林閩鋼

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

隨著我國(guó)全面建成小康社會(huì)進(jìn)程的加快，一方面要建構(gòu)多層次的社會(huì)保障體系，需要全面實(shí)施適度普惠型的社會(huì)服務(wù)，社會(huì)服務(wù)的重要性日益突顯；另一方面，社會(huì)服務(wù)需求呈現(xiàn)全面快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但社會(huì)服務(wù)缺乏、社會(huì)服務(wù)覆蓋面較小、管理體制和機(jī)制滯后等等問(wèn)題，已不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，社會(huì)服務(wù)發(fā)展問(wèn)題已成為制約我國(guó)公共服務(wù)發(fā)展和社會(huì)管理創(chuàng)新的 “短板”，“短板效應(yīng)”日漸凸顯。因此，迫切需要建立和健全我國(guó)社會(huì)服務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，從而提高社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量和水平，在更高層次上保障和改善民生。

一、社會(huì)服務(wù)擴(kuò)大化趨勢(shì)及其管理體制

（一）社會(huì)服務(wù)范圍及其國(guó)際比較

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)服務(wù)被狹義地理解為民政系統(tǒng)中的社會(huì)福利事業(yè)。社會(huì)服務(wù)被理解為民政社會(huì)福利，其主要內(nèi)容是老年人福利、兒童福利、殘疾人福利等，主要對(duì)象（受益者）是老年人、孤兒、殘疾人、五保戶等。所以，社會(huì)服務(wù)范圍僅局限于“個(gè)人社會(huì)服務(wù)”上，即救助弱勢(shì)群體的服務(wù)，服務(wù)對(duì)象十分有限。

從國(guó)外社會(huì)服務(wù)發(fā)展過(guò)程來(lái)看，1951年，蒂特馬斯（R.Titmuss）第一次提出“社會(huì)服務(wù)”概念，他認(rèn)為社會(huì)服務(wù)和以現(xiàn)金支付的社會(huì)保險(xiǎn)是截然不同的概念①。隨著戰(zhàn)后歐洲經(jīng)濟(jì)的復(fù)興與繁榮，各國(guó)政府財(cái)力的增加，社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容開(kāi)始突破了傳統(tǒng)的局限，變得更加廣泛與明確，社會(huì)服務(wù)提供的服務(wù)內(nèi)容也更全面，不僅局限在老年人、殘疾人、婦女和兒童，而且還擴(kuò)展到覆蓋全體國(guó)民。同時(shí)，社會(huì)服務(wù)在立法上也獲得全面推進(jìn)。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，在福利國(guó)家發(fā)展的早期階段，社會(huì)政策的重點(diǎn)是各類社會(huì)保險(xiǎn)和各種收入維持項(xiàng)目。隨著福利國(guó)家的發(fā)展，社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容日益增加，高水平和高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)已成為當(dāng)代福利國(guó)家一個(gè)最顯著的特征②。

發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)服務(wù)模式已經(jīng)不再局限于初期簡(jiǎn)單的針對(duì)生活困難者的物質(zhì)濟(jì)貧服務(wù)，而是擴(kuò)大了社會(huì)服務(wù)對(duì)象，增加了社會(huì)服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新了社會(huì)服務(wù)形式，實(shí)現(xiàn)了由早期簡(jiǎn)單的生活救濟(jì)型社會(huì)服務(wù)向全面的、以服務(wù)促發(fā)展的普惠型的社會(huì)服務(wù)的轉(zhuǎn)變與提升，在優(yōu)先確保社會(huì)弱勢(shì)群體的照顧服務(wù)基礎(chǔ)上，現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)功能得到實(shí)現(xiàn)，社會(huì)服務(wù)體系也逐漸成熟。以美國(guó)為例，社會(huì)服務(wù)體系包括六個(gè)方面：教育、收入轉(zhuǎn)移支付、衛(wèi)生、住房、就業(yè)培訓(xùn)和個(gè)人服務(wù)。在英國(guó)，社會(huì)服務(wù)體系為包括：醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、住房和個(gè)人社會(huì)服務(wù)。

