河北海事局 李義良 劉科偉

航運(yùn)行業(yè)的全球性特點(diǎn)決定了海事管理工作的涉外性。中國(guó)締結(jié)或者參加的諸多國(guó)際海事公約（下文簡(jiǎn)稱公約）在海事執(zhí)法中如何適用是海事執(zhí)法人員需要重點(diǎn)注意的問題。

由于我國(guó)憲法并沒有明確規(guī)定國(guó)際海事公約與國(guó)內(nèi)法之間的關(guān)系，且我國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際海事公約種類繁多，在海事執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)不同的公約往往采取不同的適用方式。即：對(duì)于外國(guó)籍船舶及國(guó)際航行的中國(guó)籍船舶可以直接適用公約；其次，通過國(guó)內(nèi)立法的轉(zhuǎn)化適用于所有在中國(guó)管轄海域航行的外國(guó)籍及中國(guó)籍船舶；再次，通過主管機(jī)關(guān)的公告或相關(guān)件，公約也會(huì)適用于國(guó)內(nèi)航行船舶。

這種關(guān)于公約的適用方法目前具有一定的普遍性，但是這種簡(jiǎn)單的公約適用分類方法在海事執(zhí)法中會(huì)遇到一些實(shí)際問題，如國(guó)際公約和國(guó)內(nèi)法的適用出現(xiàn)矛盾時(shí)應(yīng)以何為準(zhǔn)？國(guó)際公約做出明確規(guī)定而國(guó)內(nèi)法沒有相應(yīng)規(guī)定時(shí)如何處理？

船舶油污損害民事責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱油污保險(xiǎn)制度）是一項(xiàng)我國(guó)由被動(dòng)履行公約到主動(dòng)立法實(shí)施并且國(guó)內(nèi)法標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國(guó)際海事公約的制度，其起源及實(shí)施過程脈絡(luò)清晰。本文以油污保險(xiǎn)制度為例，探討國(guó)際海事公約在國(guó)內(nèi)海事執(zhí)法中如何適用，并就其中存在的問題進(jìn)行分析，進(jìn)而給出國(guó)際海事公約在國(guó)內(nèi)適用的建議。

一、國(guó)際油污保險(xiǎn)制度概況

現(xiàn)行油污保險(xiǎn)制度起源于兩個(gè)國(guó)際公約：《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約的1992年議定書》和《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》。1992年11月，國(guó)際海事組織（IMO）通過了《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約的1992年議定書》（以下稱《1992年油污公約》）。該公約于1996年5月30日生效，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，我國(guó)于1999年1月5日向國(guó)際海事組織交存了《1992年油污公約》加入書，成為該議定書的當(dāng)事國(guó)，該議定書于2000年1月5日對(duì)我國(guó)生效。2001年3月23日，國(guó)際海事組織（IMO）通過了《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》（以下簡(jiǎn)稱《2001燃油公約》）?！?001燃油公約》于2008年11月21日生效，我國(guó)政府于2008年11月17日批準(zhǔn)加入該公約，并于2009年3月9日正式對(duì)我國(guó)生效。

為在國(guó)內(nèi)實(shí)施上述公約，我國(guó)在2010年3月1日正式實(shí)施的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第七章中確立了船舶油污損害民事責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，并在2010年10月1日起施行的《中華人民共和國(guó)船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》中規(guī)定了具體措施。

二、油污保險(xiǎn)制度國(guó)內(nèi)適用

在《1992年油污公約》未對(duì)我國(guó)生效期間，符合公約要求的中國(guó)籍國(guó)際航行船舶須取得合格的“油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)保證證書”（簡(jiǎn)稱“油污證書”）才能進(jìn)入締約國(guó)管轄海域，我國(guó)對(duì)沿海運(yùn)輸船舶沒有做出要求。我國(guó)加入《1992年油污公約》后，所有符合公約要求的進(jìn)入我國(guó)管轄海域的外國(guó)籍船舶和中國(guó)籍國(guó)際航線船舶應(yīng)取得“油污證書”，對(duì)中國(guó)籍沿海航行船舶不做此要求。

