，維護封建禮教的神圣地位，鞏固維系家元共同體的精神紐帶。通過宗法禮儀同化“媳婦”、“異姓”等外來人口，消弭共同體內(nèi)部張力，使家元共同體不至于因為個體利益的覺醒而陷入自我分裂。

2011年，中國的人口、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了決定性的變化，城市人口占總?cè)丝诘谋壤_到51.27%，這標志著我國已經(jīng)從一個古老的、農(nóng)業(yè)人口占絕對多數(shù)比例的農(nóng)民大國進入以城市社會為主的新成長階段。這種變化具有歷史性的轉(zhuǎn)折意義，它意味著人們的生產(chǎn)方式、職業(yè)結(jié)構(gòu)、消費行為、生活方式、價值觀念都將發(fā)生極其深刻的變化。農(nóng)民的終結(jié)，不再是一個遙遠的話題，而是當下中國每天正在發(fā)生的活生生的現(xiàn)實。

法國社會學家孟德拉斯于1967年出版了《農(nóng)民的終結(jié)》一書，他通過觀察20世紀五、六十年代法國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市流動的歷史性轉(zhuǎn)變，在深刻思考的基礎上，提出了“小農(nóng)經(jīng)營模式將逐漸消失”的大膽判斷。最初，孟德拉斯的觀點是非常激進的，他說：“憑什么要迫使農(nóng)業(yè)勞動者繼續(xù)生活在過時的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中呢？這種結(jié)構(gòu)使他們無法得到勞動分工的好處，注定要走向貧困。”②但富有戲劇性的是，過了20年之后，孟德拉斯就改變了自己的觀點，在該書出版20年后再版的跋中，孟德拉斯注意到小農(nóng)的終結(jié)并不意味著農(nóng)業(yè)的終結(jié)或鄉(xiāng)村社會的終結(jié)；恰恰相反，法國經(jīng)驗顯示在經(jīng)過30年的轉(zhuǎn)軌之后，鄉(xiāng)村社會經(jīng)歷了驚人的復蘇。他承認，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)過一個讓人以為已死去的休克時期之后，重新獲得了社會的、文化的和政治的生命力?！薄班l(xiāng)村重新變成一個生活的場所，就像它同樣是一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的場所?！雹蹞Q句話說，“小農(nóng)的終結(jié)”宣告了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的死亡，工業(yè)化必然導致農(nóng)村社區(qū)的去農(nóng)民化、異質(zhì)化和多樣化。這就啟示我們：隨著“農(nóng)民的終結(jié)”，鄉(xiāng)村治理必將從“鄉(xiāng)村硬治理”向“鄉(xiāng)村軟治理”轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村社會在經(jīng)歷了現(xiàn)代工業(yè)文明的洗禮之后，將會從家元共同體經(jīng)歷族閾共同體而最終轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞴餐w。

農(nóng)民已經(jīng)不再是過去高度均質(zhì)化的“身份農(nóng)民”，而是內(nèi)部正在發(fā)生激烈分化的“職業(yè)農(nóng)民”。正如孟德拉斯所形容的那樣，“農(nóng)民是即將消亡的群體”④。我們應該用“社會化小農(nóng)的研究范式”取代傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理研究中的理性主義、結(jié)構(gòu)主義和文化理論三種范式。也即：用動態(tài)研究取代靜態(tài)研究，從小農(nóng)社會化的時代背景出發(fā)，研究鄉(xiāng)村治理各主體之間的復雜互動關(guān)系。既考慮個體，又考慮群體，既考慮農(nóng)民與村莊、國家的關(guān)系，又考慮農(nóng)民與市場、社會的關(guān)系，從理性、文化、結(jié)構(gòu)、社會化等多種因素出發(fā)考察鄉(xiāng)村治理的模式變遷。⑤

“農(nóng)民的終結(jié)”對鄉(xiāng)村治理的影響直接體現(xiàn)在兩個方面：一是富余勞動力向城市的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村內(nèi)部的空心化趨勢更加嚴重，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的日漸興盛，傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式正在被現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式所取代；二是大量外來民工涌入集鎮(zhèn)、城市及其持續(xù)不斷地向市民轉(zhuǎn)化，正在瓦解傳統(tǒng)意義上鄉(xiāng)村治理的“差序格局”，工業(yè)文明正在摧毀家元共同體的社會、文化基礎。建立在“國家——社會”分析框架基礎上的“硬治理”理論對正在演變的鄉(xiāng)村治理關(guān)系缺乏解釋力，必須發(fā)展出一種建立在“社區(qū)——農(nóng)民”分析框架基礎上的“鄉(xiāng)村軟治理”理論。

二、后農(nóng)業(yè)稅時代：鄉(xiāng)村軟治理的政策背景

2006年，我國正式取消了農(nóng)業(yè)稅，這使得政府與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化，進入了全新的“后農(nóng)業(yè)稅”時代。鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出明顯的“權(quán)力上收、服務下移”的新格局。

首先，從鄉(xiāng)村秩序演進的視角來看，新中國成立前，國家與農(nóng)民之間是簡單的“保護”和“納稅”關(guān)系，士紳階層充任農(nóng)民的“保護型經(jīng)紀人”并承擔鄉(xiāng)村公共物品供給的主要義務，由此構(gòu)成了國家意識形態(tài)支撐、士紳精英組織領導以及宗族自治共同作用的“內(nèi)生型”鄉(xiāng)村秩序。1949年至2005年，通過執(zhí)政黨的強大力量以及土改、破“四舊”等，國家權(quán)力下沉到鄉(xiāng)村一級，“外生型”鄉(xiāng)村秩序取代了“內(nèi)生型”鄉(xiāng)村秩序，形成了鄉(xiāng)村公共物品供給的“國家統(tǒng)合”模式，但由于城鄉(xiāng)二元分割體制的存在，農(nóng)民實際上通過“三提留五統(tǒng)籌”的形式承擔了鄉(xiāng)村公共物品供給的主要義務，國家還通過“剪刀差”等方式過度汲取農(nóng)村資源支撐工業(yè)化發(fā)展，從而導致了嚴重的“三農(nóng)”問題，鄉(xiāng)村外生秩序陷入了十分脆弱的境地。2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家權(quán)力開始從鄉(xiāng)村“退場”，財政轉(zhuǎn)移支付不足以承擔全部鄉(xiāng)村公共物品供給的義務，但鄉(xiāng)村兩級行政或準行政組織“謀利型經(jīng)紀人”的沖動依然存在，從而導致內(nèi)生與外生秩序的“雙弱”，鄉(xiāng)村“一事一議”的籌資酬勞制度在實踐中陷入了“事難議、議難決、決難行”的三難困境。因此，后稅費時代的鄉(xiāng)村治理，應注重增強國家的統(tǒng)合能力、提供鄉(xiāng)村基層組織的治理能力以及培育農(nóng)民組織的合作能力，重塑鄉(xiāng)村秩序，以國家與村社接合的模式實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共物品供給模式的創(chuàng)新。⑥