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，我國(guó)也開(kāi)始重新定位社會(huì)服務(wù)的范圍，2012年7月，在國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中，將基本養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利服務(wù)、社會(huì)救助服務(wù)、優(yōu)撫安置服務(wù)等統(tǒng)括為“基本社會(huì)服務(wù)”，具體內(nèi)容表述為：城鄉(xiāng)困難群體提供最低生活保障和專項(xiàng)救助；為農(nóng)村五保對(duì)象提供吃、穿、住、醫(yī)、葬方面的生活照顧和物質(zhì)幫助；為自然災(zāi)害受災(zāi)人員提供救助；為城市生活無(wú)著落的流浪乞討人員提供救助；為殘疾人、孤兒、精神病人等特殊群體提供福利服務(wù)；為老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)；為優(yōu)撫安置對(duì)象提供優(yōu)待撫恤和安置服務(wù)；為城鄉(xiāng)居民免費(fèi)提供婚姻登記服務(wù)；為身故者提供基本殯葬服務(wù)。基本社會(huì)服務(wù)列為單獨(dú)門(mén)類，獨(dú)立規(guī)劃編制，納入民生指數(shù)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。全面將“基本社會(huì)服務(wù)”作為國(guó)家基本公共服務(wù)的一個(gè)重要領(lǐng)域。這一新的“基本社會(huì)服務(wù)”內(nèi)涵開(kāi)始突破原有社會(huì)服務(wù)狹窄的范圍和對(duì)象，同時(shí)從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，沒(méi)有泛化基本社會(huì)服務(wù)內(nèi)涵和外延。

因此，按照國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)和使用慣例，社會(huì)服務(wù)可以劃分為廣義與狹義。廣義上，社會(huì)服務(wù)包括：養(yǎng)老服務(wù)、救助服務(wù)、災(zāi)害救援服務(wù)、優(yōu)撫安置服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、住房服務(wù)、文體服務(wù)和就業(yè)服務(wù)等都可統(tǒng)括為“社會(huì)服務(wù)”。本文在廣義上使用社會(huì)服務(wù)概念。狹義的社會(huì)服務(wù)主要是指?jìng)€(gè)人社會(huì)（福利）服務(wù)，這類社會(huì)服務(wù)類型較多，以香港地區(qū)為例，狹義的社會(huì)服務(wù)包括：家庭及兒童福利服務(wù)、醫(yī)務(wù)社會(huì)服務(wù)、安老服務(wù)、青少年服務(wù)、殘疾人康復(fù)服務(wù)、專業(yè)輔助和其他支援服務(wù)、違法者輔導(dǎo)服務(wù)（罪犯感化服務(wù)）等。

（二）我國(guó)社會(huì)服務(wù)管理體制的演變和面臨的改革問(wèn)題

我國(guó)社會(huì)服務(wù)管理體制經(jīng)歷了三個(gè)主要發(fā)展階段：第一階段，把社會(huì)服務(wù)納入到政府部門(mén)工作。在1983年召開(kāi)的第八次全國(guó)民政會(huì)議上，提出了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)面的新要求。社會(huì)服務(wù)的概念首次進(jìn)入政府職能部門(mén)的工作規(guī)劃中。1986年，民政部為配合城市經(jīng)濟(jì)體制改革，首先提出和倡導(dǎo)發(fā)展社區(qū)服務(wù)。1989年，在第九次全國(guó)民政會(huì)議上提出，在新的形勢(shì)下，民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮民政工作，完善社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，緩解社會(huì)矛盾，實(shí)施社會(huì)服務(wù)。這是我國(guó)政府部門(mén)第一次明確把“實(shí)施社會(huì)服務(wù)”納入發(fā)揮職能作用的總體要求，第一次明確作為政府部門(mén)的工作任務(wù)。

第二階段，建立社會(huì)服務(wù)部門(mén)行政管理體制。1994年，在第十次全國(guó)民政會(huì)議上提出，建立城市福利和服務(wù)體系；建立和完善優(yōu)撫安置管理體制和服務(wù)體系；建立管理和服務(wù)有機(jī)結(jié)合的社會(huì)行政管理體制，作為民政工作發(fā)展目標(biāo)。2002年，在第十一次民政會(huì)議上，提出民政部門(mén)要更好地為廣大人民群眾服務(wù)，為最需幫助的困難群眾服務(wù)，為改革發(fā)展穩(wěn)定的大局服務(wù)。為此，明確了完善政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)參與的工作機(jī)制，并認(rèn)為社會(huì)服務(wù)是民政工作社會(huì)化的基本措施。這一階段的社會(huì)服務(wù)概念定位更加集中體現(xiàn)出以民政部門(mén)法定職能“社會(huì)行政事務(wù)”的特征。