在《2001燃油公約》未對(duì)我國(guó)生效期間，符合公約要求的中國(guó)籍國(guó)際航行船舶須取得“燃油污染損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)保證證書”（簡(jiǎn)稱“燃油證書”）才能進(jìn)入締約國(guó)管轄海域，我國(guó)對(duì)沿海航行船舶沒有做出要求。與《1992年油污公約》不同的是，2009年3月9日《2001燃油公約》生效后，中國(guó)海事局發(fā)布《關(guān)于實(shí)施〈2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約〉的通知》規(guī)定：除了所有符合公約要求的進(jìn)入我國(guó)管轄海域的外國(guó)籍船舶和中國(guó)籍國(guó)際航線船舶應(yīng)取得“燃油證書”外，符合公約條件的我國(guó)沿海運(yùn)輸船舶在2009年7月1日起也應(yīng)取得“燃油證書”。

于2010年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《防污條例》）對(duì)油污保險(xiǎn)制度做了原則性規(guī)定?！斗牢蹢l例》根據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海商法》以及我國(guó)加入的《1992年油污公約》《2001燃油公約》等國(guó)際公約的規(guī)定，從事故的賠償原則、事故的損害賠償責(zé)任限額、保險(xiǎn)制度和賠償基金制度等四個(gè)方面系統(tǒng)建立了符合中國(guó)國(guó)情的船舶污染事故損害賠償制度?！斗牢蹢l例》在執(zhí)行上需要通過相應(yīng)的配套規(guī)章，在上位法原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)其予以細(xì)化和明確。

2010年10月1日，《中華人民共和國(guó)船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》（2010年交通運(yùn)輸部令第3號(hào)，以下簡(jiǎn)稱3號(hào)令）開始實(shí)施。3號(hào)令按照《油污公約》和《燃油公約》的制度原則，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，通過國(guó)內(nèi)立法保障兩個(gè)公約的實(shí)施。3號(hào)令中的規(guī)定比兩個(gè)公約的規(guī)定更為嚴(yán)格，符合3號(hào)令規(guī)定的船舶必定符合兩個(gè)公約的要求，而且3號(hào)令要求所有在中國(guó)管轄海域航行的船舶都要符合油污保險(xiǎn)制度的規(guī)定，但是未對(duì)外國(guó)籍船舶是否持有油污證書作出要求，只要求其取得油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得其他財(cái)務(wù)保證即可。

3號(hào)令在賠償責(zé)任、限額方面與兩個(gè)公約相一致，沒有對(duì)責(zé)任限額做出更高的要求，如果3號(hào)令責(zé)任限額設(shè)置比公約規(guī)定更高，則可以認(rèn)為違反了公約要求。如：美國(guó)沒有加入《油污公約》，其國(guó)內(nèi)《油污法》在防止污染和損失索賠方面的要求超過了國(guó)際公約的規(guī)定。如果3號(hào)令責(zé)任限額設(shè)置低于公約要求，則有損我國(guó)正當(dāng)權(quán)益。

3號(hào)令船舶適用范圍未超出公約適用船舶范圍，雖然其對(duì)載運(yùn)2000 t以下散裝持久性油類的船舶和所有載運(yùn)非持久性油類的船舶做了要求，但是并沒有對(duì)適用于公約的船舶增加新的義務(wù)?？梢哉J(rèn)為3號(hào)令比公約更加嚴(yán)格，但不能認(rèn)為違反公約要求。

3號(hào)令要求所有外國(guó)籍船舶按規(guī)定投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保，但僅要求符合公約要求的船舶取得證書，其他船舶可以在按規(guī)定投保的前提下不持有證書，這樣做既有利于保護(hù)中國(guó)利益又便利了外國(guó)籍船舶。

3號(hào)令的規(guī)定“內(nèi)外有別”，規(guī)定沿海運(yùn)輸船舶賠償責(zé)任限額為其他船舶的50%，根據(jù)中國(guó)國(guó)情適當(dāng)降低了從事國(guó)內(nèi)航線船舶營(yíng)運(yùn)成本，有利于國(guó)內(nèi)中小航運(yùn)企業(yè)的發(fā)展。

三、油污保險(xiǎn)制度適用性分析

由《1992年油污公約》和《2001燃油公約》的實(shí)施過程，我們可以得出公約在海事執(zhí)法中的一般適用原則。

1.公約生效后但對(duì)中國(guó)尚未生效前

在此期間，我國(guó)無權(quán)利要求進(jìn)入我國(guó)管轄海域的船舶遵守公約規(guī)定，而我國(guó)船舶進(jìn)出締約國(guó)管轄海域需要遵守公約規(guī)定。作為一個(gè)港口吞吐量居世界第一、船隊(duì)規(guī)模居世界第四位的航運(yùn)大國(guó)，此種局面明顯對(duì)中國(guó)航運(yùn)業(yè)不利，應(yīng)盡量避免。