其次，從國家與農(nóng)民的關(guān)系來看，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，國家和農(nóng)民之間的關(guān)系從“汲取型”向“服務型”轉(zhuǎn)變。取消農(nóng)業(yè)稅之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會大部分的精力都放在“收糧催款”上，干群關(guān)系持續(xù)緊張，鄉(xiāng)村治理社會生態(tài)日趨惡化，進而在世紀之交以嚴重的“三農(nóng)”問題的形式凸顯出來。取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家實行了包括種糧直補在內(nèi)的各項支農(nóng)惠農(nóng)政策，但財政轉(zhuǎn)移支付力度遠遠不能滿足村社日益增長的公共物品需求，而補充國家財力投入不足的“一事一議”制度運轉(zhuǎn)不暢。根據(jù)調(diào)查，稅費改革后，57.5%的村還沒有通過“一事一議”的方式辦過一件事。⑦鄉(xiāng)村公共建設事業(yè)艱難使得村民享受的公共服務仍然與城市居民存在相當大的差距。2006年，中央出臺了“農(nóng)村社區(qū)建設”政策，作為取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村治理改革的配套措施，農(nóng)村社區(qū)成為鄉(xiāng)村公共服務的直接供給者，中央決定“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設，健全新型社區(qū)管理和服務機制，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的農(nóng)村生活共同體?！雹嘟刂?008年10月底，民政部已經(jīng)確定了304個“全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗縣（市、區(qū)）”，占全國2862個縣級單位的10.55%，共有20400個村作為農(nóng)村社區(qū)建設試驗村，占全國64萬多個村的3.19%。截至2009年9月，全國已有11%左右的村莊開展了農(nóng)村社區(qū)建設實驗工作，涉及約1億農(nóng)村居民。⑨因此，應該發(fā)展出一種“鄉(xiāng)村軟治理”理論用以指導蓬勃開展的新農(nóng)村社區(qū)建設。

最后，隨著國家取消農(nóng)業(yè)稅以及隨之而來的“權(quán)力上收、服務下移”的鄉(xiāng)村治理格局變遷，村民與國家的直接互動逐步被村民與社區(qū)的直接互動所取代。按照民政部的規(guī)劃，全國農(nóng)村農(nóng)村社區(qū)建設實驗縣（市、區(qū)）的主要任務有六項：推動農(nóng)村社區(qū)管理體制和工作機制創(chuàng)新；制定農(nóng)村社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，探索農(nóng)村社區(qū)建設的主要內(nèi)容；推進公共服務向農(nóng)村延伸；開展農(nóng)村社區(qū)互助服務；組織農(nóng)村社區(qū)建設宣傳和培訓；進行農(nóng)村社區(qū)社會工作人才隊伍建設政策研究，積極推進農(nóng)村社會工作發(fā)展。其中，重點在于管理體制創(chuàng)新和廣泛提供公共服務，在農(nóng)村社區(qū)管理體制和工作機制上要“按照地域相近、規(guī)模適度、群眾自愿的原則，科學界定農(nóng)村社區(qū)的區(qū)域范圍，明確農(nóng)村社區(qū)的定位，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層黨組織與村民自治組織之間的關(guān)系，構(gòu)建適應社會主義新農(nóng)村建設需要的農(nóng)村社區(qū)組織體系……加強以村黨組織為核心的村級組織配套建設……明確各級政府及其職能部門在農(nóng)村社區(qū)建設中的職責和任務，引導農(nóng)民在自愿的基礎上建立各類社區(qū)民間組織和中介服務組織，探索完善農(nóng)村社區(qū)建設的領導體制、工作機制和經(jīng)費投入機制，不斷增強農(nóng)村社區(qū)建設的活力?！鞔_農(nóng)村社區(qū)建設與新農(nóng)村建設、與城市社區(qū)建設、與村民自治的聯(lián)系和區(qū)別，探索推進農(nóng)村社區(qū)建設的不同模式、工作思路和政策措施?！雹庠诩訌娹r(nóng)村社區(qū)公共服務方面，要“積極推進為民服務代理制度，改進服務方式，探索引導社會救助、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、社會治安、科技教育、文化體育、勞動保障、法律服務等公共服務進農(nóng)村社區(qū)的機制，使政府公共服務覆蓋到農(nóng)村……從解決農(nóng)民關(guān)注的熱點、難點問題入手，以社區(qū)服務中心或服務站為基礎，以志愿服務活動為抓手，把社區(qū)服務逐步向農(nóng)村延伸，探索推進農(nóng)村社區(qū)服務的方式、方法和途徑，組織動員村民和社會各方面力量參與農(nóng)村社區(qū)服務和社區(qū)建設活動，探索引導社會力量共同參與農(nóng)村社區(qū)建設的有效機制?！保?1）也就是說，隨著農(nóng)村社區(qū)建設的全面推進，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村硬治理中的“國家汲取資源、控制社會并被社會監(jiān)督”的“國家——社會”分析框架已經(jīng)喪失解釋力了，應該代之以“社區(qū)服務農(nóng)民并多主體協(xié)商合作、民主治理”的“社區(qū)——農(nóng)民”的分析框架，而這一新的分析框架正是鄉(xiāng)村軟治理理論所極力提倡的。

三、多元化：鄉(xiāng)村軟治理的主體結(jié)構(gòu)

我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村硬治理是一種“單中心”治理模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（實行村民自治之前叫“人民公社”）壟斷了公共資源的配置和實現(xiàn)公共權(quán)力的單向度運行。單中心政府所具有的權(quán)力擴張的天然傾向不斷蠶食村民自治的法理基礎，使得“鄉(xiāng)政村治”的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式陷入運行不暢的困境，嚴重壓抑了村民主體性的發(fā)揮。同時，上級領導決策、技術(shù)部門規(guī)劃、專家進行論證、農(nóng)民負擔成本（主要表現(xiàn)為“一事一議”和“出義務工”）的公共資源配置模式效率低下、供給不足，基層政府提供的公共產(chǎn)品難以滿足村民的真實需求。某種意義上來說，單中心的鄉(xiāng)村治理模式是釀成“三農(nóng)”問題的制度性根源。