第三階段，首次提出要確立國(guó)家社會(huì)服務(wù)管理體制。2006年，第十二次全國(guó)民政會(huì)議明確，民政工作是政府實(shí)施社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要方面。把建立與政府服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)和社會(huì)志愿服務(wù)相銜接的社會(huì)服務(wù)體系，提升到推進(jìn)改革的重要內(nèi)容和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展不可回避的重大問(wèn)題的高度。2012年，第十三次全國(guó)民政會(huì)議提出，必須堅(jiān)持以人為本，構(gòu)建政府管理與社會(huì)自治相結(jié)合、政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合的社會(huì)管理和公共服務(wù)體制；進(jìn)一步明確提出，構(gòu)建直接面向基層、面向社區(qū)、面向家庭和群眾、職能有機(jī)統(tǒng)一的管理服務(wù)體制。

從以上分析中，可以看到我國(guó)社會(huì)服務(wù)管理體制三十年來(lái)最重要的是建立了民政部所主導(dǎo)的社會(huì)服務(wù)部門(mén)行政管理體制。但隨著社會(huì)服務(wù)內(nèi)涵和外延的擴(kuò)大，要面臨跨部門(mén)的整合，從而建立起統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的社會(huì)服務(wù)管理體制。

在發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)服務(wù)管理起初也是呈現(xiàn)分散化。如在英國(guó)20世紀(jì)70年代，社會(huì)服務(wù)的職責(zé)是分散的、歸屬于不同部門(mén)。中央政府的服務(wù)職責(zé)主要在內(nèi)務(wù)部和健康部之間分割，內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)兒童服務(wù)，健康部負(fù)責(zé)地方的健康和福利服務(wù)。此外，教育和科學(xué)部負(fù)責(zé)教育福利，而住房部和地方政府負(fù)責(zé)地方當(dāng)局的住房福利供給等。

作為對(duì)這一服務(wù)管理狀況的憂慮，英國(guó)政府建立希波姆委員會(huì)來(lái)檢查社會(huì)服務(wù)，希波姆報(bào)告（Seebohm Report）于1968年發(fā)布，其中心是提倡建立一個(gè)統(tǒng)一的和以家庭為導(dǎo)向的服務(wù)。希波姆委員會(huì)的建議在1970年被結(jié)合進(jìn)《1970年地方政府社會(huì)服務(wù)法》。這個(gè)法律在1971年被實(shí)施。這個(gè)法律要求地方政府建立社會(huì)服務(wù)委員會(huì)，英國(guó)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)地方社會(huì)服務(wù)部在1971年獲得了創(chuàng)建③。

近年，部分發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始組建了專門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)服務(wù)的政府管理機(jī)構(gòu)，例如美國(guó)的“健康和人類服務(wù)部”（United States Department of Health and Human Services，HHS）；澳大利亞的“人類服務(wù)部”（Department of Human Services of Australia government，DHS）；新西蘭的 “社會(huì) 發(fā) 展 部”（Ministry of Social Development，MSD）等。

因此，針對(duì)目前我國(guó)社會(huì)服務(wù)范圍和職能的擴(kuò)大，必需跳出民政工作的視野，建立跨部門(mén)的社會(huì)服務(wù)管理體制。已有學(xué)者在國(guó)內(nèi)提出要建立“社會(huì)管理和服務(wù)部”④。同時(shí)，更多的研究開(kāi)始從各種角度探討構(gòu)建直接面向基層、面向社區(qū)、面向家庭和群眾、職能有機(jī)統(tǒng)一的管理服務(wù)體制。

二、社區(qū)社會(huì)服務(wù)管理體制及其探索

在世界各國(guó)對(duì)社區(qū)社會(huì)服務(wù)關(guān)注與改革的大背景下，我國(guó)政府重新評(píng)估和肯定了社區(qū)的意義，積極倡導(dǎo)和推行社區(qū)服務(wù)，旨在利用社區(qū)資源、依靠社區(qū)力量來(lái)解決居民的社會(huì)服務(wù)需求。