2.公約對(duì)中國(guó)生效后國(guó)內(nèi)立法前

在此期間，所有進(jìn)入中國(guó)管轄海域的船舶需要遵守公約規(guī)定，但中國(guó)籍船舶對(duì)于公約的適用會(huì)有不同的方式。一般來說由交通運(yùn)輸部或部海事局發(fā)布公告或通知，宣告中國(guó)已經(jīng)加入該公約，通知公約實(shí)施時(shí)間，并說明公約僅適用于國(guó)際航線船舶或同時(shí)適用于國(guó)際航線船舶和沿海運(yùn)輸船舶（除非公約明確要求僅適用國(guó)際航行船舶，如MARPOL附則IV）。在國(guó)內(nèi)尚不具備完全實(shí)施公約的情況下，將公約適用范圍限制為國(guó)際航線船舶既保護(hù)了我國(guó)權(quán)益又能一定程度地履行公約義務(wù)；當(dāng)條件具備時(shí)，在我國(guó)管轄海域完全實(shí)施公約可以更全面有效地保護(hù)海洋環(huán)境和航海安全。另外，國(guó)際公約頻繁修訂的特點(diǎn)也使此種方式具有較大的靈活性，如果等公約轉(zhuǎn)化成國(guó)內(nèi)法后才予以適用，則不僅會(huì)給立法部門帶來沉重負(fù)擔(dān)，而且會(huì)出現(xiàn)國(guó)內(nèi)法尚未出臺(tái)又面臨著公約新變化的情況。

3.經(jīng)國(guó)內(nèi)立法實(shí)施后

國(guó)際海事公約一般具有技術(shù)性規(guī)范的特點(diǎn)，著重規(guī)定締約國(guó)應(yīng)該達(dá)到的具體要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范，而對(duì)締約國(guó)的基本權(quán)利義務(wù)只做原則上的規(guī)定，缺少具體措施。為使權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，履約成本和違規(guī)代價(jià)相適應(yīng)，有必要經(jīng)過國(guó)內(nèi)立法保證公約條款在我國(guó)的實(shí)施。國(guó)內(nèi)立法實(shí)施后，一般不區(qū)分外國(guó)籍船舶和中國(guó)籍船舶，所有進(jìn)出中國(guó)管轄海域的船舶必須遵守同樣的規(guī)則。國(guó)內(nèi)法比公約設(shè)立了更加嚴(yán)厲的違反制度懲治措施，對(duì)于違反油污保險(xiǎn)制度的外國(guó)籍船舶，在行政處罰、行政強(qiáng)制過程中適用國(guó)內(nèi)法更能保護(hù)我國(guó)合法權(quán)益。

四、國(guó)際海事公約國(guó)內(nèi)適用的建議

國(guó)內(nèi)法規(guī)、文件的滯后性對(duì)國(guó)際海事公約國(guó)內(nèi)適用造成了一定的影響，也使海事行政執(zhí)法面臨諸多問題。如《國(guó)際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法規(guī)關(guān)于船載固體散裝B組貨物運(yùn)輸要求中，對(duì)提交單證的主體、內(nèi)容、時(shí)限以及時(shí)機(jī)等方面的規(guī)定不一致。此外，《MARPOL公約》附則VI2011年修正案將于2013年1月1日實(shí)施，適用于400總噸及以上中國(guó)籍國(guó)際航行船舶和外國(guó)籍船舶，對(duì)國(guó)內(nèi)沿海航行船舶未作要求，應(yīng)分別對(duì)待。類似情況對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)全面履約、依法行政造成了一定的影響。在此本文對(duì)國(guó)際海事公約國(guó)內(nèi)適用問題提出如下建議：

首先，要確立國(guó)際海事公約國(guó)內(nèi)適用的法律地位，基本原則應(yīng)以批準(zhǔn)加入海事公約的主管機(jī)構(gòu)來確定?！读⒎ǚā返?8～86條規(guī)定了我國(guó)國(guó)內(nèi)法的適用原則是：憲法—法律（包括基本法律和一般法律）—法規(guī)—規(guī)章，但是對(duì)海事國(guó)際公約在國(guó)內(nèi)適用方面沒有作出明確規(guī)定。涉及船舶污油保險(xiǎn)制度的國(guó)內(nèi)法和公約法律地位可以考慮以下排序：《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（全國(guó)人大常委會(huì)通過）—《1992年油污公約》和《2001年燃油公約》（國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)加入）、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過）—3號(hào)令（交通運(yùn)輸部部務(wù)會(huì)議通過）。需要注意的是，《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（最高人民法院審判委員會(huì)會(huì)議通過）作為條約的國(guó)內(nèi)司法解釋，雖然不是法律，但在實(shí)踐中已成為各級(jí)司法機(jī)關(guān)普遍適用的法律性文件，其地位應(yīng)等同于一般法律。