三十多年的改革開放，我國的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變換，“公民社會”初露端倪，這與世界范圍內(nèi)公民社會的蓬勃發(fā)展是一致的?！叭绻f代議制政府是18世紀的偉大發(fā)明，而官僚政治是19世紀的偉大發(fā)明，那么，可以說，那個有組織的私人自愿性活動也即大量的公民社會組織代表了20世紀最偉大的社會創(chuàng)新?！保?2）在我國農(nóng)村，除了傳統(tǒng)的村黨支部、村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外，還出現(xiàn)了各種經(jīng)濟合作與互助組織、農(nóng)民協(xié)會甚至家族組織等第三部門組織，它們作為市場、政府之外的一股獨立的力量登上了鄉(xiāng)村軟治理的歷史舞臺，成為鄉(xiāng)村軟治理的重要主體之一。

所謂多中心，就是多個權(quán)力中心和組織機制治理公共事務，提供公共服務。它涉及廣泛的公共領域，在公共治理中主要指生產(chǎn)的多中心和治理體制的多中心。在多中心治理機制中，需要借助多樣化權(quán)力和政府單位，以解決不同范圍的公共治理問題。（13）以鄉(xiāng)村軟治理的典型案例——農(nóng)村社區(qū)治理為例，其治理的主體結(jié)構(gòu)是典型的多中心治理結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)為政府（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村黨支部）、社區(qū)管理與服務部門、私人部門（一般指各種鄉(xiāng)村精英）和“農(nóng)村第三部門”（包括各種農(nóng)村經(jīng)濟合作組織與互助組織）的“協(xié)同治理”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會通常被看成是“政府”在農(nóng)村的代表，盡管從法理上來講村委會是村民自治組織，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有上下級隸屬關(guān)系。但由于壓力型的行政體制，在“鄉(xiāng)政村治”的硬治理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行全方位的行政控制，使得村委會異化為“拿村民錢，辦政府事”的半行政化組織。在軟治理模式下，隨著自治層級的提升和農(nóng)村社區(qū)建設的加速推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會的作用將逐漸被農(nóng)村社區(qū)所取代，農(nóng)村社區(qū)組織成為鄉(xiāng)村軟治理的重要主體。實踐中，有的農(nóng)村社區(qū)采取了將村委會和社區(qū)管理部門合二為一的做法，也有的農(nóng)村社區(qū)依然保留了村委會組織，另行組建社區(qū)管理與服務部門。

農(nóng)村社區(qū)建成之后，社區(qū)黨支部等黨的基層組織依然存在，且在鄉(xiāng)村軟治理中發(fā)揮著主導作用。在鄉(xiāng)村軟治理理論中，公共治理遵循道德規(guī)范、科學規(guī)范和法律規(guī)范，社區(qū)黨支部（村黨支部）主要依靠軟權(quán)力治理農(nóng)村社區(qū)公共事務，實現(xiàn)一種倫理化的公共治理。目前在黨的基層組織中開展的“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動、先進性純潔性教育以及黨對新農(nóng)村公共文化建設的高度重視，實際上是在增強農(nóng)村基層黨支部的“軟權(quán)力”。實踐中，政黨軟力量既表現(xiàn)為政黨價值觀念的吸引力和同化力，也表現(xiàn)為政黨組織方式和行為方式的包容力和親和力，還表現(xiàn)為政黨所主張的社會發(fā)展的制度模式的感召力和凝聚力。（14）政黨軟力量可以極大地加強和改善基礎黨支部的公眾形象，而良好的公眾形象又會為政黨軟力量的進一步發(fā)揮奠定良好的前提和基礎，重視和發(fā)揮基層黨支部的“政黨軟力量”有助于促進鄉(xiāng)村治理模式從“硬治理”向“軟治理”的轉(zhuǎn)型。

目前農(nóng)村的各種經(jīng)濟合作組織和互助組織力量還很弱小，只是在某個領域、某段時期的鄉(xiāng)村軟治理中享有一定的話語權(quán)，但農(nóng)村第三部門對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村軟治理意義重大。在轉(zhuǎn)型時期，在鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)行政權(quán)力式微的情況下，農(nóng)村第三部門的發(fā)展對鄉(xiāng)村社會各種力量的發(fā)展是一個良性的約束因素，可以有效地避免鄉(xiāng)村政治社會的混亂。農(nóng)村第三部門活動越是廣泛深入，政府活動的成本就越少。（15）實踐證明：農(nóng)村第三部門在組織動員農(nóng)民參與、保護農(nóng)民利益、提高農(nóng)民素質(zhì)、開發(fā)農(nóng)村志愿資源、維護農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村社會穩(wěn)定方面起著其他組織無法取代的“黏合劑”和“潤滑劑”的作用。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村社區(qū)居民對公共物品的需求相比稅費改革之前有增無減，而基層政府財力有限，轉(zhuǎn)移支付力度遠遠不能滿足農(nóng)民對公共物品的需求，在這樣的大背景下，想建立一個公共物品供需基本平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，只能引入更多的供給主體，鼓勵各種專業(yè)合作社、民間志愿組織、村民互助組織等各類農(nóng)村第三部門更廣泛地參與農(nóng)村社區(qū)公共物品供給。可以預計，農(nóng)村第三部門在不久的未來，將會成為與農(nóng)村社區(qū)居委會、農(nóng)村社區(qū)黨支部、鄉(xiāng)村社會精英并駕齊驅(qū)的鄉(xiāng)村軟治理的主體。