“社區(qū)服務(wù)”的概念首先是民政部在1987年武漢的“全國(guó)社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)”上提出并使用的。在明確社區(qū)服務(wù)的概念后，民政部、國(guó)家計(jì)委等十四個(gè)部門(mén)在1993年8月聯(lián)合頒布了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》。

自2000年全面推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)以來(lái)，社區(qū)作為加強(qiáng)社會(huì)管理和提供社會(huì)服務(wù)的新平臺(tái)，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。2006年4月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》，提出大力推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)，使政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)。2007年5月，國(guó)家發(fā)改委、民政部聯(lián)合印發(fā)《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃是國(guó)家就社區(qū)服務(wù)問(wèn)題制定的第一個(gè)發(fā)展規(guī)劃。2011年，民政部在對(duì)“十一五”期間社區(qū)工作成果的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，提出逐步建立面向全體社區(qū)居民，主體多元、設(shè)施配套、功能完善、內(nèi)容豐富、隊(duì)伍健全、機(jī)制合理的社區(qū)服務(wù)體系。

從社區(qū)社會(huì)服務(wù)模式改革來(lái)看，社區(qū)社會(huì)服務(wù)是面向公共目標(biāo)的社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)型的結(jié)果，隨著社區(qū)成為社會(huì)服務(wù)提供、生產(chǎn)與消費(fèi)的基本單元，為了滿足社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的社會(huì)服務(wù)需求，需要建立以政府為主、非政府力量為重要輔助的多元化提供模式成為了共識(shí)。針對(duì)目前社區(qū)社會(huì)服務(wù)“單中心”模式存在的弊端，我國(guó)社區(qū)社會(huì)服務(wù)要引入契約、委托代理機(jī)制，已成為當(dāng)今社區(qū)服務(wù)提供和生產(chǎn)的首要選擇。在改革措施上，一方面則是要進(jìn)行行政管理體制改革，政事、政社分開(kāi)⑤。另一方面，則要?jiǎng)?chuàng)建以需求為導(dǎo)向，以項(xiàng)目為載體的社會(huì)服務(wù)模式⑥。

從社區(qū)服務(wù)管理體制來(lái)看，目前我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)社會(huì)服務(wù)模式可以歸納為：體制吸納型。體制吸納型社區(qū)社會(huì)服務(wù)是以政府為核心，通過(guò)一定的吸納渠道（社會(huì)服務(wù)方式）、吸納機(jī)制和吸納平臺(tái)開(kāi)始將社會(huì)服務(wù)的提供職能與生產(chǎn)職能相分離，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的政府、市場(chǎng)與社會(huì)的有效分工與合作。體制吸納的本質(zhì)是“公共私營(yíng)合作制”（Public Private Partnership），而伙伴關(guān)系的核心又是政府、社區(qū)社會(huì)組織、駐區(qū)企業(yè)（單位）、家庭和居民等多方合作⑦。

目前，我國(guó)社區(qū)社會(huì)服務(wù)管理體制改革面臨的主要問(wèn)題是：以居民社會(huì)服務(wù)需求為導(dǎo)向，在各種社區(qū)管理模式下，如何對(duì)社區(qū)各類社會(huì)服務(wù)載體進(jìn)行優(yōu)化和整合研究。從城市社區(qū)來(lái)看，各類社會(huì)服務(wù)的載體有：社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)居民事務(wù)辦理站、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)公共服務(wù)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)，被認(rèn)為是承接社區(qū)社會(huì)服務(wù)的主要載體。因此，在社區(qū)不同的層級(jí)中，基于社會(huì)服務(wù)平臺(tái)的功能和定位，可以組合出多樣性的社區(qū)社會(huì)服務(wù)形式。

