姚萬祿

（甘肅政法學(xué)院行政學(xué)院 甘肅 蘭州 730070）

一、封建國家時期西北多民族政治體系的特征

秦漢以前，西北民族地區(qū)已有眾多的少數(shù)民族，但多以自在的民族①共同體形式存在。處于前國家民族狀態(tài)，形成眾多的民族政治體系，或?yàn)椴柯渲?，或?yàn)楹雇踔?，或?yàn)槌前钪疲蠖噙M(jìn)入奴隸制時代。作為封建國家的民族政治體系，與西北民族相關(guān)的國家民族政策、政治統(tǒng)治模式連結(jié)在一起的。秦漢封建中央集權(quán)制國家的民族政治開始發(fā)展，在漫長的封建國家政治進(jìn)程中，建立了臣屬于中原王朝政治體系的民族政治體系，封建王朝中央政府將西北少數(shù)民族逐步納入國家政治體系，通過武力控制、“和親”籠絡(luò)、“羈縻”方式建立起與周邊少數(shù)民族的政治統(tǒng)治關(guān)系，王朝中央在西北少數(shù)民族地區(qū)設(shè)置中央派出機(jī)構(gòu)，通過筑城、屯軍、移民等手段對少數(shù)民族進(jìn)行統(tǒng)治管理；到隋唐時，突厥、回紇、吐蕃、契丹等族建立了強(qiáng)大的民族政治體系；與隋唐爭奪對弱小民族部落的控制權(quán)，對少數(shù)民族的政治管理成為封建中央集權(quán)統(tǒng)治的重要內(nèi)容。歷代王朝在實(shí)行封建專制中央集權(quán)的同時，又在西北少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行自治或半自治的“羈縻”制度，使少數(shù)民族地區(qū)行政管理制度保持著一種皇權(quán)統(tǒng)治下的“二元結(jié)構(gòu)”，即“郡縣制”與“羈縻制”的長期并立[1]。五代十國及宋、西夏、遼、金各政權(quán)，雖然相互爭奪，但都沒有放棄對西北民族地區(qū)的治理，即使西域各民族，也都與內(nèi)地各政權(quán)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化交流有著密切的聯(lián)系。進(jìn)入元、明、清三代，王朝中央對西北民族地區(qū)的集權(quán)統(tǒng)治不斷加強(qiáng)，一些世居的少數(shù)民族也形成于這個時期，民族的政治體系逐步納入到統(tǒng)一的國家政治體系之中。

這樣，自秦漢封建國家建立以來，眾多西北少數(shù)民族逐漸成為多民族國家的重要成員。在多民族國家政治體系中，西北少數(shù)民族政治體系始終是作為國家的次級政治體系存在和變遷的，國家政治體系中中央政府與少數(shù)民族的權(quán)力關(guān)系、少數(shù)民族的政治地位都是國家政治制度安排的結(jié)果，因中央統(tǒng)治力的強(qiáng)弱和政治統(tǒng)治模式的差異，多民族國家政治體系與西北少數(shù)民族政治體系的關(guān)系疏密程度有很大不同；在建有國家形態(tài)的民族政權(quán)體系的少數(shù)民族中，封建國家政治體系對少數(shù)民族政治體系內(nèi)部的影響甚微。在漫長的封建國家統(tǒng)治時期，有多個西北少數(shù)民族政權(quán)存在，并在實(shí)際上處于國家和半國家的狀態(tài)，主導(dǎo)少數(shù)民族內(nèi)部政治變遷的是少數(shù)民族政治體系，國家政治體系則具有象征意義。在少數(shù)民族政權(quán)更具“自治”地方政權(quán)、封建國家政治統(tǒng)治比較強(qiáng)的少數(shù)民族中，少數(shù)民族政治體系與國家政治體系的一體化程度較高。這兩種不同的國家政治體系與少數(shù)民族政治體系的關(guān)系，對我國多民族國家政治體系的現(xiàn)代建構(gòu)影響甚大，同時也是現(xiàn)代國家多民族政治格局的歷史依據(jù)。由于曾經(jīng)以國家和半國家存在的多個民族政治體系已經(jīng)消亡，有些民族也已經(jīng)消亡，如匈奴、烏孫、氐、回鶻、黨項(xiàng)、女真等民族。一些民族政治體系經(jīng)過長期演進(jìn)，成為多民族國家政治體系的次級政治體系，現(xiàn)存的民族政治體系內(nèi)部的政治關(guān)系也基本上由國家政治體系與少數(shù)民族政治體系的關(guān)系來規(guī)范，如藏族、蒙古族、維吾爾族、哈薩克族等民族。多民族國家政治體系中，少數(shù)民族政治體系是伴隨著國家對少數(shù)民族的政治統(tǒng)治而變遷的，少數(shù)民族政治體系也是通過國家的政治統(tǒng)治逐步完善的，作為國家對少數(shù)民族的政治統(tǒng)治，反映了中央政權(quán)與少數(shù)民族以及民族地方政權(quán)的關(guān)系，也反映了國內(nèi)各民族之間的政治關(guān)系；中央政權(quán)對少數(shù)民族政治體系的態(tài)度以及國家與少數(shù)民族關(guān)系模式都處于主導(dǎo)地位。上述情況，就構(gòu)成了封建國家時期西北多民族政治體系的特征，這些特征的形成，是封建國家中央政府對西北少數(shù)民族的政治統(tǒng)治的結(jié)果。而兩漢、隋唐、元、明、清中央政府對西北少數(shù)民族的政治統(tǒng)治，對西北多民族政治體系的建構(gòu)具有決定影響。