新中國成立之前，我國鄉(xiāng)村社會秩序是一種典型的“內(nèi)生型秩序”，士紳階層是國家在鄉(xiāng)村的“保護型經(jīng)紀人”，鄉(xiāng)村社會秩序的維持和公共產(chǎn)品的供給主要依靠士紳的志愿精神及其對家族和農(nóng)戶的動員與汲取能力。在鄉(xiāng)村軟治理理論中，鄉(xiāng)村精英包含了政治精英、經(jīng)濟精英和文化精英。其中，政治精英和農(nóng)村社區(qū)居委會、農(nóng)村社區(qū)黨支部時而合一時而分開，這是因為政治精英本質(zhì)上是鄉(xiāng)村社會的“贏利型經(jīng)紀人”，當黨和政府在農(nóng)村的方針政策與鄉(xiāng)村政治精英的利益訴求一致的時候，他們會成為政策的宣傳者與執(zhí)行者；反之，當兩者不一致的時候，鄉(xiāng)村政治精英會成為政策的反對者與阻撓者，甚至會加入各種農(nóng)民維權(quán)組織，與政府進行或明或暗的對抗與博弈。大部分鄉(xiāng)村經(jīng)濟精英在成為“致富能手”后，會傾向于參選農(nóng)村社區(qū)居委會成員，獲取政策制定和執(zhí)行的話語權(quán)，尋求從“致富能手”向“社區(qū)能人”或“能人村官”的轉(zhuǎn)變。文化精英則執(zhí)掌農(nóng)村社會文化建設的話語權(quán)，憑借其個人魅力型權(quán)威參與農(nóng)村社區(qū)治理，經(jīng)驗表明，文化精英的志愿精神和意志堅定程度往往會超越政治精英和經(jīng)濟精英，文化精英更類似于歷史上的“士紳階層”。但如果在農(nóng)村社區(qū)出現(xiàn)政治精英、經(jīng)濟精英、文化精英的結(jié)盟，則對普通居民而言并非福音。官商勾結(jié)或合一的結(jié)果有可能導致經(jīng)濟能人向霸痞經(jīng)濟人蛻變，從而誤導鄉(xiāng)村是非觀、危及農(nóng)村基層政權(quán)穩(wěn)定、降低政治認同度，使得鄉(xiāng)村治理面臨運轉(zhuǎn)不暢或名存實亡的困境。（16）

協(xié)商民主是多中心鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)在實踐中常見的運轉(zhuǎn)平臺。自20世紀末協(xié)商民主理論引入我國鄉(xiāng)村治理實踐后，逐漸形成了咨議質(zhì)詢式、民意測驗式和民主審議式三種模式，三種模式下的協(xié)商主體都具有廣泛的包容性，通常對協(xié)商主體沒有名額限制，幾乎所有的利益相關(guān)者無論性別、年齡和職業(yè)，只要有時間、精力和興趣，都可自由參加進來并有機會發(fā)表自己的見解。但作為一種非傳統(tǒng)、非常規(guī)政治框架的形式，協(xié)商民主的實際效果很大程度上取決于政府領導人的民主意識，換言之，協(xié)商民主中的參與者能獲得的主要是無形的影響力，而不是實質(zhì)性的政治權(quán)力，這說明多中心治理主體的權(quán)力分享關(guān)系還沒有完全理順。協(xié)商民主在西方興起的實質(zhì)是要由“民主”走向“協(xié)商”，從而追求更真實的民主，從我國協(xié)商民主的實踐困境出發(fā)，我們認為，我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商民主的發(fā)展思路應該是從“協(xié)商”走向“民主”，單純的協(xié)商民主只能依靠平等合作和進一步合作的可能性形成對政府的軟約束，如果協(xié)商民主能與其他民主形式比如村民自治等相結(jié)合，則能從倫理層面、制度層面形成對政府更強的硬約束。（17）

四、軟法和軟權(quán)力：鄉(xiāng)村軟治理的法理基礎

軟法最早被應用在國際法領域，由于國際法主要以協(xié)議、條約和慣例存在，它們的約束力更多地憑借締約雙方或多方的自愿與協(xié)作，而不是靠國家強制力保證實施，因此被稱為“軟法”。后來，軟法概念被應用到國內(nèi)法領域，專指與國家制定、由國家強制力保證實施的“硬法”相對應的其他社會規(guī)范。所謂“軟法”，是指獨立于國家制定法之外，在社會中衍生，為社會所接受的，在社會中實際起到維護社會秩序的作用、指導人們行為的社會規(guī)范的總稱。（18）

軟法具有三個特征：第一，主體多元化。硬法是由國家制定的，軟法主要由超國家組織和次國家組織制定。國際上，軟法的制定主體主要有UN（聯(lián)合國）、EU（歐盟）、WTO（世界貿(mào)易組織）等超國家組織；在國內(nèi)，軟法的制定主體有律師協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會、高等學校、村民委員會、居民委員會等次國家共同體。第二，軟法不具有國家強制力，主要由人們的承諾、誠信、輿論或紀律等保障實施。行為人違反了軟法往往會受到輿論譴責、紀律制裁、共同體成員的一致排斥、或者其他某種形式的外部社會壓力。第三，軟法的爭議一般不是由法院裁決，而是由民間調(diào)解、仲裁機構(gòu)處理或爭議當事人自行協(xié)商解決。

軟法的約束范圍只限于共同體成員內(nèi)部，彼此之間沒有明顯的效力層級。各種各樣的村規(guī)民約是軟法的典型表現(xiàn)，此類軟法是在農(nóng)村社會組織、村民與行政機關(guān)溝通、協(xié)商的基礎上，共同體成員自愿制定并遵守的行為規(guī)則，不僅體現(xiàn)了行政機關(guān)與公民之間地位之平等，而且體現(xiàn)了公民參與治理和自我自治的精神。軟法是鄉(xiāng)村軟治理的法理基礎，從傳統(tǒng)的“田水之爭”、“鄰里之爭”到現(xiàn)代的產(chǎn)權(quán)之爭、勞資糾紛、經(jīng)濟合同糾紛、拆遷征地矛盾等，各種各樣的農(nóng)村社會糾紛和矛盾都可以適用軟法去調(diào)節(jié)和化解。在鄉(xiāng)村治理中，我們需要高度重視“硬法”和“軟法”的互補。硬法、硬權(quán)力形成的是一種硬治理，主要通過國家的強制力來實現(xiàn)對社會的全面控制，具有較強的管制特征。硬治理在農(nóng)村社區(qū)中主要表現(xiàn)為國家權(quán)力的下沉和對農(nóng)村社區(qū)公共事務管理的獨家壟斷。軟法、軟權(quán)力形成的是軟治理。軟治理模式主要通過調(diào)解、協(xié)商、討論、指導、說服等柔性手段來進行社會治理，具有較強的協(xié)商引導特征，軟治理在農(nóng)村社區(qū)中主要表現(xiàn)為農(nóng)村社區(qū)建設的合作共同體化。

實踐證明，建立在軟法基礎上的軟治理在化解社會矛盾、實現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”方面具有獨特的作用。村民參與制訂軟法的程度越高，對軟法的遵從就越自覺，鄉(xiāng)村軟治理的效果就越好。這方面的典型表現(xiàn)是“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的“楓橋經(jīng)驗”。浙江省全面推廣“楓橋經(jīng)驗”，在鄉(xiāng)村治理中形成了各具特色的村規(guī)民約（“軟法”），如諸暨的“村務簡報”、紹興縣的“夏履程序”、嵊州的“八鄭規(guī)程”、新昌的“鄉(xiāng)村典章”、上虞的“警示公約”等，實現(xiàn)了從“善政”向“善治”的轉(zhuǎn)變。