從目前我國(guó)社區(qū)服務(wù)實(shí)踐探索來(lái)看，可以劃分為：分設(shè)模式、下屬模式、條屬模式和專干模式。第一種，分設(shè)模式以深圳市為代表，新設(shè)立的社區(qū)工作站成為街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)，完全獨(dú)立于社區(qū)居委會(huì)，社區(qū)工作站和社區(qū)居委會(huì)是并行的組織系統(tǒng)，擔(dān)負(fù)不同的職能，社區(qū)工作站主要承接來(lái)自政府系統(tǒng)的帶有行政性的公共服務(wù)，而社區(qū)居委會(huì)則主要是自發(fā)組織的群眾性、社區(qū)內(nèi)部的服務(wù)活動(dòng)。第二種，下屬模式以北京市西城區(qū)為代表，社區(qū)工作站接受街道辦的工作指導(dǎo)，在社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展社區(qū)服務(wù)工作。社區(qū)工作站站長(zhǎng)（主任）和社區(qū)專干等實(shí)行任期崗位工資制，其職位對(duì)社會(huì)公開(kāi)競(jìng)聘上崗。第三種，條屬模式則以社區(qū)警務(wù)站和社區(qū)衛(wèi)生站為典型。2002年8月，公安部、民政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見(jiàn)》，要求各地根據(jù)城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)程統(tǒng)籌社區(qū)警務(wù)工作，基本實(shí)行一社區(qū)一警制。與此同時(shí)，衛(wèi)生部、民政部等部門(mén)也聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的意見(jiàn)的通知》，要求在社區(qū)設(shè)置衛(wèi)生服務(wù)站，做到一社區(qū)一衛(wèi)生站（室）。此種模式下社區(qū)工作站人員、經(jīng)費(fèi)、考核等都由派出單位負(fù)責(zé)，同時(shí)接受社區(qū)居委會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督。第四種，專干模式以寧波海曙區(qū)、南京市白下區(qū)為代表，社區(qū)居委會(huì)成員從社區(qū)居民中差額直選產(chǎn)生，社區(qū)居委會(huì)下設(shè)辦公室，工作人員由專職社區(qū)工作者組成，專職社區(qū)工作者是由社區(qū)居委會(huì)根據(jù)工作需要，自主招聘3－5名專業(yè)化和職業(yè)化的社區(qū)工作者⑧。

三、社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)及其國(guó)際比較

傳統(tǒng)的社會(huì)服務(wù)提供通常是由政府通過(guò)其組織來(lái)實(shí)現(xiàn)的，政府不僅承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，而且組織具體的生產(chǎn)遞送。在社會(huì)服務(wù)民營(yíng)化、社會(huì)化和分權(quán)化的思潮影響下，各國(guó)社會(huì)服務(wù)方式迥異，但共同點(diǎn)都把市場(chǎng)機(jī)制引入到社會(huì)服務(wù)的領(lǐng)域中來(lái)，就社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的具體實(shí)踐形式來(lái)看，主要包括：合同出租、公私合作、使用者付費(fèi)和補(bǔ)貼制度等形式。

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)已經(jīng)被發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛接受，被認(rèn)為是一種提升社會(huì)服務(wù)質(zhì)量與效率的途徑。中國(guó)在探索政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)過(guò)程中，不可避免帶有制度模仿或制度移植的印記。而中國(guó)有不同于西方的制度環(huán)境，因此同樣的“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的模式卻帶有中國(guó)國(guó)情的自身特點(diǎn)。

政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的模式，從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式一般有四種，即根據(jù)承接服務(wù)的社會(huì)組織相對(duì)于作為購(gòu)買(mǎi)方的政府部門(mén)是否具有獨(dú)立性，分為獨(dú)立性服務(wù)購(gòu)買(mǎi)與依賴性服務(wù)購(gòu)買(mǎi)；依據(jù)購(gòu)買(mǎi)程序是否具有競(jìng)爭(zhēng)性，分為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)與非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，在此基礎(chǔ)上區(qū)分出獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、依賴關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)等四種工作模式。在我國(guó)實(shí)踐中較少見(jiàn)到依賴關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式⑨。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方式主要包括：合同制、直接資助制、項(xiàng)目申請(qǐng)制⑩。

我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的模式還可劃分為：形式性購(gòu)買(mǎi)模式、委托性購(gòu)買(mǎi)模式和契約化購(gòu)買(mǎi)模式（11）。此外，還可以根據(jù)政府的參與方式來(lái)劃分為：授權(quán)委托模式、直接資助模式、服務(wù)合同模式、補(bǔ)貼模式四種模式（12）。