二、兩漢中央政府對西北少數(shù)民族的政治統(tǒng)治

西漢初，國力不足，為了制約匈奴，中央王朝以經(jīng)略西域?yàn)橹攸c(diǎn)，建立與西域各國的政治關(guān)系，中央王朝多采用和親政策；隨著對匈奴戰(zhàn)爭的勝利，西漢在西北民族地區(qū)設(shè)置了最早的“羈縻”統(tǒng)治機(jī)構(gòu)——屬國。屬國是一種既保持少數(shù)民族國家政治體系，又體現(xiàn)封建中央與少數(shù)民族在政治上的“隸屬”關(guān)系的政治關(guān)系模式。元狩二年（公元前121年），匈奴四萬軍人來降，漢“置五屬國以處之，以其地為武威、酒泉郡”[2］，“居頃之，乃分降者邊五郡故塞外，而皆在河南，因其故俗，為屬國”[3］。公元前60年，趙充國擊潰先零諸羌，“置金城屬國以處降羌”[4］。東漢時期，中央王朝也廣置屬國，對西北少數(shù)民族進(jìn)行政治統(tǒng)治。在實(shí)行屬國統(tǒng)治的同時，漢中央也在逐步實(shí)行直接統(tǒng)治。西域都護(hù)是最早的直接統(tǒng)治形式。公元前60年，漢命鄭吉為“騎都尉諫議大夫使護(hù)西域三十六國”，此后，西域都護(hù)成為中央王朝對西北少數(shù)民族管理的正式機(jī)構(gòu)，到西漢末，約八十余年。東漢時，設(shè)西域都護(hù)及戊己校尉，中間雖經(jīng)過“三通三絕”②。但對維系中央與西域少數(shù)民族的政治關(guān)系起到了重要作用。

漢對西北少數(shù)民族統(tǒng)治的第二個重點(diǎn)是羌族。漢中央為了與匈奴爭奪河西、青海、西域諸地，保證西域通道，隔絕羌、胡之間的聯(lián)系，漢對甘青少數(shù)民族實(shí)行郡縣統(tǒng)治，漢武帝時在河西設(shè)置敦煌、酒泉、張掖、武威四郡的同時，向湟水流域進(jìn)軍，在西寧建西平亭，在西平以西設(shè)置臨羌縣、破羌縣。漢武帝封授羌族首領(lǐng)為侯王，向河西大規(guī)模移民屯墾。為了穩(wěn)定西羌諸地，趙充國在瓦解羌族聯(lián)盟的同時，罷兵屯田，對歸附羌族豪酋采取“羈縻”統(tǒng)治。而東漢則對羌族實(shí)行鎮(zhèn)壓和強(qiáng)迫遷徙政策等民族壓迫政策，多次引起羌族起義。