因此建議在海事執(zhí)法實(shí)踐中使用以下公約適用規(guī)則：憲法—基本法律（一般法律）、全國(guó)人大常委會(huì)核準(zhǔn)的條約和協(xié)定—法規(guī)、國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的條約和協(xié)定—規(guī)章、各部委公告。

其次，應(yīng)按照 國(guó)際海事組織履約要求建立國(guó)際公約國(guó)內(nèi)履約的便捷途徑。根據(jù)《中國(guó)海事履約規(guī)則》第6條：當(dāng)新的國(guó)際海事公約或現(xiàn)有國(guó)際海事公約的新修正案對(duì)我國(guó)生效時(shí)，海事主管機(jī)關(guān)應(yīng)在國(guó)內(nèi)立法和基礎(chǔ)設(shè)施保障方面具備履約條件。具體要求如下：國(guó)內(nèi)立法應(yīng)為海事主管機(jī)關(guān)提供法律基礎(chǔ)，以便海事主管機(jī)關(guān)執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，包括相關(guān)調(diào)查和處罰程序。海事國(guó)際公約屬于國(guó)際法，在我國(guó)法律體系下需要經(jīng)過由國(guó)際到國(guó)內(nèi)的轉(zhuǎn)化方能適用，而目前國(guó)內(nèi)法律體系中缺乏關(guān)于國(guó)際法如何向國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化的統(tǒng)一規(guī)定，造成實(shí)踐中無章可循、各行其是，使履約效果受到嚴(yán)重影響。我國(guó)加入《2001燃油公約》后，交通運(yùn)輸部對(duì)外發(fā)布了“關(guān)于國(guó)際海事組織《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》生效的公告”（2009年第1號(hào)），從而有效地保障了履約要求，但是在法律層面還存在一定欠缺。

因此建議建立國(guó)際公約國(guó)內(nèi)法化的統(tǒng)一機(jī)制，制定關(guān)于國(guó)際公約如何國(guó)內(nèi)法化及其與國(guó)內(nèi)法關(guān)系的專門立法，并注意協(xié)調(diào)好立法與現(xiàn)存單行法之間的關(guān)系。在專門立法未出臺(tái)之前，公約各主管機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)對(duì)公約實(shí)施情況作出公告。

最后，可以考慮選擇性直接適用國(guó)際海事公約。目前，海事公約中所執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和海事公約的立法技術(shù)從一定程度上代表了國(guó)際上先進(jìn)海事技術(shù)的發(fā)展。例如2011年1月1日《國(guó)際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則》（《IMSBC規(guī)則》）對(duì)中國(guó)強(qiáng)制生效時(shí)，我國(guó)執(zhí)行該公約未區(qū)分國(guó)際航線和沿海運(yùn)輸船舶。2011年6月7日《控制船舶有害防污底系統(tǒng)國(guó)際公約》（《AFS公約》）對(duì)我國(guó)生效時(shí)，我國(guó)暫時(shí)要求國(guó)際航線船舶按公約要求執(zhí)行，對(duì)國(guó)內(nèi)運(yùn)輸船舶未做要求，但正在制定《國(guó)內(nèi)船舶控制有害防污底系統(tǒng)暫行規(guī)定》，對(duì)國(guó)內(nèi)船舶的要求將不低于有關(guān)公約標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論

目前，當(dāng)國(guó)際海事公約與國(guó)內(nèi)法未有銜接時(shí)，只能根據(jù)具體執(zhí)法實(shí)踐來分析國(guó)際公約國(guó)內(nèi)適用問題。為有效履行國(guó)際公約，提高我國(guó)在IMO中的地位和話語(yǔ)權(quán)，且提高我國(guó)航運(yùn)業(yè)整體水平和競(jìng)爭(zhēng)力，并保護(hù)航運(yùn)安全及環(huán)境清潔，建議有關(guān)公約對(duì)我國(guó)生效時(shí)，相關(guān)部門盡可能提前做好各方面準(zhǔn)備工作，逐步對(duì)外國(guó)籍船舶和中國(guó)籍船舶、國(guó)際航線和國(guó)內(nèi)運(yùn)輸船舶采取同樣適用標(biāo)準(zhǔn)。