軟權(quán)力起初是一個應用在國際政治領域的概念，一般認為與文化、意識形態(tài)、政策吸引力等多種因素有關(guān)。約瑟夫·奈把權(quán)力分為兩種：一種是“硬權(quán)力”，指的是與軍事、經(jīng)濟力量等具體資源相關(guān)的“硬性命令式權(quán)力”；一種是“軟權(quán)力”，指的是與文化、意識形態(tài)和制度等抽象資源相關(guān)的、決定他人偏好的“軟性同化式權(quán)力”。（19）他在《軟力量：世界政壇成功之道》中提出，軟權(quán)力主要包括四個方面：一是文化的吸引力；二是意識形態(tài)和政治價值觀念的吸引力；三是塑造國際規(guī)則和決定政治議題的能力；四是文化的生產(chǎn)和向世界輸出的能力。后來，國內(nèi)學者將“軟權(quán)力”這一概念移植到國內(nèi)治理領域尤其是黨建領域，由此形成了“政黨軟力量”的概念和理論。

在我國，執(zhí)政黨的硬權(quán)力在形式上表現(xiàn)為通過使用軍隊、警察、監(jiān)獄、法庭及其相應的法律制度規(guī)范進行強制性控制；執(zhí)政黨的軟權(quán)力則是一種吸引力，表現(xiàn)為通過文化、教育、大眾傳媒、執(zhí)政黨的魅力及其意識形態(tài)的吸引力等對社會秩序和社會風氣進行調(diào)節(jié)、控制與引導。我國堅持“黨指揮槍”的原則，軍隊絕對服從于黨的領導，加上脫胎于戰(zhàn)爭年代的“軍事動員型”的行政體制和硬性“維穩(wěn)”的統(tǒng)治需要，長期過度頻繁使用“硬權(quán)力”的結(jié)果是形成了“硬治理”的行政習慣。而“政黨軟力量”的本質(zhì)屬性是具有“非強制性且非誘惑性”，它既不同于依靠強大軍事、政治后盾而產(chǎn)生的命令式權(quán)力，也不同于憑借雄厚的經(jīng)濟實力而產(chǎn)生的誘惑性力量，而是政黨組織依靠自身的價值觀念、行為方式以及政策主張所具有的吸引民眾支持、獲得民眾認同的“非強制性且非誘惑性影響力”。優(yōu)良的“黨的作風”和正面的“政黨公眾形象”就是政黨軟力量諸多形態(tài)最終匯集的結(jié)果。政黨只有始終保持理論、路線與政策的與時俱進，切實實現(xiàn)政黨功能的轉(zhuǎn)換和回歸，全面理順黨與大眾媒體的關(guān)系，同事塑造具有良好個人魅力的政黨領袖，并純潔黨員隊伍、嚴厲整治黨內(nèi)官僚主義作風和腐敗現(xiàn)象，才能從根本上轉(zhuǎn)變黨的作風和美化政黨形象，營造良好的黨內(nèi)政治生態(tài)和政黨軟力量基礎。（20）培育和治理社會心態(tài)，應該高度重視和利用“政黨軟力量”。

需要說明的是，軟法和軟權(quán)力雖然是鄉(xiāng)村軟治理的法理基礎，但鄉(xiāng)村軟治理本身絕不排斥硬法和硬權(quán)力的運用。純粹的軟法和軟權(quán)力，是無法對那些違反社會規(guī)范和法律的行為進行有效制裁的，其結(jié)果只會導致“無法”和“無力”。良好的鄉(xiāng)村軟治理從來都是把軟法和硬法、軟權(quán)力和硬權(quán)力結(jié)合起來使用的。

五、柔性化：鄉(xiāng)村軟治理的執(zhí)法手段

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村硬治理模式下，執(zhí)法手段主要是行政強制手段、法律手段和經(jīng)濟手段，側(cè)重懲處和管制，思想政治教育手段間或也有運用，但不是主流，個別地區(qū)和部門甚至陷入了“以罰代管”的泥淖而不能自拔。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，部分地區(qū)出現(xiàn)了暴力強拆的現(xiàn)象，過于強硬的執(zhí)法手段容易激起民眾的反感和反抗，激化干群矛盾，助長了農(nóng)村群體性事件。

在鄉(xiāng)村軟治理模式下，雖然不絕對排除法律、經(jīng)濟和行政強制手段等硬性執(zhí)法手段的運用，但主要的執(zhí)法手段已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)解、協(xié)商、討論、指導、說服、人文關(guān)懷和心理疏導等柔性化執(zhí)法手段。限于篇幅，本文僅就調(diào)解、人文關(guān)懷和心理疏導等手段略作分析。

“調(diào)解”是處理人民內(nèi)部矛盾的主要方式，在中國，調(diào)解的種類很多。因調(diào)解的主體不同，調(diào)解有人民調(diào)解、法院調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解以及律師調(diào)解等。在鄉(xiāng)村治理中，最常見的是人民調(diào)解。我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通設置了人民調(diào)解委員會，它是一種在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處或城市社區(qū)居委會或農(nóng)村村民委員會或基層企事業(yè)單位下設的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，負責調(diào)節(jié)發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人、其他社會組織之間涉及民事權(quán)利義務爭議的各種糾紛。經(jīng)調(diào)解達成的協(xié)議具有法律效力，但當事人如果對調(diào)解結(jié)果不服，仍可向人民法院提起訴訟。由此形成了我國法制建設中獨特的人民調(diào)解制度。所謂人民調(diào)解，又稱訴訟外調(diào)解，是指在人民調(diào)解委員會主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章和社會公德規(guī)范為依據(jù)，對民間糾紛雙方當事人進行調(diào)解、勸說，促使他們互相諒解、平等協(xié)商，自愿達成協(xié)議，消除紛爭的活動。

《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第22條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會不得受理調(diào)解下列糾紛：（一）法律、法規(guī)規(guī)定只能由專門機關(guān)管轄處理的，或者法律、法規(guī)禁止采用民間調(diào)解方式解決的；（二）人民法院、公安機關(guān)或者其他行政機關(guān)已經(jīng)受理或者解決的。”實踐證明，人民調(diào)解是人民群眾自我管理、自我教育的好形式，它對增進人民團結(jié)，維護社會安定，減少糾紛，預防犯罪，促進社會主義“兩個文明”建設發(fā)揮了積極作用，已經(jīng)并將繼續(xù)在鄉(xiāng)村軟治理中發(fā)揮更加積極的促進作用。