在北京市宣武區(qū)，政府與社會(huì)組織合作供給養(yǎng)老服務(wù)的基本方式有三種：一是“以服務(wù)協(xié)會(huì)為紐帶的項(xiàng)目申請(qǐng)制”；二是“以居家養(yǎng)老服務(wù)中心為平臺(tái)的星級(jí)會(huì)員制”；三是“以老年人協(xié)會(huì)為載體的服務(wù)券補(bǔ)貼制”。這三種基本方式形成了一種特定的體制模式，即政府引導(dǎo)與資助、社會(huì)組織協(xié)調(diào)與運(yùn)作、社會(huì)組織與社會(huì)實(shí)體共同生產(chǎn)與提供、社區(qū)居民和社會(huì)力量參與和協(xié)助的“委托—合作—參與式”。在這種體制模式中，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、自費(fèi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與志愿捐贈(zèng)服務(wù)往往結(jié)合在一起（13）。

浙江省淳安縣和重慶市黔江區(qū)等地為探索政府履行公共衛(wèi)生職責(zé)的有效方式，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式進(jìn)行了嘗試和探索?？偨Y(jié)他們的做法，政府購(gòu)買(mǎi)衛(wèi)生服務(wù)的模式主要采取以下兩種方式：一種是以“公共衛(wèi)生服務(wù)券”為載體，按服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹岸?xiàng)補(bǔ)助”方式；另一種是按“人頭”進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹岸~補(bǔ)助”方式（14）。

四、我國(guó)社會(huì)服務(wù)管理體制和機(jī)制的發(fā)展取向

1.健全政府為主導(dǎo)的多中心社會(huì)服務(wù)供給模式

基于我國(guó)的國(guó)情，政府為主導(dǎo)的多中心社會(huì)服務(wù)供給模式的建立，主要通過(guò)：一是大力推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，激發(fā)各種社會(huì)服務(wù)組織的迅速發(fā)展，使社會(huì)服務(wù)組織從有到多，從而成為社會(huì)服務(wù)提供的主體之一；二是通過(guò)大規(guī)模的事業(yè)單位的分類改革，使公益組織重新定位于公益服務(wù)，成為社會(huì)服務(wù)的主力軍。

2.社區(qū)社會(huì)服務(wù)的復(fù)合生產(chǎn)及其管理再造

以居民社會(huì)服務(wù)需求為導(dǎo)向，在各種社區(qū)管理模式下，對(duì)社區(qū)各類社會(huì)服務(wù)載體（社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)居民事務(wù)辦理站、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)公共服務(wù)協(xié)會(huì)等）進(jìn)行整合和優(yōu)化，建立起管理規(guī)范、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、服務(wù)高效的社區(qū)社會(huì)服務(wù)管理體制，從強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)服務(wù)入手，不斷促進(jìn)功能轉(zhuǎn)換，全面推動(dòng)社區(qū)社會(huì)管理體制重心下移改革。

第一，依托現(xiàn)有的街道社區(qū)服務(wù)中心，開(kāi)展街道社會(huì)服務(wù)職能和資源的整合。按照“集中辦公、一體受理、服務(wù)多元、方便辦事”的原則，繼續(xù)深化“一站式”的全程全方位服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)向一站式高效服務(wù)的轉(zhuǎn)變。相對(duì)弱化街道辦事處內(nèi)設(shè)科室的概念，減少工作的中間環(huán)節(jié)，提高辦事效率，使社區(qū)服務(wù)中心在方便社區(qū)居民辦事履行街道職責(zé)方面能夠發(fā)揮積極的作用，成為各街道上承區(qū)級(jí)政府、下連社區(qū)居民的綜合性服務(wù)窗口。