三、隋唐中央政府對西北少數(shù)民族的政治統(tǒng)治

東漢之后，曹魏、西晉在西域?qū)嵭辛擞行Ч茌?，西晉滅亡，前涼統(tǒng)治西域，都實(shí)行郡縣制管理；北魏時在西域?qū)嵭辛塑婃?zhèn)制管轄；這些都為隋唐對西北少數(shù)民族的政治統(tǒng)治提供了很好的經(jīng)驗(yàn)。605年，隋煬帝著手恢復(fù)對西域的政治統(tǒng)治。609年，隋打敗吐谷渾政權(quán)，置鄯善、且末、西海、河源四郡，加強(qiáng)對今青海、新疆地區(qū)少數(shù)民族的統(tǒng)治。唐朝建立后，也不斷加強(qiáng)對西北民族地區(qū)的政治統(tǒng)治，對西域各民族的政治統(tǒng)治意義深遠(yuǎn)。640年，唐中央政府設(shè)安西都護(hù)府，領(lǐng)西州、伊州。后又置庭州，州下設(shè)縣、鄉(xiāng)等管理機(jī)構(gòu)。648年，唐王朝完全控制了天山南北。隨著西突厥政權(quán)的滅亡，唐王朝完全統(tǒng)一了西域。唐在西域設(shè)安西、北庭兩個都護(hù)府，任命官員治理。西域東部地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化逐漸與內(nèi)地一體化。在西突厥和其他民族聚居區(qū)，推行“羈縻”政策，實(shí)行“羈縻”府、州制，利用居住的少數(shù)民族首領(lǐng)按部落和地區(qū)大小，列置“羈縻”府、州、縣，任命民族首領(lǐng)任都督、刺史、縣令，職位世襲?！傲b縻”府、州、縣的都督、刺史、縣令既是民族首領(lǐng)，又是朝廷命官，通過對少數(shù)民族貴族雙重政治角色的確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)了對這一地區(qū)少數(shù)民族的有效管理。有唐一代，西北民族地區(qū)先后建有吐蕃、突厥、回紇（回鶻）等民族政權(quán)，唐采取“和親”、軍事打擊、政治“會盟”、“羈縻”統(tǒng)治等不同政策，處理與少數(shù)民族的政治關(guān)系。

四、元朝中央政府對西北少數(shù)民族的政治統(tǒng)治

蒙古族是我國封建國家進(jìn)程中第一個實(shí)現(xiàn)對全國統(tǒng)治的少數(shù)民族，就國家政治體系來說，蒙古政權(quán)與元政權(quán)有著重大區(qū)別，蒙古政權(quán)是典型的少數(shù)民族政治體系，元政權(quán)為了加強(qiáng)對漢族的統(tǒng)治，也為了穩(wěn)定西北少數(shù)民族地區(qū)，更多地吸收了以往漢族中央政權(quán)的統(tǒng)治經(jīng)驗(yàn)，采取了多民族國家中央集權(quán)政治體系模式，實(shí)現(xiàn)對多個民族的統(tǒng)治。同時，對西北少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)治采取了與前代不同的方式。如元中央政府采取“因俗而治”的策略，利用佛教力量以實(shí)現(xiàn)中央對藏區(qū)的政治統(tǒng)治，佛教逐漸成為這一地區(qū)的重要政治力量。早在蒙古汗王時期，闊端與薩迦班智達(dá)貢噶堅(jiān)贊在政治上結(jié)盟，薩迦派得到了蒙古政權(quán)的政治支持，西藏也第一次真正意義上被納入了多元一體的多民族封建政治格局中。元世祖忽必烈執(zhí)政期間，薩迦派與中央政權(quán)的政治關(guān)系進(jìn)一步加強(qiáng)，八思巴被任命為元朝中央政府管理全國佛教和西藏事務(wù)的最高官吏③。西北藏區(qū)，廣受藏傳佛教的影響，元中央政府利用藏傳佛教加強(qiáng)了對西北藏區(qū)的控制。元代實(shí)行兼收并容的宗教政策，伊斯蘭教在西北地區(qū)也有很大發(fā)展，整個元代，宗教廣泛地滲透到社會生活之中④。由于色目人（大多為西北少數(shù)民族、少數(shù)為阿拉伯人、波斯人）享有僅次于蒙古人的政治地位，色目人的宗教信仰得到尊重，宗教作為一種社會政治力量，開始以不同的形式進(jìn)入西北民族政治體系中。元朝中央政府為了加強(qiáng)對西域各民族的政治統(tǒng)治，在西域第一次推行中央集權(quán)的行省制度，在西域又置宣慰司、元帥府，設(shè)立提刑按察司，設(shè)置驛站等有效統(tǒng)治，繼續(xù)實(shí)行屯田制，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會控制，還在西北民族地區(qū)逐步實(shí)行了土司制度，推動了西北少數(shù)民族政治與封建國家政治一體化進(jìn)程。