人民調(diào)解在城市和農(nóng)村中呈現(xiàn)出明顯的“人法同治”特點。一方面，調(diào)解主持人或主持機關(guān)的威信越高，達成調(diào)解協(xié)議的可能性就越大，當事雙方自覺遵守調(diào)解協(xié)議的積極性就越強；另一方面，城市社區(qū)中的人民調(diào)解委員會傾向于更多地運用法律、法規(guī)、規(guī)章乃至社區(qū)公約作為調(diào)解依據(jù)，而農(nóng)村社區(qū)中的人民調(diào)解委員會更偏愛依據(jù)傳統(tǒng)習俗、社會公德、村規(guī)民約等來處理村民間的糾紛，這在農(nóng)村通常請家族德高望重的老者主持“分家”或“遺產(chǎn)繼承”中表現(xiàn)得最為明顯。大部分的“分家”和“遺產(chǎn)繼承”協(xié)議并不是平均分配的，而是向年幼者、未婚者和男性明顯傾斜。以經(jīng)濟最為發(fā)達的江陰市長江村為例，在村民福利分配中，每人分得黃金100克、白銀100克，但男丁一人可分得一套別墅，而女孩子就只能跟父母同住。（21）

人文關(guān)懷和心理疏導是近年來執(zhí)政黨反思硬性執(zhí)法弊端后提出的行政執(zhí)法創(chuàng)新手段。黨的十七大報告指出：“加強和改進思想政治工作，注重人文關(guān)懷和心理疏導，用正確方式處理人際關(guān)系?！保?2）這意味著黨開始高度重視思想政治工作方法的創(chuàng)新，并將“人文關(guān)懷”和“心理疏導”作為一種新型執(zhí)法手段首次寫入黨代會報告。

所謂“心理疏導”，就是要遵循心理活動規(guī)律，通過解釋、說明、溝通、理解等方式，疏通人們的心理障礙?！笆鑼А辈煌诮虒?，也不同于指導。在傳統(tǒng)的思想政治工作方法中，教導往往耳提面命，缺乏親和力；指導常常高高在上，不能真正解決教育對象內(nèi)心的疑慮。而“疏導”不僅建立在對對象的尊重上，而且貼近對象的實際需求，思想政治工作可以收到事半功倍之效。當前我國社會進入了發(fā)展的關(guān)鍵期、改革的攻堅期、矛盾的凸顯期，各種各樣的心理疾病和心理障礙層出不窮，由此引發(fā)的社會問題也日益突出。十七大強調(diào)注重心理疏導，具有十分重要的現(xiàn)實指導意義。

人文關(guān)懷側(cè)重滿足人們多層次、多方面的感受和需求，心理疏導側(cè)重解決人們的心理障礙問題。兩者相輔相成，互為補充，既見物又見人，既見形又見神，把解決人的實際問題和思想問題有機統(tǒng)一了起來。有效的鄉(xiāng)村軟治理，必須建立起“人文關(guān)懷和心理疏導的工作機制”，重點包括以下幾方面機制：

第一，建立健全社會輿情匯集和反應機制，加強社會心態(tài)的監(jiān)測、評估和預警?；鶎狱h和政府要密切與村民的聯(lián)系，為村民尋求“出氣”的路徑，促進社會情緒交流渠道暢通，引導社會心態(tài)的良性變化，幫助人們在潛移默化中達到心理和諧?，F(xiàn)代傳媒已經(jīng)成為政黨宣傳自身價值理念、塑造政黨形象、發(fā)揮政黨軟力量的重要工具和平臺，隨著互聯(lián)網(wǎng)和微博等新型傳媒工具在農(nóng)村的推廣和普及，基層黨支部應拓寬社會輿情收集的渠道，既要用好廣播、宣傳欄等傳統(tǒng)工具，又要用好互聯(lián)網(wǎng)、微博等新型工具，更要加強與群眾面對面交流與溝通，通過談心、閑聊等方法傾聽群眾的真實心聲與建議。

第二，建立健全人文關(guān)懷和心理疏導的全方位滲透機制。在關(guān)注“民生”的同時關(guān)注“民心”，健全農(nóng)村心理咨詢網(wǎng)絡，在“潤物細無聲”中把人文關(guān)懷和心理疏導貫穿、滲透、體現(xiàn)于家庭教育、學校教育、新聞宣傳、文化消費、志愿服務、專業(yè)咨詢、心理醫(yī)療等各個方面。在農(nóng)村各基層組織內(nèi)部，加強組織與成員、成員與成員之間之間的交流溝通，及時幫助人們解決思想情緒和心理健康方面的問題?？梢栽跅l件具備的農(nóng)村社區(qū)先行建立心理咨詢臺和輔導站，在民間糾紛、自然災害、群體性事件等情況發(fā)生時進行心理干預和矯治，通過心理疏導緩和矛盾、消弭紛爭、培育社區(qū)認同意識與志愿服務精神。

第三，以人為本，從經(jīng)濟、政治、文化、心理等方面建立起關(guān)愛人、凝聚人、教育人、疏導人的長效機制。高度重視解決群眾的生產(chǎn)生活問題，是人文關(guān)懷的首要任務。要圍繞保障群眾的根本利益，建立關(guān)愛人的機制。從群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實、最直接的利益問題入手，多為群眾辦好事、辦實事，統(tǒng)籌兼顧全體社會成員的利益，有效平衡各階層的具體利益訴求。要圍繞滿足群眾的政治需求，建立凝聚人的機制。在村民自治中充分保障全體民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，引導村民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。對村干部實行民主監(jiān)督，創(chuàng)造人人平等、共同參與、均衡發(fā)展的基層民主局面。要圍繞滿足群眾的精神需求，建立教育人的機制。大力開展“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動，加強社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設，發(fā)揮道德模范榜樣作用，引導人們自覺履行法定義務、社會責任、家庭責任，形成男女平等、尊老愛幼、互愛互助、見義勇為的社會風尚。要圍繞滿足群眾的心理需求，建立疏導人的機制。在農(nóng)村社區(qū)建立和完善社會心理救濟體系，引導人們的思想和行為更加合法合理合情，以和諧的思維方式認識事物、處理問題，正確對待自己、他人和社會，正確對待困難、挫折和榮譽。加強人文關(guān)懷和心理疏導，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)。（23）