第二，強(qiáng)化社區(qū)管理服務(wù)站建設(shè)，全面承接社區(qū)各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)。應(yīng)理順政府職能部門(mén)與社區(qū)、街道與社區(qū)、社區(qū)與社會(huì)組織之間的關(guān)系，以增強(qiáng)政府管理水平和社區(qū)自治功能為“兩條主線”，通過(guò)構(gòu)建社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站“三位一體”的社區(qū)管理新體制。在目前已有的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索和強(qiáng)化社區(qū)管理服務(wù)站的建設(shè)，使之成為社區(qū)層面的社會(huì)服務(wù)平臺(tái)。社區(qū)管理服務(wù)站職責(zé)劃分為社區(qū)監(jiān)督、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)三大類，社區(qū)管理服務(wù)站實(shí)行服務(wù)大廳“一站式”辦公，結(jié)合社區(qū)居民需要確定服務(wù)站工作崗位。在社區(qū)管理服務(wù)站建立集中受理、分責(zé)理事、定期回告的制度，而且將區(qū)級(jí)行政服務(wù)中心的部分項(xiàng)目受理終端前移到社區(qū)管理服務(wù)站，轄區(qū)居民需要社區(qū)解決和辦理的事項(xiàng)，都能在服務(wù)站得到“一站式”全程服務(wù)，把社區(qū)管理服務(wù)站建設(shè)成貼近居民需要、人性化服務(wù)的“居民之家”。

第三，建立人員和經(jīng)費(fèi)向社區(qū)下沉的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)管理能力的提升。在轉(zhuǎn)變職能過(guò)程中，根據(jù)社區(qū)服務(wù)管理能力提升的要求，一方面，實(shí)現(xiàn)財(cái)政投入向社區(qū)傾斜，動(dòng)態(tài)調(diào)整社區(qū)工作運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，根據(jù)社區(qū)管轄人口規(guī)模的不同標(biāo)準(zhǔn)核撥，并建立自然調(diào)整機(jī)制；另一方面，加強(qiáng)后備干部和優(yōu)秀人才到社區(qū)鍛煉的力度，建立干部在社區(qū)的考核監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，落實(shí)社區(qū)工作準(zhǔn)入制，提高專職人員的工作水平。

3.大力推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)

第一，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，要將市場(chǎng)發(fā)育程度較高的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)或特定委托等方式購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。同時(shí)，發(fā)揮集體決策、專家評(píng)審、績(jī)效考評(píng)、居民測(cè)評(píng)等監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制的作用，確保政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)質(zhì)優(yōu)、價(jià)廉，并且嚴(yán)格按政府采購(gòu)法規(guī)、政策的規(guī)定，實(shí)行集中采購(gòu)，保證服務(wù)對(duì)象的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第二，探索適合我國(guó)國(guó)情的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的路徑和手段。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)業(yè)務(wù)集成，利用街道社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站的“一站式”服務(wù)機(jī)制來(lái)整合“條條”職能，使街道社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站的業(yè)務(wù)運(yùn)行由原來(lái)不合理的、過(guò)度分散的業(yè)務(wù)集成，從零碎式流程轉(zhuǎn)向集成式流程。社區(qū)社會(huì)服務(wù)平臺(tái)可以采取政府統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)、街道辦事處發(fā)包、街道社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站服務(wù)、居委會(huì)監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)街道服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站逐步轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化的社會(huì)組織。

4.建立多元參與的社會(huì)服務(wù)機(jī)制

在社會(huì)服務(wù)發(fā)展由政府主導(dǎo)的原則下，積極推動(dòng)以政府為主導(dǎo)、社會(huì)積極參與的多元化社會(huì)服務(wù)供給模式，提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量和效率。

第一，繼續(xù)創(chuàng)新政府社會(huì)服務(wù)投資體制。將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目推向市場(chǎng)，放寬社會(huì)服務(wù)投資的準(zhǔn)入限制，通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)、合約出租、特許經(jīng)營(yíng)、政府參股等形式，將原由政府承擔(dān)的大部分社會(huì)服務(wù)職能交由市場(chǎng)主體行使。

第二，全面建立政府與社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)上的合作伙伴關(guān)系。政府可以通過(guò)稅費(fèi)減免等多種形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織廣泛參與社會(huì)服務(wù)。通過(guò)制訂社會(huì)服務(wù)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，吸引社會(huì)組織參與對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的投資，以分解政府的投資經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。