五、明朝中央政府對西北少數(shù)民族的政治統(tǒng)治

明代對西北少數(shù)民族的政治統(tǒng)治，基本沿襲元代的政策，但由于后元政權(quán)和蒙古汗王地方政權(quán)力量較大，中央政府對這一地區(qū)的控制并不強(qiáng)。為了實(shí)現(xiàn)西北民族地區(qū)政治穩(wěn)定這個主要政治目標(biāo)，明王朝中央對西北民族地區(qū)實(shí)行不同的統(tǒng)治政策。在西域地區(qū)，承認(rèn)半國家形態(tài)的少數(shù)民族政權(quán)，只建立供奉關(guān)系；在甘、青地區(qū)，明朝中央實(shí)行“多分眾建”的分封制度，使少數(shù)民族各部之間、各教派之間相互制約，同時也派一些流官，但不直接管理。如藏區(qū)，用懷柔和安撫的辦法，籠絡(luò)有代表性的教派和有實(shí)力的地方勢力，大量分封宗教領(lǐng)袖和土司，保持宗教、土司政治地位不變。在西北民族地區(qū)，明王朝雖然沿襲元朝的土司制度，但對西北民族地區(qū)的土司和西南的土司政策有很大不同。在對西南土司采取嚴(yán)格限制并實(shí)行“改土歸流”的政策同時，對西北民族地區(qū)的土司，或維持原狀，或繼續(xù)分封，“改土歸流”政策基本沒有實(shí)行。如撒拉族韓寶及其子孫，就是被明政府封為土司的，而且地位不斷提升。由于西北民族地區(qū)多被西蒙古汗王統(tǒng)治，明還采用“以夷制夷”和“委番啖虜”的政策，聽任蒙古貴族征服和役掠“番族”（明對藏族的稱呼）[5］。總之，明中央通過朝貢建立與西北少數(shù)民族的政治聯(lián)系，采用茶馬互市、文化交流等間接手段實(shí)施管理，對西北少數(shù)民族缺乏直接統(tǒng)治。

六、清朝中央政府對西北少數(shù)民族的政治統(tǒng)治

滿族是我國第二個建立過全國政權(quán)的少數(shù)民族，同元一樣，滿族建立的清朝也實(shí)行多民族封建中央集權(quán)制統(tǒng)治。同時在國家政治體系中，采用滿族民族政治體系和漢族封建國家政治體系結(jié)合的形式，對西北少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)治也采取“因俗而治”的政策，用不同的政策和方式對這一民族地區(qū)進(jìn)行治理。

一是對新疆的治理。維護(hù)國家統(tǒng)一，是清對新疆的基本政策，清經(jīng)過多年戰(zhàn)爭，先后平定西蒙古準(zhǔn)噶爾部、南疆維吾爾族大、小和卓的叛亂，統(tǒng)一新疆，于1762年設(shè)置伊犁將軍治理新疆，派重兵、興屯田。在“因俗而治”的原則下，對新疆各民族采用不同的管理制度。在東部漢族較多的地區(qū)實(shí)行州、縣制；在南疆維吾爾族聚居區(qū)，在政教分離的基礎(chǔ)上，實(shí)行非世襲的伯克制；在哈密、吐魯番的維吾爾族、哈薩克族、蒙古族、柯爾克孜族中實(shí)行札薩克制。在駐防新疆的滿、蒙古、錫伯、索倫等民族中實(shí)行八旗制。