六、得人心：鄉(xiāng)村軟治理的對象轉(zhuǎn)換

改革開放前，國家通過土改、社會主義改造、文革等各種政治運動，反復向農(nóng)村和農(nóng)民灌輸社會主義意識形態(tài)，盡管方式存在問題，但效果頗佳，農(nóng)民對國家主流意識形態(tài)始終抱有高度認同感。（24）應當說，當時的社會心態(tài)還是比較好的，“人民公社時期農(nóng)民相對平均的生活水平，不僅抑制了農(nóng)民發(fā)家致富的積極性，而且迎合了農(nóng)民‘不患寡而患不均’的傳統(tǒng)心理。相對平均的生活水平，使農(nóng)民在對比中大大減輕了被剝奪感?！保?5）改革開放后，我國貧富差距迅速擴大，基尼系數(shù)早在上世紀末就已突破0.4的國際警戒線。近年來，隨著CPI的節(jié)節(jié)攀升，弱勢群體生活艱難，貧困群眾遭受著“絕對貧困”和“相對貧困”的雙重困擾。腐敗和“炫富”行為不時發(fā)生，導致“仇富”、“仇官”等不良社會心態(tài)迅速發(fā)酵和惡化?！懊裥摹笔青l(xiāng)村軟治理的頭號關(guān)注對象，鄉(xiāng)村軟治理理論的重要任務之一就是建立和完善社會心態(tài)治理機制。

自古以來，“得民心者得天下”。過去我們認為只要給農(nóng)民土地承包權(quán)和足夠的財政補貼，就能收獲民心，即所謂的“人民內(nèi)部矛盾要用人民幣來解決”。然而，單純的物質(zhì)刺激不能確保百姓對黨和政府的忠誠。要想收獲民心，必須誠信建設、物質(zhì)刺激、政治參與和意識形態(tài)引導多管齊下，建立起良性的社會心態(tài)培養(yǎng)和治理機制。

首先，要全面推進政府信用系統(tǒng)建設。政府是社會誠信的組織者和領導者，是誠信行為的示范者。對政府而言，就是要高度重視依法行政與以德行政的統(tǒng)一。一方面，必須加強政府行政管理的制度和程序建設，“使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。（26）這樣人民就能對黨的方針政策形成穩(wěn)定的心理預期，減少機會主義行為，轉(zhuǎn)而尋求與行政機關(guān)的長期互信與合作，從而增強政府的公信力和合法性。另一方面，誠信在本質(zhì)上屬于道德問題，在行政組織及行政人員行使自由裁量權(quán)的時候，僅靠法律是難以得到完全約束的，必須依靠行政人員的職業(yè)倫理和道德自覺。正所謂“上有所好，下必甚焉”（《禮記·緇衣》），政府官員的“官德”對公民個人的“私德”有強烈的影響和示范作用，必須用“三個代表”重要思想對官員高標準、嚴要求，牢記“兩個務必”，永遠保持共產(chǎn)黨員先進性。基層政府尤其要以建設“責任政府”、“服務政府”、“陽光政府”為目標，全面推進政府信息公開和績效承諾制，在吸收民眾參與監(jiān)督的基礎上，完善行政問責制度，不僅“東窗事發(fā)”的貪官要問責，完不成績效承諾的庸官也要問責。政府要通過實實在在的行動取信于民，增強政府的公信力和權(quán)威。（27）

其次，必須實現(xiàn)“包容性增長”，從強調(diào)“讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來”轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)“共同富?！薄Ｒゾo進行分配方式改革，讓發(fā)展的成果由全體人民共享而不是由少數(shù)強勢群體獨占或“拿大頭”。這一點鄧小平看得很清楚，他說：“分配的問題大得很。我們講要防止兩極分化，實際上兩極分化自然出現(xiàn)。要利用各種手段、各種方法、各種方案來解決這些問題。中國人能干，但是問題也會越來越多，越來越復雜，隨時都會出現(xiàn)新問題。少部分人獲得那么多財富，大多數(shù)人沒有，這樣發(fā)展下去總有一天會出問題。分配不公，會導致兩極分化，到一定時候問題就會出來。這個問題要解決。過去我們講先發(fā)展起來?，F(xiàn)在看，發(fā)展起來以后的問題不比不發(fā)展時少?！保?8）因此，我們要勇于解決發(fā)展起來以后的問題，加快構(gòu)建社會保障網(wǎng)絡，解決群眾“看病貴、上學難、房價高”等現(xiàn)實利益問題，貫徹“限高、提低、擴中、打非、保困”的收入分配改革思路，千方百計擴大就業(yè)和創(chuàng)造條件讓群眾擁有更多的財產(chǎn)性收入，遏制貧富差距進一步擴大的趨勢，形成公平合理的收入分配結(jié)構(gòu)。

再次，必須暢通政治參與途徑。要在農(nóng)村各項公共事務治理中彰顯群眾的主體性地位，廣泛征求民意、集中吸納民智、珍惜使用民力。要構(gòu)建當事雙方、民眾與政府之間的協(xié)商交流機制，允許官民之間、干群之間“討價還價”，學會使用政治妥協(xié)技巧。要強化村務公開，村干部自覺接受民眾監(jiān)督和評議，以群眾滿意率作為評判基層政府工作成效的重要標準。要完善法律制度，明確業(yè)主委員會、農(nóng)民協(xié)會在農(nóng)村社區(qū)中的法律地位，賦予農(nóng)民集體訴訟權(quán)。要鼓勵協(xié)商民主的實踐創(chuàng)新，允許農(nóng)村社區(qū)管理部門、鄉(xiāng)村精英、普通村民、各種農(nóng)村第三部門、農(nóng)民經(jīng)濟合作組織在協(xié)商民主的平臺上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府展開平等的協(xié)商、對話與合作，并將各地的先進經(jīng)驗及時加以概括和總結(jié)，以村規(guī)民約、地方法規(guī)等形式固定下來，為多中心治理的主體參與開辟更多的制度化路徑。

最后，要在農(nóng)村文化建設中灌輸主流意識形態(tài)。加大財政投入，增加農(nóng)村文化服務總量，推動媒體辦好農(nóng)村版和農(nóng)村頻率頻道，做好主要黨報黨刊在農(nóng)村基層發(fā)行和贈閱工作。堅持馬克思主義新聞觀，在農(nóng)村“加強和改進正面宣傳，加強社會主義核心價值體系宣傳，加強輿情分析研判，加強社會熱點難點問題引導，從群眾關(guān)注點入手，科學解疑釋惑，有效凝聚共識。做好重大突發(fā)事件新聞報道，完善新聞發(fā)布制度，健全應急報道和輿論引導機制，提高時效性，增加透明度。加強和改進輿論監(jiān)督，推動解決黨和政府高度重視、群眾反映強烈的實際問題，維護人民利益，密切黨群關(guān)系，促進社會和諧?！保?9）