第三，努力探索社會(huì)服務(wù)供給的社會(huì)參與機(jī)制和表達(dá)機(jī)制。針對(duì)社區(qū)居民的社會(huì)服務(wù)需求呈現(xiàn)出多層次、多樣化和個(gè)性化的特征，需要建立多元服務(wù)需求的社會(huì)參與機(jī)制和表達(dá)機(jī)制。

首先，完善和建立社會(huì)服務(wù)重大事項(xiàng)公示制度、聽(tīng)證制度、信息查詢咨詢制度等。其次，搭建社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)的多元化平臺(tái)，積極組建社區(qū)社會(huì)事務(wù)協(xié)商議事會(huì)、社區(qū)居民（成員）代表大會(huì)等組織以及協(xié)調(diào)好各種社區(qū)部組織的關(guān)系，在社會(huì)服務(wù)提供中形成良好的協(xié)商對(duì)話機(jī)制。再次，建立社情民意收集反饋機(jī)制。通過(guò)對(duì)社情民意的調(diào)查，收集居民的社區(qū)社會(huì)服務(wù)需求信息，以此制訂社會(huì)服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略。最后，根據(jù)社區(qū)社會(huì)服務(wù)發(fā)展要求，結(jié)合整體考評(píng)和類別考評(píng)需要，設(shè)計(jì)一套完整、科學(xué)、合理的考評(píng)指標(biāo)體系，全面反映和考評(píng)社會(huì)服務(wù)的水平、體制機(jī)制和實(shí)施效果等方面的內(nèi)容，讓社區(qū)居民對(duì)社會(huì)服務(wù)供給的績(jī)效進(jìn)行考評(píng)。

5.推進(jìn)社會(huì)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化

以標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化建設(shè)為重點(diǎn)，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)管理的基礎(chǔ)，提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，打造優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)。第一，根據(jù)社會(huì)服務(wù)的要求，分類制訂社會(huì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確服務(wù)的目標(biāo)、內(nèi)容、對(duì)象、基本程序、資金來(lái)源、質(zhì)量控制以及績(jī)效評(píng)估等內(nèi)容。制訂社會(huì)服務(wù)范圍與社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。第二，進(jìn)行社會(huì)服務(wù)供給時(shí)，要根據(jù)不同的社會(huì)需求進(jìn)行專業(yè)化的服務(wù)。第三，專業(yè)化發(fā)展還要能夠得到社會(huì)認(rèn)同，逐步樹(shù)立起社會(huì)服務(wù)的專業(yè)化形象和品牌。

注釋

①③潘屹：《西歐社會(huì)福利的概念和實(shí)踐以及發(fā)展趨勢(shì)》，見(jiàn)岳經(jīng)綸、劉洪、黃錦文：《社會(huì)服務(wù)：從經(jīng)濟(jì)保障到服務(wù)保障》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2011年，第19頁(yè)，第22－23頁(yè)。

②岳經(jīng)綸：《個(gè)人社會(huì)服務(wù)與福利國(guó)家：對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度的啟示》，《學(xué)?！?010年第4期。

④謝慶奎：《機(jī)構(gòu)改革背景下的社會(huì)服務(wù)》，《中國(guó)民政》2010年第6期。

⑤張洪武：《社區(qū)公共服務(wù)中的多中心秩序》，《學(xué)理論》2008年第12期。

⑥孫燕：《創(chuàng)建以需求為導(dǎo)向，以項(xiàng)目為載體的公共服務(wù)供給模式》，《學(xué)會(huì)》2010年第8期。

⑦李風(fēng)琴、林閩鋼：《中國(guó)城市社區(qū)公共服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第2期。

⑧李春：《城市社區(qū)公共服務(wù)多元協(xié)作組織研究》，《理論月刊》2012年第3期。

⑨⑩王蒲劬、萊斯特·M.薩拉蒙等：《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究——中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第19頁(yè)，第17－19頁(yè)。

（11）賈西津等：《中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究》，《財(cái)政研究》2010年第1期。

（12）朱玉知：《政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的公共政策分析》，《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。

（13）呂普生：《政府與公民社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)供給中的合作模式研究——基于北京市宣武區(qū)三種合作方式的分析》，《科學(xué)決策》2009年第12期。

（14）代會(huì)俠、馮占春：《政府購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)的模式及其理論分析》，《中國(guó)初級(jí)衛(wèi)生保健》2008年第1期。