二是對甘青藏區(qū)的治理。清初利用歸順的固始汗對藏區(qū)實(shí)行間接統(tǒng)治。同時，清從穩(wěn)定蒙古地區(qū)和對藏的統(tǒng)治出發(fā)，也對藏傳佛教主要是黃教領(lǐng)袖給予了崇高的政治地位。1653年，清順治帝對五世達(dá)賴?yán)镉枰詢苑猓?713年康熙帝對五世班禪予以冊封，從此，班禪與達(dá)賴?yán)锏匚幌喈?dāng)。以固始汗為政治領(lǐng)袖，以達(dá)賴與班禪為宗教領(lǐng)袖實(shí)行政教并治。1751年，在西藏實(shí)行“政教合一”制度，在甘、青藏區(qū)也廣泛實(shí)行，但與西藏地區(qū)有所區(qū)別，甘青宗教寺院的實(shí)際權(quán)力沒有西藏地區(qū)的大。在藏區(qū)“政教合一”制度與在新疆實(shí)行“政教分離”政策有很大不同。在對待土司問題上，清朝延續(xù)明代的政策，在全國范圍“改土歸流”土官大為減少的情況下，將西北民族地區(qū)的大多土司保留下來。如藏族的甘南卓尼楊家土司，撒拉族的韓家土司等地位還都有所加強(qiáng)。

三是對甘、青、寧伊斯蘭社會的治理。清代在中央集權(quán)制下，對甘、青、寧伊斯蘭社會控制不斷強(qiáng)化，但在宗教政策上實(shí)行扶植老教，壓制新教的政策，引起民族矛盾和沖突，對現(xiàn)代甘、青多民族關(guān)系留下了沉重的歷史包袱。

七、封建國家建構(gòu)的西北多民族政治體系影響

封建國家對西北少數(shù)民族的政治統(tǒng)治，是我國多民族國家政治體系演進(jìn)的重要模式，就其政治體系結(jié)構(gòu)和運(yùn)行而言，作為歷史遺產(chǎn)，對現(xiàn)代國家多民族政治體系的建構(gòu)仍然有較大的影響，也影響著當(dāng)代西北民族政治的發(fā)展，其中既有我們可以值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，也有需要總結(jié)的教訓(xùn)，當(dāng)然也留下了諸多歷史問題，需要我們認(rèn)真解決。

一是封建中央王朝對西北少數(shù)民族的政治統(tǒng)治，對我們國家“大一統(tǒng)”的多民族政治體系的形成有巨大的作用。封建中央政府在統(tǒng)一和治理的過程中，大都根據(jù)各民族當(dāng)時的社會實(shí)際，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教等方面采取寬容優(yōu)待政策。在政治上，大量任用當(dāng)?shù)馗髅褡宓氖最I(lǐng)，封為朝廷命官，給予較高的地位，實(shí)現(xiàn)了民族政治統(tǒng)治者和國家管理者身份的統(tǒng)一，這是一種雙重的政治承認(rèn)：一方面封建國家承認(rèn)少數(shù)民族貴族對本民族的實(shí)際統(tǒng)治；另一方面，少數(shù)民族承認(rèn)封建國家中央政府的政治統(tǒng)治。在這種雙重承認(rèn)中，實(shí)施了可行的民族政策，在經(jīng)濟(jì)上，大多通過屯田解決官兵食糧，減輕各族人民的賦稅；改善了封建國家與少數(shù)民族的政治關(guān)系，也增加了封建國家對少數(shù)民族的社會控制和經(jīng)濟(jì)控制。在文化和宗教方面，大都實(shí)行包容政策，不干涉當(dāng)?shù)馗髅褡宓奈幕?、風(fēng)俗和宗教信仰，同時大力倡導(dǎo)西北少數(shù)民族與中原的文化交流。與當(dāng)時匈奴族、突厥族、蒙古準(zhǔn)噶爾等民族政權(quán)的苛政，形成了鮮明的對比，增強(qiáng)了西北各民族對多民族國家統(tǒng)一體的向心力，最大限度地維系了多民族國家的統(tǒng)一。