本文主要探討的是行政學視角中的鄉(xiāng)村軟治理問題，任何理論都有自己的目標歸宿，和諧村就是鄉(xiāng)村軟治理的目標歸宿。從政治的視角觀之，和諧村就是要在鄉(xiāng)村軟治理的具體過程中實現(xiàn)黨的領導、依法治村、村民當家做主的有機統(tǒng)一。

首先，黨是鄉(xiāng)村軟治理的絕對主導力量。在眾多的鄉(xiāng)村軟治理主體中，基層黨支部的主導地位毋庸置疑，她發(fā)揮著重要的但不一定是決定性的作用，引領著鄉(xiāng)村公共治理網(wǎng)絡的前進方向。黨在新農(nóng)村建設中的領導作用是通過她的先進性和政黨軟力量來實現(xiàn)的。基層黨支部必須帶頭踐行科學發(fā)展觀，為農(nóng)村社區(qū)建設“掌好舵”，與村民同呼吸共命運，支持村民行使各種當家做主的民主權(quán)力，與其他治理主體平等對話、協(xié)商與協(xié)作，共同治理好農(nóng)村社區(qū)各項公共事務。農(nóng)村黨員及其他鄉(xiāng)村精英分子，應該具有高度的歷史責任感和為人民服務的志愿奉獻精神，帶頭勤勞致富，帶頭扶危濟困，帶頭遵紀守法，帶頭樂善好施，努力成為引領鄉(xiāng)村脫貧致富的經(jīng)濟能手和繁榮農(nóng)村社區(qū)文化的精神導師。

其次，必須依法治村。這里的法既包括《村委會組織法》等“硬法”，也包括各種各樣的鄉(xiāng)規(guī)民約等“軟法”。在一些鄉(xiāng)村軟治理開展的比較好的地方，軟法也被稱為“小憲法”，是全體村民共同遵守的行為規(guī)范，對農(nóng)村社區(qū)的村務管理、鄰里關(guān)系、精神文明建設等起著重要的調(diào)控作用?；鶎狱h支部可以和全體村民共同制定軟法，并帶頭遵守軟法，強化軟法在鄉(xiāng)村軟治理中的積極作用，完善人民調(diào)解制度，創(chuàng)建和諧社區(qū)。

最后，要創(chuàng)設條件，確保村民順利行使選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等當家做主的各項民主權(quán)利。村干部完全可以采取“海選”的方式，上級黨委和政府不指定任何候選人，只是對選舉的過程進行監(jiān)督，制止和糾正各種選舉違規(guī)現(xiàn)象。完善村干部、村委會、村民代表會議、村民大會的議事程序和治理結(jié)構(gòu)，確保村干部對全體村民負責，加大村務公開力度，做到財務透明、決策透明，自覺接受村民監(jiān)督。

總之，鄉(xiāng)村軟治理是一個宏大的、全新的學術(shù)命題，本文只是在時代與政策背景、治理主體、法理基礎、治理手段、治理對象、治理效果等方面進行了一番“概述”，很多方面還有待于進一步的深入研究。我們堅信，學界應抓住小農(nóng)社會化的關(guān)鍵因素，從“社區(qū)——農(nóng)民”的視角重新審視鄉(xiāng)村軟治理，認真觀察、研究和剖析各地農(nóng)村社區(qū)綜合治理創(chuàng)新的生動實踐，對于充實鄉(xiāng)村軟治理的理論寶庫是不無裨益的。

注釋

①《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，新華網(wǎng)，2011－3－17。

②③④孟德拉斯：《農(nóng)民的終結(jié)》，李培林譯，北京：社會科學文獻出版社，2010年，第251頁，第279頁，第269頁。

③鄧大才：《中國鄉(xiāng)村治理研究的傳統(tǒng)及新的嘗試》，《學習與探索》2012年第1期。

⑥（24）劉祖云、韓鵬云：《鄉(xiāng)村社區(qū)公共品供給模式變遷：歷史斷裂與接合》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2012年第1期。

⑦王銳、李煜章：《后稅費時代的鄉(xiāng)村治理困境》，《理論觀察》2009年第3期。

⑧中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議：《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，北京：2006年10月18日.

⑨夏周青：《中國農(nóng)村建設：從鄉(xiāng)村建設運動到農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)建的興起》，《云南行政學院學報》2010年第2期。

⑩（11）中華人民共和國民政部：《關(guān)于印發(fā)<全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗縣（市、區(qū)）工作實施方案>的通知》，北京：2007年3月29日.

（12）萊斯特.薩拉蒙、赫爾穆特.安海爾：《公民社會部門》，載何增科主編：《公民社會與第三部門》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第257－269頁。

（13）王興倫：《多中心治理：一種新的公共管理理論》，《江蘇行政學院學報》2005年第1期。

（14）（20）崔保鋒，孫秀民：《軟力量視域下的政黨理論研究——論“政黨軟力量”概念的提出》，《學習與實踐》2012年第1期。

（15）黨國英：《廢除農(nóng)業(yè)稅條件下的鄉(xiāng)村治理》，《科學社會主義》2006年第1期。

（16）張益剛、厲翠菊：《鄉(xiāng)村治理的困境：經(jīng)濟能人向霸痞經(jīng)濟人的蛻變》，《當?shù)厥澜缗c社會主義》2009年第5期。

（17）吳興智：《協(xié)商民主與中國鄉(xiāng)村治理》，《湖北社會科學》2010年第10期。

（18）韓永紅：《本土資源與民間法的成長——基于浙江“楓橋經(jīng)驗”的實證分析》，《中共浙江省委黨校學報》2008年第4期。

（19）Joseph S.Nye.“Soft Power.”Foreign Policy （Fall 1990）.

（21）《江蘇長江村“發(fā)黃金”調(diào)查 村民稱男丁可分別墅》，中國廣播網(wǎng)，2012年4月2日，http：//www.cnr.cn/gundong/201204/t20120402＿509373373.shtml

（22）胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2007年10月24日。

（23）（29）十七屆六中全會：《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，《人民日報》2011年10月26日。

（25）賀雪峰：《論鄉(xiāng)村社會的秩序均衡》，《云南社會科學》1999年第3期。

（26）鄧小平：《鄧小平文選》（1975—1982），《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》，北京：人民出版社，1983年，第133頁。

（27）孔德斌：《和諧行政模式與政府可持續(xù)發(fā)展》，《行政論壇》2009年第1期。

（28）中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜（1975－1997）》（下 卷），北 京：中 央 文 獻 出 版 社，2004 年，第1364頁。