二是在西北民族地區(qū)建立了封建國家的多民族政治體系，包括國家政權(quán)體系和地方民族體系的雙層體系結(jié)構(gòu)。國家政權(quán)體系又分為直接統(tǒng)治的政治體系和間接統(tǒng)治的政治體系；直接統(tǒng)治通過中央任命官員直接進(jìn)行民族地方的治理；間接統(tǒng)治通過任命民族首領(lǐng)實(shí)現(xiàn)“因俗而治”。地方民族體系又分為僧俗兩套系統(tǒng)。這樣，國家政權(quán)體系對西北少數(shù)民族的政治統(tǒng)治，因制度的差異、中央控制力的強(qiáng)弱、各民族聚居格局的不同，加上民族通婚、經(jīng)濟(jì)、文化交流等情況，形成了多元的民族政治格局。在實(shí)行“因俗而治”間接統(tǒng)治的民族中，國家權(quán)力對民族社會的治理非常有限，神權(quán)、族權(quán)大于君權(quán)即國家權(quán)力，國家對民族社會的整合有限，民眾對國家的認(rèn)同意識淡薄，這種民族政治傳統(tǒng)對現(xiàn)代少數(shù)民族群眾的國家、囯族認(rèn)同有很大的制約性。從更深一層意義上看，“因俗而治”的政治出發(fā)點(diǎn)在于少數(shù)民族地區(qū)的穩(wěn)定，通過國家與少數(shù)民族的統(tǒng)治者聯(lián)盟和相互承認(rèn)，實(shí)現(xiàn)國家對少數(shù)民族形式上的統(tǒng)治，這種政治關(guān)系模式對少數(shù)民族政治體系的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)很少改變。少數(shù)民族政治體系與國家政治體系的一體化進(jìn)程非常緩慢，又由于長時期多個少數(shù)民族政治體系的半國家狀態(tài)，少數(shù)民族政治體系與國家政治體系的融合度非常低。

三是封建國家政治進(jìn)程中，西北民族地區(qū)民族性地方政權(quán)與封建中央政權(quán)、地方政權(quán)之間，民族與民族之間為爭奪政權(quán)、草場、擄掠人口戰(zhàn)爭不斷，民族之間多伴隨著民族征服、民族壓迫、民族仇殺，這種歷史過程形成的民族記憶成為現(xiàn)代西北一些民族關(guān)系中的消極因素。民族社會大多處于部落制牧業(yè)社會和宗法制農(nóng)耕社會，不同民族的交往程度很低，以地緣、血緣為基礎(chǔ)，形成一種“板塊狀”社會結(jié)構(gòu)，成為現(xiàn)代少數(shù)民族“板塊狀”社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。相對于現(xiàn)代社會發(fā)展而言，盛行于少數(shù)民族社會的部落政治、宗法政治、宗教政治成為現(xiàn)代民族政治發(fā)展的障礙性因素；使西北少數(shù)民族地區(qū)當(dāng)代的民族關(guān)系具有傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)社會的“烙印”，是這一地區(qū)民族心理隔離的歷史因素。

四是封建國家的“因俗而治”，保留了多民族的文化遺產(chǎn)，使西北民族地區(qū)的文化多樣性特征非常突出。多樣性的政治制度、習(xí)慣法、宗教、習(xí)俗、禁忌，以不同形式保留在現(xiàn)代民族政治體系中，形成了豐富多樣的民族政治亞文化。但一些落后的民族亞文化也會成為現(xiàn)代政治制度和文化資源輸入的障礙性因素，是當(dāng)代西北民族政治發(fā)展中現(xiàn)代性文化資源短缺、不同民族之間政治隔離的文化因素，也是民族政治發(fā)展中文化沖突的根源，某種意義上說，多民族的文化隔離造成了民族間的政治隔離，不利于現(xiàn)代民族社會的政治社會化。在多民族國家政治現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家政治體系推動少數(shù)民族政治體系發(fā)展的努力會受到傳統(tǒng)少數(shù)民族政治體系中政治亞文化的適應(yīng)性障礙。因此，在當(dāng)代審視西北民族政治發(fā)展中，必須正視這一歷史因素的影響。

五是西北地處邊疆地區(qū)少數(shù)民族，遠(yuǎn)離國家政治中心，是異質(zhì)性程度高、整合度低的民族社會。如周平所論，作為國家政治體系內(nèi)的次級政治體系而存在的民族政治體系，發(fā)育程度普遍低于內(nèi)地：一是社會的政治化程度較低，國家對社會的滲透和控制十分有限，政治關(guān)系較為簡單；二是政治體系不完備，專門行使公共權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)尚未完全從社會中分離出來，自身的分化程度較低，缺乏完備的制度體系，政治機(jī)制不健全，政治管理方式落后，多種政治制度并存；三是政治文化發(fā)育水平較低，邊疆各民族政治文化有很大差異，“在新中國成立以前這里一直保持著一種低水平、低分化度以及復(fù)雜性和適應(yīng)性較低的政治形態(tài)”[6］。與此同時，發(fā)達(dá)的政治宗教和長期的神權(quán)統(tǒng)治，使民族宗教成為傳統(tǒng)民族社會秩序的最強(qiáng)大習(xí)慣性政治力量，在多樣性的民族村社政治體系中，對少數(shù)民族農(nóng)牧民的政治參與影響至深，是當(dāng)代西北民族政治發(fā)展的重要制約因素。

六是從封建國家政治過程看，當(dāng)國家統(tǒng)一安定時，西北民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化就發(fā)展、繁榮，各族人民就能安居樂業(yè)；當(dāng)國家分裂、遭逢戰(zhàn)亂時，西北民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化就倒退、衰敗。當(dāng)各民族之間的關(guān)系融洽、和睦、友好時，西北民族社會就穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)文化就發(fā)展；當(dāng)各民族之間的關(guān)系受到破壞時，西北民族社會就動蕩，各族人民就遭受無盡的苦難，經(jīng)濟(jì)文化就衰落、倒退。正如吳福環(huán)論及新疆多民族政治關(guān)系的發(fā)展時強(qiáng)調(diào)的那樣，新疆地區(qū)民族的統(tǒng)一、發(fā)展與國家的命運(yùn)相連?！叭珖蠼y(tǒng)一，新疆就處于中央王朝的管理之下（不論中央王朝的統(tǒng)治者是何民族）；全國一段時期分裂，新疆則處于地方割據(jù)政權(quán)的管理之下（割據(jù)政權(quán)的統(tǒng)治者既有漢族也有當(dāng)時的少數(shù)民族）；最終新疆又與全國一起走向更大的統(tǒng)一?！盵7]新疆是西北民族地區(qū)民族政治體系的一個縮影，比甘、青、寧地區(qū)更具代表性?？偨Y(jié)到一點(diǎn)，國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定、民族發(fā)展始終是西北民族政治體系建構(gòu)的主題，這是我國多民族國家政治一體化進(jìn)程的民族心理基礎(chǔ)，也是多民族國家政治體系與少數(shù)民族政治體系協(xié)調(diào)的民族政治基礎(chǔ)。

注釋：

①“自在民族”在我國最早由費(fèi)孝通提出，王希恩定義為：“所謂自在民族即是作為族體已經(jīng)存在，但卻未被自身所認(rèn)知的民族?！蓖跸６鳎骸睹褡暹^程與國家》，甘肅人民出版社1998年版，第138頁。

②“三通三絕”是指東漢時期封建中央與西域關(guān)系中三次通暢和三次阻絕的歷史。詳見楊建新：《中國西北少數(shù)民族史》，民族出版社2003年版，第168-175頁。

③按照我國傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，西藏為西南地區(qū)，但從民族政治過程看，甘青藏區(qū)是西北民族地區(qū)的重要組成部分，中央對藏族事務(wù)的管理，既包括西藏，四川藏族地區(qū)，也包括甘青藏區(qū)，中央對西藏的政策直接影響到西北藏區(qū)，因此，研究西北民族政治，也必須研究中央與西藏地區(qū)的關(guān)系。徐黎麗等學(xué)者還將西藏納入西北民族地區(qū)研究。參見徐黎麗：《中國西北少數(shù)民族通史（當(dāng)代卷）》，民族出版社2009年1月版。

④宗教對封建國家政治產(chǎn)生重大影響始于元代，但“政教合一”的民族政治體系則是元代以后的事。

［1］李根.論皇權(quán)統(tǒng)治下的少數(shù)民族行政管理制度的二元結(jié)構(gòu)［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，1999（2）.

［2］彭建英.中國傳統(tǒng)“羈縻”政策略論［J］.西北大學(xué)學(xué)報(bào)，2004（1）.

［3］史記·驃騎列傳（本 9），第2934頁.

［4］漢書·武帝紀(jì)（本1），第 262頁.

［5］楊建新.中國西北少數(shù)民族史［M］.民族出版社，2003：511.

［6］周平.新中國邊疆少數(shù)民族地區(qū)政治建設(shè)的演進(jìn)［J］.云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005（3）.

［7］吳福環(huán).新疆的歷史及民族與宗教［M］.民族出版社，2009：186.